李 翔

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 611130)

1 概 述

光伏扶貧是指將扶貧資金投入建設(shè)光伏電站，將電站的贏利作為增加村集體收入、增加農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定收益的來源，受益期長達25 a，是一種“授人以漁”的扶貧政策。在光照資源條件較好的地區(qū)因地制宜開展光伏扶貧，既符合精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，又符合國家清潔低碳能源發(fā)展戰(zhàn)略；既有利于擴大光伏發(fā)電市場，又有利于促進貧困人口穩(wěn)定增收,可謂一舉多得。

2 光伏扶貧政策的背景

2012年，在中共十八大報告中首次提出了全面建成小康社會的目標，而全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)是脫貧攻堅，最突出的短板在于農(nóng)村還有7 000多萬貧困人口。習(xí)近平總書記在2015年11月底召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)“確保到2020年，所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會”。同年，我國大力推進并實施了精準扶貧十大工程，其中光伏扶貧作為重要工程赫然在列。

光伏扶貧作為精準扶貧的創(chuàng)新應(yīng)用模式，其實早在2014年底就已經(jīng)被提出。2014年10月11日，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)實施光伏扶貧工程工作方案的通知》(國能新能〔2014〕447號)，標志著光伏扶貧工程正式登上歷史舞臺，拉開帷幕。緊接著，在2014年11月15日，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布了《關(guān)于組織開展光伏扶貧工程試點工作的通知》(國能新能〔2014〕495號)，通知中明確在河北、山西、安徽、甘肅、寧夏、青海六省(區(qū))開展光伏扶貧試點工作，旨在以村為單位整體推進，做到受益對象精準到戶，長期穩(wěn)定受益，為光伏扶貧試點地區(qū)的工作開展提出了指導(dǎo)性意見。2015年12月24日，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)加快貧困地區(qū)能源開發(fā)建設(shè) 推進脫貧攻堅實施意見的通知》(國能規(guī)劃〔2015〕452號)，要求進一步做好能源扶貧工作，落實包括精準實施光伏扶貧工程在內(nèi)的六大重點任務(wù)，到2020年完成200萬建檔立卡貧困戶光伏扶貧項目建設(shè)，實現(xiàn)200萬建檔立卡貧困戶戶均增收3 000元以上的目標。同時，鼓勵光伏發(fā)電與種植、養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合，充分利用荒山、荒坡、魚塘、大棚等農(nóng)業(yè)設(shè)施，增加貧困人口收入。2016年3月23日，國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布了《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》(發(fā)改能源〔2016〕621號)，要求在現(xiàn)有試點工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴大光伏扶貧的實施范圍，在全國具備光伏建設(shè)條件的貧困地區(qū)實施光伏扶貧工程，并且明確了16個省、471個縣作為光伏扶貧工程重點實施范圍。同時，確定了以整村推進的方式，保障200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶(包括殘疾人)每年每戶增加收入3 000元以上；每位扶貧對象的對應(yīng)項目規(guī)模標準為5 kW左右；采取集中式光伏電站方式，每位扶貧對象的對應(yīng)項目規(guī)模標準為25 kW左右。至此，全國光伏扶貧工作正式鋪開。

3 光伏扶貧的建設(shè)模式

光伏扶貧作為精準扶貧十大工程之一，投入少、回報穩(wěn)定、可持續(xù)，主要有以下建設(shè)模式：

(1)村級電站及戶用分布式電站。以村為單位，可以采取單村建設(shè)形式或多村聯(lián)建形式，條件允許的情況下可以采用戶用分布式建設(shè)。如在農(nóng)戶的屋頂、荒坡上安裝光伏設(shè)備后，不僅可以解決自家生產(chǎn)、生活用電，其多余的電力還可并網(wǎng)銷售，獲得收入。根據(jù)國家能源局、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布的《關(guān)于“十三五”光伏扶貧計劃編制有關(guān)事項的通知》(國能發(fā)新能〔2017〕39號)，村級光伏扶貧電站為主要的建設(shè)模式，要求村級電站應(yīng)在建檔立卡貧困村建設(shè)，將單個村級電站容量控制在300 kW左右(具備就近接入條件的可放大至500 kW)。

(2)集中式電站。利用村集體荒山荒坡、閑置空地或?qū)W校等集體用房屋頂建設(shè)光伏電站，收益除少量留歸集體支配外，大部分分配給貧困戶。但集中式光伏扶貧電站一定要嚴格按照政府投資入股、按股分成的資產(chǎn)收益模式建設(shè)，發(fā)生光伏限電問題的省份不安排集中式光伏扶貧電站。

4 光伏扶貧的實施難點

(1)建設(shè)用地及電網(wǎng)接入問題。

近年來，光伏產(chǎn)業(yè)面臨的最棘手的問題往往是建設(shè)用地問題。對于光伏扶貧工程來講，農(nóng)村地區(qū)空地多，但農(nóng)業(yè)用地的紅線不能碰。在具體項目實施過程中，貧困戶的房屋年數(shù)較長、屋頂防水和承重偏差，農(nóng)村屋頂?shù)闹苓呁ǔ懈叽蟮臉淠菊趽?，?dǎo)致貧困戶安裝光伏系統(tǒng)時遇到較大困難。

另外，由于貧困地區(qū)的電網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)相對薄弱，按照國家電網(wǎng)規(guī)定，光伏裝機不能超過并網(wǎng)點變壓器總?cè)萘康?0%。而農(nóng)村變壓器的容量普遍為200～300 kW，按此計算，一個村的裝機容量僅為幾十千瓦，無法滿足光伏扶貧規(guī)模的需求。雖然之前國家能源主管部門發(fā)布的文件一直指向加大對農(nóng)網(wǎng)改造升級的投資，但何時能夠在廣袤的建檔立卡貧困村得到落實尚是一個未知數(shù)。

(2)資金來源問題。

《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》中明確：“地方政府可整合產(chǎn)業(yè)扶貧和其他相關(guān)涉農(nóng)資金,統(tǒng)籌解決光伏扶貧工程建設(shè)資金問題”，但意見中并未提出國家扶貧資金會出資建設(shè)，而是讓地方政府自行籌措，可以采用通過政府出資加銀行貸款的模式，也可以采用通過政府以資源換取企業(yè)投資的模式。

由于各地情況不同，資金來源也不盡相同，如果地方政府明確需要企業(yè)參與投資，就會出現(xiàn)商業(yè)電站投資者拿出利潤投資到扶貧電站中的情況，如河北省與寧夏回族自治區(qū)已出臺相關(guān)規(guī)定，企業(yè)若想在當?shù)孬@取商業(yè)電站的規(guī)模指標，就必須按比例投資扶貧電站，這樣一來，企業(yè)的資金負擔(dān)必將加大。因此，如何在貫徹落實國家相關(guān)政策的同時能夠提高企業(yè)和社會對于光伏扶貧電站建設(shè)投資的積極性，也是各地政府亟待解決的問題。

(3)后期運維問題。

在優(yōu)先建設(shè)光伏扶貧電站的貧困地區(qū)，其整體群眾的文化水平、技術(shù)能力均相對較低，而在這些貧困地區(qū)建設(shè)的扶貧電站的后期運維工作卻往往沒有專業(yè)人員承擔(dān)。如果沒有專業(yè)的運維管理機制，沒有定期檢修清洗，很可能會因運維不專業(yè)的問題而導(dǎo)致扶貧電站效率和壽命都大打折扣，甚至出現(xiàn)因管理不力而導(dǎo)致百姓進入電站造成安全事故的情況發(fā)生。光伏電站的后期運維和管理工作并不是僅僅受過簡單培訓(xùn)的當?shù)匕傩站涂梢詣偃蔚模遣扇≌汕矊I(yè)人員巡檢，還是投資企業(yè)承擔(dān)后期運維工作，這是需要擬建設(shè)光伏扶貧電站地區(qū)的當?shù)卣髦乜紤]的。

(4)貧困戶收益分配問題。

根據(jù)國家精準扶貧的要求，在運行光伏扶貧電站的同時還應(yīng)注意光伏扶貧收益該如何分配的問題。由于村級電站權(quán)屬歸村集體所有，光伏發(fā)電的收益由村集體和貧困戶按比例分配。但是，實際情況卻是一些村級電站在利益的分配上存在不公，該幫扶的沒有幫扶，不該幫扶的卻在扶貧之內(nèi)。如果能夠更好地落實貧困戶的收益分配，切實做好“扶真貧、真扶貧”，那么，光伏扶貧電站的建設(shè)可謂是利在當代，功在千秋。

5 結(jié) 語

筆者認為：若要做好光伏扶貧這項工作，首要的是地方政府切實落實國家相關(guān)政策，因地制宜地完善光伏扶貧機制，做到精準識別扶貧對象;其次，相關(guān)企業(yè)及監(jiān)管機構(gòu)一定要強化對工程質(zhì)量的監(jiān)督，確保質(zhì)量至上和用戶安全;第三，要建立公平的利益分配機制，保障貧困戶的利益優(yōu)先;地方政府應(yīng)起到分配機制的監(jiān)管督查作用；最后，運維企業(yè)一定要加強光伏電站的運營和管理水平，重視對農(nóng)戶相關(guān)技能的培訓(xùn)，使光伏扶貧項目能夠安全、順利地運行并得到有效的管理。近期，國家能源主管部門將會出臺《光伏扶貧電站管理辦法(征求意見稿)》及光伏扶貧電站技術(shù)、管理等相關(guān)標準導(dǎo)則。隨著政策關(guān)、技術(shù)關(guān)、管理關(guān)的不斷完善與調(diào)整，可以相信：光伏扶貧會作為扶貧工作的重要組成部分，必將在實現(xiàn)2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口脫貧偉大目標的過程中留下濃墨重彩的一筆。