●于樹一 楊遠(yuǎn)旭

黨的十九大將“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”置于深化財(cái)稅體制改革的首位，突出了此項(xiàng)改革的重要性。而中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革是建立科學(xué)規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的核心內(nèi)容①，當(dāng)前是改革的最好時(shí)機(jī)。央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革涉及領(lǐng)域眾多，必須進(jìn)行總體規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。交通運(yùn)輸業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)中基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，財(cái)政事權(quán)較為集中，因此，推進(jìn)該領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革對(duì)于更有力地推進(jìn)“四個(gè)交通”建設(shè)，發(fā)揮交通運(yùn)輸發(fā)展先行官作用，實(shí)現(xiàn)“交通強(qiáng)國”戰(zhàn)略部署，具有十分重要的意義。

一、交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本理論依據(jù)

（一）交通運(yùn)輸具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性

公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性，一方面，增加一個(gè)人消費(fèi)的邊際成本為零，另一方面，無法將不愿意付款者排除在公共產(chǎn)品受益范圍之外，或者排他成本過高。準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以分為具有非競爭性但具有排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品 （俱樂部產(chǎn)品）和具有競爭性但具有非排他性的公共產(chǎn)品（公共資源）兩類。

交通運(yùn)輸系統(tǒng)“產(chǎn)品”眾多，它們的屬性也不盡相同。以公路為例，在不擁擠且不收費(fèi)的情況下，公路同時(shí)具備非競爭性和非排他性，屬于純公共物品；而當(dāng)同樣不收費(fèi)的公路在擁堵時(shí)段，就具有了競爭性，屬于公共資源類準(zhǔn)公共品；有些公路遠(yuǎn)離擁堵但需交費(fèi)才能通行，便具有了排他性，由此成為俱樂部產(chǎn)品類準(zhǔn)公共品；而又擁擠又收費(fèi)的公路只有在特殊情況下才會(huì)出現(xiàn)，且不在財(cái)政事權(quán)范圍內(nèi)，我們不予關(guān)注。鐵路是可以通過收費(fèi)來限制部分消費(fèi)的，具有排他性，又因其運(yùn)量比較大，每個(gè)時(shí)間段乘客或者貨物有限，除春運(yùn)、假期等特殊時(shí)期其競爭性也不明顯，因此鐵路基本也是公共資源類準(zhǔn)公共產(chǎn)品。如此分析，高速公路、航道、機(jī)場等都可歸屬為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，承載了財(cái)政事權(quán)，財(cái)政須介入。

（二）交通運(yùn)輸具有明顯的外部性

隨著交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的日益完善和有效使用，其外部性愈發(fā)明顯，主要表現(xiàn)在加速區(qū)域間的商品流動(dòng)、帶動(dòng)投資繼而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)文化交流等方面，是全國和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“先行官”。

交通運(yùn)輸系統(tǒng)的“產(chǎn)品”作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，分處于不同等級(jí)、不同層次，它們的受益范圍、影響程度是不同的。仍以公路為例，根據(jù)在國家公路網(wǎng)中的地位，公路分為國道、省道和農(nóng)村公路。國道的受益范圍為沿線省份，省道受益范圍集中在一省，農(nóng)村公路的受益范圍集中在一縣。由于公路的受益范圍已從縣域擴(kuò)大到省域直至全國，要想實(shí)現(xiàn)有效提供，就需要處理好中央和地方的財(cái)政關(guān)系，在中央與地方之間劃分清楚財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。

基于交通運(yùn)輸?shù)墓财穼傩约捌渫獠啃?，必須在交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)⒅醒肱c地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分清楚。在進(jìn)行探討之前，我們非常有必要對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方事權(quán)劃分的歷史沿革進(jìn)行回顧，以總結(jié)其中的基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步指導(dǎo)今后的理論與實(shí)踐。

二、交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政關(guān)系的歷史沿革

（一）1949-1977年：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期

新中國成立后，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與此相匹配，實(shí)行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制。同時(shí)，政企不分也是這個(gè)時(shí)期的典型特征，即負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸?shù)挠嘘P(guān)部門既是行業(yè)主管部門，又充當(dāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者和運(yùn)輸服務(wù)提供者的角色。也就是說，這一時(shí)期沒有形成政府與市場的明確分工，全能政府必然造就全能財(cái)政，交通運(yùn)輸領(lǐng)域與資金相關(guān)的所有事權(quán)基本上都是財(cái)政事權(quán)。在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制下，地方財(cái)政高度服從于中央財(cái)政，嚴(yán)重缺乏自主性，因此，此階段財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任幾乎全部集中于中央。

（二）1978-1992年：放權(quán)讓利階段

1978年，我國開啟改革開放的偉大篇章，交通運(yùn)輸業(yè)得以迅速地發(fā)展。究其原因，以“利改稅”為標(biāo)志的財(cái)稅體制改革格外重要。首先“利改稅”直接推動(dòng)了“政企分離”，使得財(cái)政逐步退出交通運(yùn)輸生產(chǎn)和經(jīng)營過程，企業(yè)擁有了經(jīng)營自主權(quán)。此時(shí)期，鐵路實(shí)行了經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制；公路、水運(yùn)工程建設(shè)項(xiàng)目開始實(shí)行招投標(biāo)制度；港口率先對(duì)外開放，海運(yùn)業(yè)最早實(shí)現(xiàn)“走出去”；民航走上了企業(yè)化發(fā)展道路，航空運(yùn)輸市場開始形成；實(shí)施郵政管理體制改革，成立中國速遞服務(wù)公司，恢復(fù)辦理郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)②。與此同時(shí)，中央與地方財(cái)政關(guān)系也在悄然改變，中央政府逐漸放棄了在交通投資、運(yùn)輸管理等方面的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)。典型的案例就是上世紀(jì)80年代港口下放地方政府管理，除秦皇島港外，其他港口均改為“雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方為主”的管理體制，調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展港口的自主權(quán)。至此改變了財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任集中于中央的局面，地方政府承擔(dān)由中央政府下放的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

（三）1992-2011年：分稅制及其完善階段

1992年，黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。交通運(yùn)輸各行業(yè)繼續(xù)深入推進(jìn)政企分開、政事分開，例如實(shí)行郵電分營和郵政政企分開，政府職能得到進(jìn)一步的轉(zhuǎn)變。同時(shí)在此階段通過第二次港口下放地方實(shí)行屬地化管理、明確中央和地方海事管理權(quán)限等進(jìn)一步理順了中央和地方政府的關(guān)系，提高了地方政府的積極性。2008年組建交通運(yùn)輸部，交通運(yùn)輸大部門體制改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐，有力推動(dòng)了綜合交通運(yùn)輸體系的建設(shè)進(jìn)程，也為中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分提供了良好契機(jī)。分稅制改革在中央和地方之間清晰地劃分了收入，但并未清晰劃分支出，形成財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的局面。交通運(yùn)輸領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)也不例外，由于地方承擔(dān)的事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其財(cái)力，中央只能通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充地方財(cái)力，從而造成事權(quán)與支出責(zé)任相分離的局面，權(quán)責(zé)不對(duì)等的同時(shí)，做大了轉(zhuǎn)移支付，也帶來了財(cái)政運(yùn)行的低效。

（四）2012年至今：改革實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段

黨的十八大，尤其是十八屆三中全會(huì)以來，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革提上議事日程。這一時(shí)期為了扭轉(zhuǎn)事權(quán)大量下移所帶來的弊端，推動(dòng)以 “建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化”為目標(biāo)的中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。按照國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的時(shí)間安排，2018年將在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改革方案現(xiàn)已出臺(tái)，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的改革方案呼之欲出。近幾年，伴隨著交通投融資體制的改革，許多省市對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革也進(jìn)行了初步探索，提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。此外，2013年，鐵路實(shí)現(xiàn)政企分開，交通運(yùn)輸大部門體制改革基本落實(shí)到位，為此項(xiàng)改革夯實(shí)了基礎(chǔ)。隨著不當(dāng)下移事權(quán)的逐漸上收，中央的事權(quán)增加，地方的事權(quán)減少，轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范與完善，交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)⒅鸩浇?quán)責(zé)對(duì)等的央地財(cái)政關(guān)系。

通過對(duì)這段歷史的梳理我們可以認(rèn)識(shí)到，交通運(yùn)輸領(lǐng)域近70年的發(fā)展歷程是一個(gè)政府逐步退出直接生產(chǎn)，向市場放權(quán)的過程；是中央不斷下放地方權(quán)力，央地財(cái)政關(guān)系逐步明晰的過程。但是我們必須還要清楚地看到，目前，政府和市場的邊界仍不清晰，央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分也存在諸多不合理之處，解決這些問題是歷史賦予我們的使命。

三、事權(quán)與支出責(zé)任劃分的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

由于西方發(fā)達(dá)國家大多實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制，多年發(fā)展下來基本擁有了相對(duì)成熟的政府間財(cái)政關(guān)系，由于社會(huì)性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)條件均不同，我們不可直接套用其經(jīng)驗(yàn)，但是可以從這些經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出基本規(guī)律，供決策參考。

1、美國經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過200多年的發(fā)展，美國的交通運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)了從鐵路、公路、水路、航空、管道等單一運(yùn)輸模式主導(dǎo)到綜合運(yùn)輸?shù)霓D(zhuǎn)變，目前擁有世界上規(guī)模最大的現(xiàn)代交通運(yùn)輸系統(tǒng)。美國之所以取得如此巨大的成就，有一條原因不可忽視，那就是各級(jí)政府在交通運(yùn)輸方面有著較為清晰與明確的權(quán)責(zé)劃分。

美國是典型的聯(lián)邦制國家，分權(quán)與制衡是美國處理政府間關(guān)系最基本的原則，也深深地影響了政府間財(cái)政關(guān)系。美國的事權(quán)劃分是由憲法進(jìn)行規(guī)定的。其中對(duì)于交通運(yùn)輸領(lǐng)域，規(guī)定聯(lián)邦政府承擔(dān)全國交通運(yùn)輸?shù)暮暧^調(diào)控，負(fù)責(zé)全國的交通政策、戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)等的制定，提供財(cái)政資金資助州及地方交通的建設(shè)，引領(lǐng)綜合交通運(yùn)輸?shù)目茖W(xué)發(fā)展。聯(lián)邦政府除了對(duì)州際公路承擔(dān)一定比例的建設(shè)任務(wù)外，并不具體負(fù)責(zé)交通項(xiàng)目，聯(lián)邦的主要職責(zé)在于對(duì)公共區(qū)域（如國家公園、森林等領(lǐng)域）內(nèi)的交通進(jìn)行建設(shè)與養(yǎng)護(hù)。各州和地方政府是真正的交通建設(shè)和管理主體，負(fù)責(zé)州一級(jí)公路、鐵路、水運(yùn)、城市公共交通和民航事務(wù)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)交通的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理，制定本區(qū)內(nèi)的交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。大多數(shù)州都以公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)為主，很多州的運(yùn)輸部就是在州公路局的基礎(chǔ)上成立的，因此對(duì)其他運(yùn)輸方式管得不多。有些運(yùn)輸部的公共交通、鐵路和民航部門的工作僅限于向州政府提供咨詢，或作為聯(lián)邦和州資金的流轉(zhuǎn)或分配單位。地方政府在這方面的事權(quán)并沒有統(tǒng)一的模式，大致來說，地方政府主要負(fù)責(zé)一些低等級(jí)的道路，同時(shí)主要負(fù)責(zé)機(jī)場、港口和城市公共交通。

2、德國經(jīng)驗(yàn)。德國同樣是聯(lián)邦制國家，但其在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任劃分與美國存在很大的不同。在三級(jí)政府體制下，德國的政府間事權(quán)劃分，主要是指聯(lián)邦與州的事權(quán)劃分。至于州以下的地方政府，《基本法》第28條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合體在法律范圍內(nèi)享有自行處理地方事務(wù)的權(quán)利，并賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保障其自治的財(cái)政自主權(quán)。除此之外，《基本法》并沒有規(guī)定州以下地方政府應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，而是留給各州法律根據(jù)具體情況各作規(guī)定。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全國范圍的交通管理事務(wù)，包括聯(lián)邦鐵路范圍以外（并經(jīng)聯(lián)邦法律授權(quán)于聯(lián)邦）的鐵路交通管理，超出一州范圍的國家內(nèi)河航運(yùn)事務(wù)和法律授權(quán)的海洋航運(yùn)事務(wù)。在州層級(jí)，具體負(fù)責(zé)州級(jí)公路的規(guī)劃建設(shè)、交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)的管理、地方鐵路（包括私有鐵路）工程技術(shù)管理等。聯(lián)邦交通部主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦層面法律政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行工作，而具體管理工作一般通過“委托合同”的方式由各個(gè)州政府執(zhí)行。以公路為例，聯(lián)邦干線公路（包括高速公路和國道）的建設(shè)和管理職能雖然由聯(lián)邦交通部承擔(dān)，但是組織實(shí)施工作一般都委托給州政府，由州交通主管部門下設(shè)的州公路局具體執(zhí)行?？h級(jí)也部分委托州進(jìn)行代理。

3、日本經(jīng)驗(yàn)。日本是單一制國家，其財(cái)稅制度與中國一樣存在著鮮明的集權(quán)色彩。第二次世界大戰(zhàn)之后，日本逐步推行了地方分權(quán)改革，政府間財(cái)政關(guān)系也受到了西方分權(quán)的影響。

在日本，中央和地方的事權(quán)劃分由《地方自治法》規(guī)定。中央政府主要負(fù)責(zé)高速公路、國道（指定區(qū)間）、一級(jí)河川管理、鐵路事業(yè)相關(guān)的許可和汽車客運(yùn)業(yè)務(wù)的許可。都、道、府、縣政府主要負(fù)責(zé)國道（其他）、都道府縣道、一級(jí)河川（指定區(qū)間內(nèi)）管理、二級(jí)河川及流域下水道、部分港灣、汽車駕照的管理。市、町、村一級(jí)政府主要負(fù)責(zé)市町村道、等級(jí)外河川管理、部分港灣。另外，流經(jīng)兩個(gè)以上的都道府縣邊界的二級(jí)河川由相關(guān)都道府縣政府共同協(xié)商管理。在大城市區(qū)域內(nèi)的國道管理工作，原屬于都道府縣知事管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移至該大城市負(fù)責(zé)。

4、法國經(jīng)驗(yàn)。法國是傳統(tǒng)的單一制國家，1982年后推動(dòng)了地方分權(quán)改革，極大程度上改善了中央與地方財(cái)政關(guān)系。在法國，政府分為中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)，但值得注意的是，法國的大區(qū)、省、市鎮(zhèn)之間沒有直接的行政隸屬關(guān)系，遵循地方政府平等的原則。

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，法國中央政府負(fù)責(zé)國道。大區(qū)政府負(fù)責(zé)制定大區(qū)交通計(jì)劃，建設(shè)某些飛機(jī)場、運(yùn)河碼頭、通航河道及鐵路等。省政府負(fù)責(zé)對(duì)大區(qū)交通計(jì)劃提出建議，制定省交通計(jì)劃，并負(fù)責(zé)建設(shè)和維修省級(jí)道路、航海碼頭和漁港等。市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)對(duì)大區(qū)、省交通計(jì)劃提出建議，建設(shè)和維修市鎮(zhèn)和農(nóng)村道路等。

根據(jù)以上四個(gè)國家的做法，我們可以看到各國交通運(yùn)輸領(lǐng)域事權(quán)與支出責(zé)任劃分各有其不同特點(diǎn)，但總體來看，除了遵循外部性原則并考慮信息處理復(fù)雜性外，很重要的一點(diǎn)是遵循事權(quán)法定。

四、我國交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

改革開放以來，我國交通運(yùn)輸市場逐漸放開，交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制逐步健全，但是由于鐵路、公路、水運(yùn)、民航等交通運(yùn)輸方式的市場化程度與投融資體制改革深度的不同，其政府間財(cái)政事權(quán)劃分的情況也各有不同。

（一）公路領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分

在公路規(guī)劃事權(quán)劃分方面，根據(jù)《中華人民共和國公路法》規(guī)定，國道主要由中央政府負(fù)責(zé)，省道主要由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，縣道、鄉(xiāng)道分別主要由縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)③。在公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、監(jiān)管事權(quán)劃分方面，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作，但其對(duì)國道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。由此可以看出，我國公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理以地方政府為主。

分公路性質(zhì)看，農(nóng)村公路的事權(quán)歸屬縣級(jí)政府是非常明晰的，但是國、省道具體歸屬哪一級(jí)地方政府的事權(quán)，《公路法》并沒有予以確定。實(shí)際中，各地劃分不一，有些省份將國省道作為省級(jí)與地市共同事權(quán)，有些省份國省道由省級(jí)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，有些省份將事權(quán)下移至地市政府甚至縣級(jí)政府。另外，高速公路（包括國家高速公路與省高速公路）的建設(shè)與管理，市場化投資和運(yùn)作程度非常高，只有很少數(shù)省份的政府仍直接負(fù)責(zé)高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理。大多數(shù)省份將高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)交由省級(jí)政府絕對(duì)控股的國有企業(yè)或其他社會(huì)投資者負(fù)責(zé)，政府進(jìn)行規(guī)劃、引導(dǎo)與行業(yè)監(jiān)管。因此，高速公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理的事權(quán)相當(dāng)大程度已經(jīng)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，省級(jí)交通運(yùn)輸部門只剩余規(guī)劃、監(jiān)管等事權(quán)。

支出責(zé)任劃分也取決于公路性質(zhì)。以是否收費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)，我國公路可分為收費(fèi)公路和非收費(fèi)公路兩類。收費(fèi)公路以高速公路為主體，還包括一級(jí)公路和尚未取消收費(fèi)的二級(jí)公路等④。非收費(fèi)公路包括國省道中的非收費(fèi)二級(jí)公路以及二級(jí)以下公路。目前，高速公路的建設(shè)除政府財(cái)政資金外，還通過政府與社會(huì)資本聯(lián)合投資、收費(fèi)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、BOT等方式吸引社會(huì)資本投資，因此其支出責(zé)任也一定程度轉(zhuǎn)變?yōu)榛I資責(zé)任，責(zé)任主體是省級(jí)人民政府交通主管部門。而普通國省道支出責(zé)任在中央層面主要是給予車購稅補(bǔ)貼，在地方層面由省與市縣按比例或者按項(xiàng)目分類共擔(dān)。農(nóng)村公路支出責(zé)任主要在縣級(jí)政府，但是中央和省會(huì)按照里程給予補(bǔ)助。

（二）鐵路領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分

2013年3月，鐵道部實(shí)行鐵路政企分離，組建了國家鐵路局和中國鐵路總公司。前者主要分擔(dān)原鐵道部的行政職責(zé)，主要起監(jiān)管的作用；后者負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸、鐵路建設(shè)等工作⑤。由此，我國邁出了鐵路市場化改革的重要一步。

從目前鐵路的規(guī)劃事權(quán)看，《中華人民共和國鐵路法》規(guī)定，全國的鐵路規(guī)劃由鐵路總公司編制，報(bào)國家發(fā)展改革委員會(huì)和國務(wù)院審批；地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線的建設(shè)計(jì)劃必須符合全國鐵路發(fā)展規(guī)劃，并征得國務(wù)院鐵路主管部門或者國務(wù)院鐵路主管部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)同意。實(shí)際上，各省也在積極地編制本省的鐵路發(fā)展規(guī)劃，但必須將省規(guī)劃的鐵路項(xiàng)目納入國家的規(guī)劃或者部省協(xié)議中才能付諸實(shí)施。從鐵路的建設(shè)事權(quán)看，大部制改革以來，城際鐵路、支線鐵路等地方性鐵路的建設(shè)已由原來的鐵道部統(tǒng)一安排下放到地方政府（實(shí)際中，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)）。從管理事權(quán)看，原則上國家鐵路是由國務(wù)院鐵路主管部門管理，地方鐵路由地方人民政府管理，專用鐵路專為本企業(yè)或者本單位內(nèi)部提供運(yùn)輸服務(wù)，由企業(yè)或者相關(guān)單位管理。但實(shí)際中項(xiàng)目公司建成后大多委托鐵路局經(jīng)營管理。

就鐵路支出責(zé)任而言，目前鐵路建設(shè)項(xiàng)目基本上采用合資鐵路的模式，由中鐵總公司與沿線省份以及戰(zhàn)略投資者按一定的資本金出資比例組建項(xiàng)目合資公司，作為業(yè)主進(jìn)行建設(shè)。國家干線鐵路項(xiàng)目，一般是鐵路總公司絕對(duì)控股，沿線地方省級(jí)政府主要是以征地拆遷費(fèi)計(jì)入股份的方式參與投資，同時(shí)吸引社會(huì)資本投資；非國家干線的城際鐵路以及區(qū)域性鐵路項(xiàng)目，一般是鐵路總公司控股，地方除以征地拆遷費(fèi)用入股外，還要投入一定的資金，并積極吸引社會(huì)資金投入。

（三）港航領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分

在港航方面，我國港口實(shí)施屬地化管理。沿海港口的建設(shè)和運(yùn)營現(xiàn)已完全通過市場化運(yùn)作。沿海港口建設(shè)資金主要依靠市場籌集，各級(jí)政府的投入在沿海港口建設(shè)投資中占的比例很小，并且主要是用于航道、防波堤等港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。內(nèi)河港口理應(yīng)如同沿海港口一樣，通過市場化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)港口的建設(shè)與運(yùn)營，但是由于內(nèi)河港口發(fā)展較晚、基礎(chǔ)較弱，在堅(jiān)持市場化方向的同時(shí)，港口公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍需要各級(jí)政府給予一定的財(cái)政支持。內(nèi)河航道除長江干線外，航道建設(shè)的事權(quán)主要在地方，相應(yīng)地由各級(jí)地方政府安排財(cái)政性資金投入，同時(shí)中央交通專項(xiàng)資金給予一定的補(bǔ)助。此外，港口配套的集疏運(yùn)通道基本上都是由地方政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

（四）民航領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分

民航方面，客貨運(yùn)輸服務(wù)是由航空運(yùn)輸企業(yè)以市場化方式提供，而民航方面主要的基礎(chǔ)設(shè)施——機(jī)場，自屬地化管理后，成為地方政府一項(xiàng)事權(quán)。但是中央政府仍然統(tǒng)籌全國機(jī)場的布局規(guī)劃，各省也根據(jù)本省情況制定了本省的民航發(fā)展規(guī)劃。機(jī)場的建設(shè)多采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、多元化投資、市場化運(yùn)作”投融資模式，多渠道籌集資金，吸納社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、項(xiàng)目融資等靈活方式參與機(jī)場建設(shè)。目前機(jī)場的建設(shè)投資包括中央政府投資（民航發(fā)展基金和國債）、地方政府投資和企業(yè)自籌等。

近年來，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革提上日程表，改革的原則和方向也進(jìn)一步明確。2016年國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》指出，要逐步將國防公路、全國性大通道等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。要逐步將市政交通、農(nóng)村公路等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財(cái)政事權(quán)。要逐步將跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省（區(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。同時(shí)要求，中央的財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，地方的財(cái)政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央與地方共同事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任，其中，對(duì)受益范圍較廣、信息相對(duì)復(fù)雜的財(cái)政事權(quán)，如跨省（區(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等，根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。

五、對(duì)進(jìn)一步深化改革的政策建議

（一）改革應(yīng)基于現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的框架

2017年2月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》（簡稱 《規(guī)劃》），提出到2020年基本建成安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，部分地區(qū)和領(lǐng)域率先基本實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化。這是首次提出“現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系”，較之以前“綜合交通運(yùn)輸體系”的提法，更加凸顯其現(xiàn)代性的要求，也更加契合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告中做出了建設(shè)交通強(qiáng)國的重要部署，而交通強(qiáng)國的一個(gè)應(yīng)有之義就是建成現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系。因此，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分理應(yīng)在現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的框架下進(jìn)行研究，以保障此項(xiàng)改革與國家整體改革目標(biāo)的一致性。

在此基礎(chǔ)上，將交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革置于現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系框架下考慮，還具有三點(diǎn)必要性：一是從財(cái)政事權(quán)的角度，不同交通運(yùn)輸方式的事權(quán)具有統(tǒng)籌考慮的必要性。例如，港口集疏運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)涉及鐵路、公路、港口多個(gè)部門，必須進(jìn)行統(tǒng)籌考慮；二是從支出責(zé)任的角度，交通運(yùn)輸是投資規(guī)模非常大的領(lǐng)域，資金有限的情況下，需要根據(jù)各種交通運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)統(tǒng)籌使用資金，以實(shí)現(xiàn)效益最大化；三是從可操作性的角度，統(tǒng)籌考慮各種運(yùn)輸方式的事權(quán)和支出責(zé)任，可以從整個(gè)交通運(yùn)輸領(lǐng)域內(nèi)對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)行協(xié)調(diào)，增加改革的靈活性與機(jī)動(dòng)性。

（二）處理好政府與市場及各級(jí)政府間的關(guān)系

交通運(yùn)輸既有以普通公路為代表的公共物品，也有以收費(fèi)高速公路等為代表的準(zhǔn)公共物品。厘清不同領(lǐng)域政府和市場的邊界，是促使政府與市場更好地發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)而建設(shè)交通強(qiáng)國的必然要求。

目前，公路、鐵路、港口和機(jī)場等各種運(yùn)輸方式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已逐步完成市場化的改革，逐漸放寬社會(huì)投資者進(jìn)入的條件，為我國交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但是市場化改革仍未完全到位，許多投資效益好的項(xiàng)目政府不愿推向市場，而效益差的項(xiàng)目又難以引入社會(huì)資本，需要政府給予更多的支持。因此，需要從政府有效提供公共物品和基本公共服務(wù)均等化的角度，界定政府事權(quán)的范圍，把能夠由社會(huì)資本投資建設(shè)的項(xiàng)目盡可能地交由社會(huì)資本，政府充分發(fā)揮“兜底”作用，積極推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。但是，也需要警惕以市場化改革為借口向社會(huì)轉(zhuǎn)移支出責(zé)任的做法。

各級(jí)政府間應(yīng)進(jìn)一步理順事權(quán)與支出責(zé)任。以公路為例，農(nóng)村公路無疑是縣級(jí)政府事權(quán)，理應(yīng)由縣級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任。但是中央車購稅給予了大量的資金補(bǔ)助，分擔(dān)了部分支出責(zé)任。而本應(yīng)由中央政府和省級(jí)政府承擔(dān)的國省道事權(quán)，有些地方下放給縣級(jí)政府，給地方財(cái)政也造成很大的財(cái)政壓力。由此可見，我國各級(jí)政府間需按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則理順事權(quán)與支出責(zé)任，盡量做到“花自己的錢、辦自己的事”。

（三）增強(qiáng)各項(xiàng)改革間的協(xié)同性

一是將中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革同專項(xiàng)資金整合改革結(jié)合起來。受部門職能、管理體制等方面的影響，許多部門堅(jiān)持“一項(xiàng)職能對(duì)應(yīng)一項(xiàng)資金”的思路，而有些事權(quán)分散在各部門，分別設(shè)置資金的需求強(qiáng)烈，有些專項(xiàng)資金雖已經(jīng)整合，但依然是大項(xiàng)套小項(xiàng)，資金使用分散。目前，省級(jí)層面已對(duì)部分專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，但是專項(xiàng)資金是中央設(shè)立與撥付，因此需要從中央層面把財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革同專項(xiàng)資金的整合結(jié)合起來，推進(jìn)兩項(xiàng)改革均有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二是將中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革同交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革結(jié)合起來。交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革必須以事權(quán)與支出責(zé)任劃分清晰為基礎(chǔ)，而交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的實(shí)現(xiàn)又需要投融資體制的支撐，兩者是緊密結(jié)合在一起的，兩項(xiàng)改革必須實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)配合，在明確各級(jí)政府交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)事權(quán)的前提下，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的支出責(zé)任與各方投融資責(zé)任。

三是將中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革同交通“大部制”改革結(jié)合起來。目前，中央層面已完成交通“大部制”改革，而省級(jí)及以下改革仍未推動(dòng)。省級(jí)交通“大部制”改革可以有效解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題，尤其是可以帶動(dòng)各級(jí)政府及同級(jí)政府各部門間的事權(quán)與支出責(zé)任的重新劃分，進(jìn)而有利于推動(dòng)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的發(fā)展。

（四）事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法定化與細(xì)化

從美國、日本等國的經(jīng)驗(yàn)中，我們可以總結(jié)出一條基本經(jīng)驗(yàn)——事權(quán)法定。各級(jí)政府的事權(quán)法定，可以有效減少不同層級(jí)政府因?qū)δ骋皇聶?quán)的爭議而造成的越位、缺位、錯(cuò)位等情況的出現(xiàn)。在我國，《公路法》、《鐵路法》等法律雖對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行了劃分，但是事權(quán)劃分分散在各個(gè)法律之中，并沒有形成統(tǒng)一的事權(quán)劃分法律文件。事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治化是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必由之路，因此應(yīng)在此輪事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革完成后及時(shí)立法。

我國事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰的一個(gè)重要原因就是太過抽象和粗略，沒有形成細(xì)致規(guī)范的事權(quán)清單。因此改革過程中，應(yīng)盡量將事權(quán)與支出責(zé)任細(xì)化，不僅要明確某項(xiàng)事權(quán)的整體歸屬及其在各級(jí)政府之間的責(zé)任的分擔(dān)，還要將事權(quán)進(jìn)一步分解細(xì)化，分類分級(jí)進(jìn)行劃分。以公路為例，不僅要明確國道、省道歸屬哪級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任，還要細(xì)致地劃分路基、路面、拆遷補(bǔ)償?shù)仁聶?quán)與支出責(zé)任的歸屬，以實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任的清晰劃分，減少上下級(jí)政府的“討價(jià)還價(jià)”?！?/p>

注釋：

①肖捷，2018年3月7日，十三屆全國人大一次會(huì)議前財(cái)政部部長肖捷就“財(cái)稅改革和財(cái)政工作”相關(guān)問題回答中外記者提問。

②《中國交通運(yùn)輸發(fā)展》白皮書，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154095.htm#1，2016年 12月29日。

③具體事權(quán)劃分為：國道規(guī)劃由國務(wù)院交通主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門并商國道沿線省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。省道規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門并商省道沿線下一級(jí)人民政府編制，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院交通主管部門備案。縣道規(guī)劃由縣級(jí)人民政府交通主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門編制，經(jīng)本級(jí)人民政府審定后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)。鄉(xiāng)道規(guī)劃由縣級(jí)人民政府交通主管部門協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府編制，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

④根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的 《2017年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》：2017年末，全國收費(fèi)公路里程16.37萬公里，占公路總里程477.35萬公里的3.4%。其中，高速公路13.26萬公里，一級(jí)公路2.07萬公里，二級(jí)公路0.95萬公里，獨(dú)立橋梁及隧道883公里，占比分別為81.0%、12.6%、5.8%和0.5%。

⑤中國鐵路總公司以鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)為主業(yè)，實(shí)行多元化經(jīng)營。負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，負(fù)責(zé)國家鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營管理，承擔(dān)國家規(guī)定的公益性運(yùn)輸，保證關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)運(yùn)輸和特運(yùn)、專運(yùn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)運(yùn)輸?shù)热蝿?wù)。負(fù)責(zé)擬訂鐵路投資建設(shè)計(jì)劃，提出國家鐵路網(wǎng)建設(shè)和籌資方案建議。負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目前期工作，管理建設(shè)項(xiàng)目。負(fù)責(zé)國家鐵路運(yùn)輸安全，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任。中國鐵路總公司網(wǎng)址，http://www.china-railway.com.cn/zgsgk/gsjj/200303/t20030323_41984.html。