2018年7月18日，由《財(cái)政科學(xué)》編輯部和中國財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政與國家治理研究中心共同舉辦的“紀(jì)念改革開放四十周年——加快財(cái)稅體制改革”專題沙龍?jiān)诒本┡e行。本次活動(dòng)由中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長傅志華主持，中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希致辭，財(cái)政部政策研究室副主任項(xiàng)中新、中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長劉佐、中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌、遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長王振宇、云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院院長王敏、中國財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政與國家治理研究中心主任趙福昌出席此次沙龍并做主旨發(fā)言，中國財(cái)政科學(xué)研究院部分研究中心的專家參加會(huì)議?，F(xiàn)將各位專家的主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、分稅制改革的回顧與評(píng)價(jià)

項(xiàng)中新副主任以親歷者身份回顧了分稅制改革，認(rèn)為這項(xiàng)改革體現(xiàn)了老一輩政治家把握大局、果斷決策的政治魄力，縱橫捭闔、妥善處理復(fù)雜利益矛盾的政治智慧，敢于啃硬骨頭、觸碰利益格局的政治擔(dān)當(dāng)。分稅制改革在引入現(xiàn)代理財(cái)理念、鞏固中央權(quán)威、促進(jìn)統(tǒng)一市場形成、加大區(qū)域財(cái)力均衡、規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系等方面取得一系列成果，穩(wěn)定運(yùn)行20多年，至今仍然具有強(qiáng)大生命力。改革之所以如此成功，關(guān)鍵在于采取了漸進(jìn)改革、適度妥協(xié)、師出有名、把握時(shí)機(jī)四大戰(zhàn)略性舉措。此外，對成熟市場經(jīng)濟(jì)國家處理政府間財(cái)政關(guān)系一般性規(guī)則的合理借鑒，也是改革成功不可忽視的因素。

王振宇院長認(rèn)為，分稅制從概念提出到具體實(shí)施，歷經(jīng)長達(dá)六年的醞釀準(zhǔn)備，較好地體現(xiàn)了科學(xué)化、民主化。1994年《預(yù)算法》第八條明確“國家實(shí)行中央與地方分稅制”，2014年的《預(yù)算法修正案》第十五條繼續(xù)沿用了這一表述，確保了該體制的合法性，較好地注入了確定性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性，充分調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。20多年實(shí)踐表明，分稅制與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與單一制政體相適應(yīng)，與世界最大發(fā)展中國家相適應(yīng)。

二、財(cái)稅體制改革的總體思路

劉尚希院長指出，財(cái)稅體制改革的主要目標(biāo)是建立與國家治理機(jī)制相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代財(cái)政制度。黨的十九大報(bào)告提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度有三大任務(wù)，我們可以將之概括為“一體兩翼”:財(cái)政體制改革應(yīng)當(dāng)是主體，是領(lǐng)頭性的改革，稅制改革和預(yù)算改革是兩翼，必須統(tǒng)籌全局協(xié)調(diào)推進(jìn)。進(jìn)入新時(shí)代，我們面臨著一個(gè)更凸顯的問題，就是各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這對財(cái)稅改革提出了新的要求。財(cái)稅體制改革的主要任務(wù)是問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)管理，從財(cái)稅體制改革入手，打通各種風(fēng)險(xiǎn)治理的壁壘和屏障，使財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)更加牢固，作為國家治理的支柱更加堅(jiān)實(shí)。

項(xiàng)中新副主任針對政府間財(cái)政關(guān)系改革提出了四條建議。一是財(cái)政體制改革應(yīng)在以社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代國家治理為主軸構(gòu)建的坐標(biāo)系中進(jìn)行謀劃。二是財(cái)政體制改革需要找準(zhǔn)方向和重點(diǎn)，選擇具有引領(lǐng)作用的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行突破，政府間事權(quán)劃分是財(cái)政體制改革的邏輯起點(diǎn)。三是要高度關(guān)注均等化，消除模糊均衡制度，改革現(xiàn)行的上不封頂、下不保底的財(cái)政體制。四是高度關(guān)注政府行為的理性，尤其是讓地方政府行為理性，合理配置公共資源。

王振宇院長認(rèn)為，加快新一輪財(cái)稅體制改革既要注入新理念、新內(nèi)涵、新形式，也不能忘記分稅制的初衷。分稅制并非一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和問題的根源，相反正是分稅制后續(xù)跟進(jìn)改革不足，甚至背離了分稅制的設(shè)計(jì)初衷，才導(dǎo)致這些問題。財(cái)政體制作為自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，屬于頂層設(shè)計(jì)范疇，新一輪財(cái)稅體制改革頂層設(shè)計(jì)務(wù)必要高屋建瓴。

三、財(cái)稅體制改革要關(guān)注技術(shù)和細(xì)節(jié)

王敏院長指出，就像登頂珠穆朗瑪峰一樣，財(cái)稅體制改革也有不同的路徑選擇，也需要匹配技術(shù)和細(xì)節(jié)。技術(shù)性和細(xì)節(jié)性方案的制定，既是稅制改革方案制定時(shí)的必修功課，也很可能是優(yōu)選當(dāng)前不同稅制改革方案的重要標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)稅體制改革的推進(jìn)需要用更大的勇氣盡快選擇一條路徑，并聚焦技術(shù)與細(xì)節(jié)這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，然后堅(jiān)決執(zhí)行。他總結(jié)了上一輪財(cái)稅體制改革成功的技術(shù)性和細(xì)節(jié)性因素，如:財(cái)稅制度與“跟隨性”企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新模式匹配良好，促進(jìn)了企業(yè)的跟隨性技術(shù)創(chuàng)新；稅收征管中持續(xù)引進(jìn)且不斷完善的征收技術(shù)與手段起到了關(guān)鍵作用；可直接引進(jìn)技術(shù)和復(fù)制方案，財(cái)稅改革細(xì)節(jié)的確定性較強(qiáng)，改革細(xì)節(jié)方案制定和實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)較低。

王敏院長認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革，除了要繼續(xù)加強(qiáng)對稅收理論的深入研究，持續(xù)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，還需特別加強(qiáng)對操作執(zhí)行層面的考察，即對稅制改革進(jìn)行數(shù)據(jù)測算、機(jī)制模擬和實(shí)踐調(diào)研。在技術(shù)性和細(xì)節(jié)性問題上，需關(guān)注以下三個(gè)方面:稅制改革要適應(yīng)和引領(lǐng)技術(shù)性創(chuàng)新；稅制改革需更加注重以大數(shù)據(jù)為代表的分析技術(shù)的運(yùn)用，提升稅制改革的精準(zhǔn)化水平；稅制改革需重視國外實(shí)用性和操作性經(jīng)驗(yàn)的分析與借鑒，重視基層經(jīng)驗(yàn)的調(diào)研和總結(jié)，從頂層到細(xì)節(jié)進(jìn)行全方位設(shè)計(jì)。

四、推進(jìn)央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分

趙福昌主任指出，財(cái)政體制改革的邏輯需要從多個(gè)維度來認(rèn)識(shí)。從國家治理的視角來看，權(quán)責(zé)內(nèi)洽機(jī)制是央地關(guān)系的核心。他認(rèn)為，要從國家治理的角度來講事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題，產(chǎn)生于英國的基于個(gè)人主義、權(quán)力制衡的政治治理結(jié)構(gòu)，是在其特定條件下形成的特殊結(jié)果，而“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方授權(quán)執(zhí)行”的改革原則是中國國情的必然選擇。這種模式具有高效的一面，但很難形成類似西方徹底分權(quán)模式下的各層級(jí)內(nèi)部的權(quán)責(zé)內(nèi)洽的機(jī)制。未來的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，應(yīng)在“中央決策，地方執(zhí)行”的框架下推進(jìn)，事權(quán)劃分可以是按照事權(quán)要素劃分，但是中央的決策權(quán)要進(jìn)行細(xì)分，在“做什么”權(quán)力保留在中央的前提下，“做到什么程度”可以給地方一定的自主權(quán)，配以科學(xué)的績效考核機(jī)制促使地方履行事權(quán)的效率和效果。

王振宇院長認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革要注重地方財(cái)政新困境的化解，以此為切入點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新和升華。一是從基本公共服務(wù)均等化入手，著重解決地方某些層面日益嚴(yán)峻的財(cái)政新困難（如養(yǎng)老金、地方債、工資發(fā)放等），重構(gòu)地方政府間財(cái)政關(guān)系，特別是在逐級(jí)、跨級(jí)體制模式上做出明確回答。二是要實(shí)現(xiàn)從帕累托改進(jìn)到卡爾多標(biāo)準(zhǔn)，突破“基數(shù)+增長”的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)從改良到改革的重大突破。三是妥善處理好激勵(lì)、約束和激勵(lì)相容的關(guān)系，進(jìn)一步釋放體制紅利，提高改革整體效率。四是夯實(shí)財(cái)政體制的軟基礎(chǔ)，提高其科學(xué)化、民主化、法治化水平。

五、關(guān)注地方財(cái)政困難問題

王振宇院長認(rèn)為，實(shí)施分稅制立竿見影地化解了包干制所引致的中央財(cái)政困難問題，但在近乎零和博弈狀況下，逐漸出現(xiàn)了地方財(cái)政困難問題。省以下財(cái)政體制改革經(jīng)歷了從分稅制強(qiáng)推到逐步放棄的過程，從財(cái)政“扁平化”試點(diǎn)到逐漸淡化的過程，凸顯了頂層設(shè)計(jì)的某些不足與空白。2002年起國家層面啟動(dòng)了地方財(cái)政扁平化改革，但省直管縣改革沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，改革呈搖擺狀。省以下財(cái)政體制改革的劇烈波動(dòng)凸顯了總體設(shè)計(jì)的不足，是分稅制改革遺留的重要難題，也成為下一步改革攻堅(jiān)的一個(gè)重點(diǎn)。

趙福昌主任認(rèn)為，“中央決策，地方執(zhí)行”模式一方面存在“中央點(diǎn)菜、地方買單”的情況，導(dǎo)致地方特別是基層困難，另一方面又存在地方非理性的短期化行為或責(zé)任失度的情況，如地方債務(wù)問題，總是幻想中央財(cái)政會(huì)救助或兜底，這兩個(gè)方面都說明權(quán)責(zé)難以在某個(gè)層級(jí)政府內(nèi)部完成自洽的機(jī)制，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)不夠內(nèi)洽的關(guān)系。

六、稅制改革的進(jìn)程與展望

（一）稅制改革的三個(gè)階段

劉佐副會(huì)長梳理了改革開放四十年來我國稅制改革的進(jìn)程，將其劃分為三個(gè)階段:第一個(gè)階段是1978年至1993年，即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，這是我國改革開放以后稅制改革的起步階段；第二個(gè)階段是1994年至2012年，即建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，這是我國改革開放以后稅制改革深化的階段，逐步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的新稅制；第三個(gè)階段從2013年至今，即全面深化改革時(shí)期，這是我國改革開放以后稅制改革完善的階段，改革的目標(biāo)是建立適應(yīng)新時(shí)代要求的現(xiàn)代稅收制度。關(guān)于今后我國稅制改革的趨勢，他認(rèn)為可以考慮以落實(shí)稅收法定原則、合理調(diào)整宏觀稅負(fù)、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和完善主體稅種為重點(diǎn)，全面深化改革，取得新的重大進(jìn)展。

（二）現(xiàn)代稅收制度的基本特征

張斌主任認(rèn)為現(xiàn)代稅收制度有五大特征:稅收法定主義是稅收立法的基本原則；預(yù)算法定和財(cái)政收支的公開透明是納稅人自愿主動(dòng)納稅并有效參與稅收治理的制度基礎(chǔ)；在發(fā)揮好稅收籌集財(cái)政收入作用的基礎(chǔ)上，根據(jù)稅種屬性構(gòu)建各稅種各司其職、協(xié)調(diào)配合、功能齊全的復(fù)合稅制體系是現(xiàn)代稅收制度的基本要求；稅收制度是體現(xiàn)國家治理理念的基礎(chǔ)性制度安排，公平和效率的權(quán)衡是推進(jìn)稅制改革的主要因素；與現(xiàn)代稅收制度相匹配的高效的現(xiàn)代稅收管理體系使名義稅制得到了較好的執(zhí)行，法定稅負(fù)與實(shí)際稅負(fù)比較接近。

（三）稅收治理視角下的稅收法治現(xiàn)代化

稅收制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化是增強(qiáng)稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用的必然要求。張斌主任指出，從稅收治理的角度看，從“統(tǒng)治”到“治理”轉(zhuǎn)變的核心是涉稅各方的“共治”，使得相互沖突的或者不同的利益得以調(diào)和。而從“治理”角度來理解稅收法治，則可以視為不同涉稅群體在法治的框架下進(jìn)行利益博弈并最終達(dá)到調(diào)和或“和諧”狀態(tài)的過程。稅收治理現(xiàn)代化的基本框架可以概括為稅收理念和稅收理論的現(xiàn)代化、稅收治理制度環(huán)境的現(xiàn)代化、稅法制訂過程的現(xiàn)代化、稅制體系的現(xiàn)代化和稅收管理現(xiàn)代化五個(gè)方面。他同時(shí)指出，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)逐步從“邊緣”走向“中心”，持續(xù)而深刻地改變著經(jīng)濟(jì)基本運(yùn)行方式，建立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代要求的稅制和征管體系也將成為稅收現(xiàn)代化面臨的基本任務(wù)。