●陳迎欣

跟蹤審計是國家審計發(fā)展到一定程度的新興產(chǎn)物，通過實施事前、事中、事后的全程跟蹤審計模式，對災區(qū)化解矛盾與和諧重建具有重要作用。具體來說，跟蹤審計是審計人員按照受托審計人的責任過程特點，劃分為若干關鍵審計節(jié)點，分段進行全過程的審計跟蹤。以2008年的汶川大地震為例，災后審計署按照黨中央相關指示，對抗震救災的資金和物資供給以及災后重建項目進行了全方位、全過程的跟蹤審計，保證救災和重建工作平穩(wěn)、透明地有序進行。一方面，跟蹤審計是國家審計的重要表現(xiàn)形式，是審計署的法定職責所在；另一方面，跟蹤審計對于災后民生重建具有重要的政治意義。因此，跟蹤審計作為與災區(qū)經(jīng)濟重建和災民切身利益密切相關的工作，具有任務重、責任大、要求高等特點，越來越受到社會的廣泛關注。

一、社會組織應急救助中的跟蹤審計模式

（一）社會組織應急救助中跟蹤審計的主體與審計層次

社會應急救助組織跟蹤審計的審計主體按照監(jiān)督責任的組織屬性劃分，可以劃分為審計部門內(nèi)審機構(gòu)或類似機構(gòu)、會計師事務所以及社會公眾等三大類。其中：第一層為審計部門的內(nèi)審機構(gòu)或類似機構(gòu)，該機構(gòu)是跟蹤審計的基礎層級，主要意義在于實現(xiàn)審計機構(gòu)內(nèi)審工作的公開透明，減少組織內(nèi)部風險因素的影響；第二層為會計師事務所，該層級具有較高的獨立性，以獨立第三方的身份開展有關的審計工作，具有較強的客觀性和公正性，對于提高應急救助審計結(jié)果的公正信任度具有重要作用；第三層為社會公眾對應急救助開展的外部監(jiān)督，主要包括公眾傳媒以及新型媒體等，通過積極引導媒體進行跟蹤審計的全程信息公開和審計結(jié)論的披露，加大公眾對于跟蹤審計的知曉程度和監(jiān)督意識，實現(xiàn)跟蹤審計的過程全透明性。

（二）社會組織應急救助中跟蹤審計的工作原則

為了更好地進行社會組織應急救助審計，相關審計組織和人員必須遵循一定的基本原則，主要包括審計時間、審計方法以及審計模式等。首先，在進行審計時要以事前介入為基本原則。社會應急救助中因災害發(fā)生的時間不在控制范圍內(nèi)，導致所有的救助必須在非常緊迫的時間內(nèi)完成所有的部署和行動實踐，稍有延誤都可能造成受助者更嚴重的損失，降低了社會救援的社會效用。因此，在進行應急救助審計中必須重點聚焦事前、事中的全過程監(jiān)督，在第一時間介入救助工作的全過程，重點關注救援物資的調(diào)撥、救援資金的使用動態(tài)、社會捐助資金的使用流向等，及時進行審計結(jié)果的披露。對審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題要重點關注，并及時移送相關司法機構(gòu)處理。其次，在進行應急救助審計時要結(jié)合最新的信息技術進行審計工作，引入大數(shù)據(jù)分析法、網(wǎng)絡信息化等最先進的現(xiàn)代審計方法進行應急救助的全過程監(jiān)督審計，提高國家審計的工作效力。以汶川大地震為例，跟蹤審計在進行審計監(jiān)督時結(jié)合抗震救災捐贈信息管理系統(tǒng)及時掌握捐贈款項的使用動態(tài)和流向，確保捐贈款項能充分發(fā)揮急救的作用，更好地防止捐款可能帶來的貪腐問題。各種實踐證明，利用信息網(wǎng)絡技術進行審計監(jiān)督能更好地掌握救助的全過程動態(tài)，掌握國家資金的使用流向，充分發(fā)揮國家審計對于提高急救效能的促進作用。最后，跟蹤審計要在實踐中充分結(jié)合其他國家成功的審計經(jīng)驗進行不斷自我完善和創(chuàng)新。我國在應急救助審計上起步較晚，一些西方發(fā)達國家早在20世紀90年代就開始著手建立災害評估體系和應急救災資金管理體系。根據(jù)現(xiàn)有的主要國家的救災資金管理體制，大致可分為以下幾類：以中央集權(quán)為特點的完全獨立型救災資金管理體系；以國家行政機構(gòu)為協(xié)調(diào)組織的管理體系；融入地方政府結(jié)構(gòu)的分散型管理體系以及引入國際干預的臨時性管理體系。實踐證明，引入不同的救災資金管理體系可以更好地進行救災資金的集中管控，提升應急救災組織的救急效能，是最大限度降低災害損失、保護災民合法權(quán)益以及提升國家公信力的有力保證。因此，我國在進行應急救助跟蹤審計時可以充分借鑒世界上已有的成功經(jīng)驗進行自我管理體系的創(chuàng)新，以更好地發(fā)揮跟蹤審計對于救災的支撐作用。

（三）社會組織應急救助中跟蹤審計的內(nèi)容及重點環(huán)節(jié)

跟蹤審計是國家進行應急救災監(jiān)督的重要工具，因發(fā)展起步較晚，我國不同學者對跟蹤審計的定義和重點環(huán)節(jié)有不同的看法。一種看法是跟蹤審計的根本目的在于通過審計監(jiān)督提高被審計單位的經(jīng)濟效益以及提高被審計單位的合規(guī)性和合法性等，并以此對審計對象進行持續(xù)性的監(jiān)督和實時反饋。另一種說法則認為跟蹤審計是以被審計單位的責任履行過程為跟蹤對象，按履責過程的關鍵點劃分跟蹤的關鍵時段，包括事前、事中和事后。綜合來說，跟蹤審計就是以現(xiàn)場調(diào)研和數(shù)據(jù)分析為基本審計方法，按不同的時間節(jié)點進行關鍵步驟劃分，以事前預判標準與審計最終結(jié)果進行比對，并最終針對異常問題進行深入剖析的審計方法。

應急救助跟蹤審計的重點環(huán)節(jié)主要包括三個：一是資金到賬環(huán)節(jié)，主要關注資金和物資的籌集是否及時到賬，物款的使用是否閉環(huán)等問題；二是資金撥付環(huán)節(jié)，主要關注資金的分配是否合理，是否存在違規(guī)挪用等問題；三是制度建立和完善環(huán)節(jié)，主要關注資金收集、分配制度是否完善，執(zhí)行是否存在漏洞等。根據(jù)跟蹤審計的重點環(huán)節(jié)，可以確定審計的重點內(nèi)容：一是應急救助資金管理。對于災后收到的社會募集資金應統(tǒng)一納入財政部開設的專門賬戶之內(nèi)，進行專項管理，資金不得挪作他用；二是資金運行情況。主要調(diào)查上下級之間的財政資金撥付，是否按規(guī)定撥入指定賬戶之內(nèi)進行災后重建；三是資金的撥付情況。主要審核資金的撥出是否符合相關規(guī)定，是否及時有效地進行災區(qū)救助和重建，是否存在救災資金的留用和挪用等問題；四是預算管理情況。主要查看收到的國內(nèi)捐款、財政通過預算安排的救助資金、本級財政預算安排的資金、調(diào)用的預算外的災后重建資金的收支情況是否符合相關法律法規(guī)的預算管理要求；五是資金安排情況。主要審核本級在對災后重建過程中的項目資金安排是否及時、合理，確保項目建設資金發(fā)放安全；六是核算情況。主要審核災后重建過程中的資金收支是否符合專賬核算要求，是否有賬外核算等情況。

（四）社會組織應急救助中跟蹤審計的目標

跟蹤審計的目標主要以掌握應急救助和災后重建中物資款項使用的合規(guī)性以及救災物資在未來一定時間內(nèi)的經(jīng)濟效能為根本目標。一方面，判斷救災物資使用的合規(guī)性主要考察應急救災物資的資金籌集來源是否符合相關規(guī)定，資金規(guī)模是否恰當。對于應急救災物資的分配使用和調(diào)撥管理也要進行事前的評估和計劃，通過綜合不同救助區(qū)域、不同救助人群等因素進行評定，作出最合理的資金使用計劃。同時，要引入對物資調(diào)撥和資金使用速度的考核，各相關政府部門要成立專門的應急救助小組和資金管理部門，跟蹤審計在進行審計調(diào)查時要結(jié)合已有的相關物資調(diào)撥速度標準，并根據(jù)各種特殊的因素進行修正，再與被審計對象的實際速度進行比對判斷被審計對象是否存在不合規(guī)行為。另一方面，評估救災物資在未來一定時間內(nèi)的社會經(jīng)濟效用，要結(jié)合相關綜合效用評價指標進行綜合判定，包括近期效益和遠期效益指標體系。近期效益指標主要是應急救助效用，評價對象以應急救助對于減少人員傷亡的評定和應急救助對于滿足受災民眾的基本生活需求為主。遠期指標包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)以及防范四大效用指標，遠期經(jīng)濟效用主要包括對被救助地區(qū)的基礎設施建設效率和質(zhì)量幫扶評定、對被救助地區(qū)的災后產(chǎn)業(yè)重建幫扶評定以及對于鞏固災區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的幫扶效用評定；遠期社會效用主要包括災后社會局面的穩(wěn)定、地區(qū)的文化建設恢復、受災群眾的生活穩(wěn)定等；遠期生態(tài)效用主要指救助對于恢復受災地區(qū)生態(tài)環(huán)境的效果；遠期防范效用主要指對于災后未來突發(fā)災害的預防和控制體系建設作用。通過以上四個體系指標，能全方位、綜合性地對救災款物的管理和使用進行評估，從中查找可能存在提升空間的方面，綜合提升應急救助組織的救災效能。

二、社會組織應急救助中跟蹤審計的功能和現(xiàn)實意義

（一）跟蹤審計是國家審計“免疫系統(tǒng)”功能的體現(xiàn)

跟蹤審計作為國家監(jiān)督應急救助過程的重要工具，是國家審計“免疫系統(tǒng)”的重要功能體現(xiàn)，充分體現(xiàn)了國家審計的本質(zhì)，對于完善國家政治體制建設、提升綜合性經(jīng)濟監(jiān)督具有重大作用。通過對洪澇低溫等自然災害的事前審計介入，實施事前預防為主、著力全程跟蹤的審計模式，充分彰顯了國家審計的預防和警示功能；通過跟蹤審計，降低潛在的災害風險；事中采用全程跟蹤，對救助物資的使用進行合理調(diào)撥以期能發(fā)揮最大的救助效能，同時對于救助過程中存在的問題進行及時的反饋和更正，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督和完善功能；災后重建中，跟蹤審計著眼于資金的籌集和分配，對于資金來源的合理性、資金分配的公平合規(guī)性等進行預防和監(jiān)督。通過事前、事中、事后的全方位監(jiān)督，確保應急救助能充分發(fā)揮作用，在降低經(jīng)濟損失的同時做好災后重建工作。

（二）跟蹤審計對于災后重建具有重要現(xiàn)實意義

1、有利于促進災后和諧重建。災后重建過程中的救助資金使用動態(tài)廣泛受到社會各界的關注，相關救助人士都希望能通過權(quán)威的渠道了解救助資金的使用動態(tài)。審計機關作為國家行政部門具有一定的權(quán)威性和公信力，通過跟蹤審計對災后重建過程中救助物資和資金的全過程披露，能減少因信息不對稱而引起的信任危機。同時，通過信息及時披露能積極引導社會正向輿論，創(chuàng)造災后重建的和諧、積極環(huán)境。通過跟蹤審計的監(jiān)督，審計機關能更好地監(jiān)督自我以披露更完善和透明的信息，進一步提升審計機關的社會影響力。

2、有利于災后重建的政策落實。跟蹤審計的審計內(nèi)容不僅包括常規(guī)意義上的救助物資的使用動態(tài)監(jiān)督，也包括對災后重建政策的評估和執(zhí)行進行專項調(diào)查。通過充分調(diào)研被審計區(qū)域的經(jīng)濟、社會等綜合環(huán)境，合理評估災后重建政策的可行性和綜合效能，及時反饋給各級政府，方便政府進行相關政策的修正和完善。跟蹤審計對災后重建政策的評估和修正具有重要的引導意義，也為地區(qū)災后重建政策的落實提供了專業(yè)層面的指導。

3、有利于政府今后更合理地處理類似突發(fā)災害。跟蹤審計的根本目的在于監(jiān)督救助物資和資金的使用動態(tài)，以更好地促進地區(qū)災后經(jīng)濟、生態(tài)等重建工作。通過應急救助的全過程監(jiān)督以及對過程中出現(xiàn)問題的及時修正，為今后政府處理類似的突發(fā)災害提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗，也能以此為基礎創(chuàng)新出更具合理性和實踐意義的預防和救助措施。

三、社會組織應急救助中跟蹤審計制度的實施路徑

（一）完善應急救助跟蹤審計的內(nèi)控和監(jiān)督機制

首先，對于應急救助的款項和物資來源要進行及時有效的清理，充分掌握物款的動向并及時向社會公布，以保證捐贈者對自己捐贈物款去向的知情權(quán)。以汶川大地震為例，中國紅十字會首次引入捐贈物款信息查詢系統(tǒng)，捐贈者可實時對物資的流向進行全程跟蹤，實現(xiàn)了捐贈物款的公眾全程監(jiān)督。同時，該單位還頒布了關于捐贈物資管理使用的暫行規(guī)定，其中對捐贈款物的收據(jù)、記賬保管、管理費用計提、信息披露等都作了詳細的規(guī)定。其次，審計責任主體要堅持擇優(yōu)選擇審計人才，必須選擇兼具過硬的專業(yè)能力、公正獨立的判斷能力以及熟練的網(wǎng)絡信息處理能力的人才。同時，為更好地體現(xiàn)跟蹤審計對于應急救助的監(jiān)督矯正作用，可引入社會志愿者進行外部群眾監(jiān)督，實現(xiàn)更透明、更公正的內(nèi)外雙重監(jiān)督。這樣一方面能提升審計機關內(nèi)部人才素質(zhì)，有助于提高審計責任主體的審計專業(yè)性和綜合性，保證審計監(jiān)督的透明性和公開性；另一方面也能有效遏制內(nèi)部審計可能產(chǎn)生的內(nèi)部貪腐等違規(guī)違紀行為，保證應急救助物款使用的有效性和合規(guī)性。

（二）加強應急救助跟蹤審計的政府監(jiān)督力度

積極引入政府對應急救助審計的監(jiān)督并形成常態(tài)化，促進應急救助的良性運轉(zhuǎn)。具體來說，以政府相關應急救助職能部門為工作抓手，按地區(qū)、角度等對跟蹤審計進行合理分工以開展有針對性的監(jiān)督。應急救助跟蹤審計的監(jiān)督目標是通過審查政府相關職能部門在行使職能過程中可能存在制度缺陷或執(zhí)法不當?shù)葐栴}，尋求完善和改進途徑，從而制定更為完善的行業(yè)法規(guī)。以汶川大地震為例，在地震發(fā)生之后的救援第一時間，審計署派出了專門的審計小組入駐紅十字協(xié)會，對紅十字協(xié)會獲得的社會救援物資和錢款開展了跟蹤審計和監(jiān)督，及時對外公布款物的流向和接收單位使用救助款物的效果。一方面既要嚴格管理應急救助物款的使用路徑，嚴防可能存在的貪腐現(xiàn)象；另一方面也要肯定相關組織機構(gòu)在內(nèi)部制約機制上取得的成果，鼓勵其延續(xù)好的管理經(jīng)驗。

（三）加強應急救助跟蹤審計機構(gòu)的自身建設

1、加強審計人才隊伍建設。審計工作質(zhì)量的提升對審計隊伍建設提出了更高的要求，包括審計人員的政治責任感、專業(yè)能力、數(shù)據(jù)分析等綜合能力的提升。

首先，作為應急救助審計的專業(yè)人員需要增強自我的社會責任感，牢記以災區(qū)人民的利益和國家政治利益為重，在進行審計的過程中要堅定立場，抵制一切外界誘惑和干擾，以實現(xiàn)應急救災款項的有效利用為己任。其次，在專業(yè)能力提升上，審計人員要緊跟國家審計的腳步，及時更新自己的專業(yè)知識，并不斷發(fā)散思維提出更有創(chuàng)新點的審計切入點和審計方法。在實踐操作中不斷探索新的審計方法，從宏觀和微觀角度進行全視角解析，提出最有價值的審計意見。最后，在綜合能力的提升上，要充分利用大數(shù)據(jù)分析方法，提升自我的數(shù)據(jù)分析能力。從表層的數(shù)據(jù)深挖潛在的審計風險點，充分結(jié)合抽象與具體的思維方式，搭建應急救助審計最具整體性、系統(tǒng)性和立體性的思路模型。

2、保證審計任務執(zhí)行者的信息傳遞全面暢通。信息不對稱是很多審計工作中遇到的最大阻礙，因此，最大限度保證審計人員獲取信息的途徑，保證信息的全面暢通性是建設應急救助最佳審計模式的根本途徑。通過優(yōu)化審計機構(gòu)內(nèi)部和被審計對象之間的信息共享機制，實現(xiàn)審計組織內(nèi)外部的信息對稱，從而更好地提高審計工作效率。自2008年汶川大地震之后，四川省各審計機構(gòu)累計派出了10000余名審計人員，組成了5000個審計組，實施了汶川地震災后重建的跟蹤審計。審計機構(gòu)按照機構(gòu)性質(zhì)實行縱向分布，在不同級別的審計機構(gòu)之間、審計機構(gòu)和審計組之間，建立了嚴格的監(jiān)管和匯報制度，并制定了一定的績效考核機制，結(jié)合平時的考核打分和所出具的審計報告質(zhì)量進行綜合考慮。通過實施有效的機構(gòu)間管理考核機制以及完善的信息溝通途徑，截至目前，已經(jīng)向國家審計署提供了數(shù)量可觀的審計數(shù)據(jù)，形成了若干份質(zhì)量較高的審計報告。未來對于應急救助的跟蹤審計可借鑒現(xiàn)有的信息傳遞方式，同時向社會公眾建立監(jiān)督舉報路徑。對于應急救助中相關職能部門存在的違規(guī)使用救援物資和錢款的現(xiàn)象，公眾可以通過指定信箱、新媒體賬號等多種途徑舉報，并設立專門的信息處理機構(gòu)對舉報信息進行搜集和傳達，在最短的時間內(nèi)向公眾公布調(diào)查的結(jié)果和存在違規(guī)行為人員的處罰決定，保證公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3、提高審計信息處理機構(gòu)的研判能力。審計最關鍵的步驟在于對搜集的信息進行挑揀，選擇有效的信息經(jīng)過一定的數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)換為最終的審計決策信息，因此，這其中信息研判能力至關重要，它是達成審計工作目的的關鍵步驟。從目前的現(xiàn)狀來看，應急救助審計的信息解讀和研判普遍存在經(jīng)驗不足、研判結(jié)果不符合實際等問題，大大降低了審計的效力。建議通過完善審計信息處理的內(nèi)外部環(huán)境，更好地提高管理層處理信息的能力。首先，在審計信息內(nèi)部環(huán)境的建設上，可以通過定期和不定期地組織相關人員進行數(shù)據(jù)分析處理的分析培訓，并結(jié)合一定的成果考核等機制，鼓勵審計人員提高對信息處理和研判能力的重視程度，并隨之提升整體的審計信息研判素質(zhì)。其次，在審計信息的外部環(huán)境建設上，積極引入外部審計中成熟的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)和研判經(jīng)驗，形成完整的數(shù)據(jù)分析流程，再結(jié)合應急救助審計自身具有的特點進行一定的改進和完善，形成符合應急救助特征的數(shù)據(jù)分析經(jīng)驗并進行推廣和實踐。同時，在不斷的實踐和分析中總結(jié)經(jīng)驗，不斷提高應急救助審計決策的預見性和防范性。

（四）積極引入第三方審計力量

目前的應急救助審計以國家審計中的跟蹤審計為主，缺乏社會審計等外部第三方力量參與。為更好地實現(xiàn)應急救助的獨立性和權(quán)威性，建議引入第三方審計力量，發(fā)揮輔助審計作用。比如，引入會計師事務所參與應急救助捐贈款物的審計工作，并通過已有的應急救助組織官網(wǎng)對外公布審計報告，鼓勵社會公眾進行全員監(jiān)督。同時從社會審計機構(gòu)的委任主體、產(chǎn)生方式等各方面進行完善。第一，改革社會審計機構(gòu)的產(chǎn)生方式和委任主體。按照目前我國相關法規(guī)規(guī)定，針對民間組織的審計機構(gòu)選定原則應在民政部招標規(guī)定的范圍之內(nèi)進行擇優(yōu)選擇，具有一定的行政性。為了更好地實現(xiàn)社會審計機構(gòu)的公開透明和去官方化，建議招標單位不再局限于民政部明確的事務所范圍，可以轉(zhuǎn)為由社會捐贈者代表組成的委員會通過不同方式進行甄選確定。具體來說，可以由社會捐贈數(shù)額較大或累計占比較大的捐贈者組成甄選委員會代表，由其選擇能獨立勝任的會計師事務所，并制定一定的考核和約束機制，實行一年或兩年任期制，在考核期內(nèi)若綜合結(jié)果不符合要求則需淘汰再選。其次，在原有的單一年度審計基礎上引入專項審計，為社會審計創(chuàng)造更多的參與機會，壯大應急救助審計的人才力量，更好地實現(xiàn)應急救助審計的監(jiān)督職能?！?/p>

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[2]劉家義.努力做好汶川地震災后恢復重建跟蹤審計工作 [J].現(xiàn)代審計，2015，(05).

[3]王永鎮(zhèn).中國審計學會跟蹤審計理論和實物研討會綜述[J].審計研究，2014，(11).