●葉 青 呂 陽(yáng)

一、監(jiān)督問(wèn)題的提出及概括

（一）財(cái)政監(jiān)督大體系的精細(xì)化

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督職能自革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就不斷發(fā)生變化，起初是遵循蘇聯(lián)的財(cái)政分配和財(cái)政監(jiān)督“兩大職能”。隨后在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期表現(xiàn)為內(nèi)生于財(cái)政收支實(shí)際的本質(zhì)固態(tài)監(jiān)督，那時(shí)還未能很系統(tǒng)地理論概述，財(cái)政大監(jiān)督體系與財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的分分合合在戰(zhàn)爭(zhēng)年代逐步變得清晰。1983年，審計(jì)署的成立徹底明確了兩種監(jiān)督職能的獨(dú)立性；1998年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕5號(hào)）對(duì)財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行了大致界定，監(jiān)督職能的重復(fù)和交叉卻在所難免，只是審計(jì)監(jiān)督從此蒙上“免疫系統(tǒng)”的神秘外紗；1994年，陳共教授編寫(xiě)的《財(cái)政學(xué)》教材豐富了舶來(lái)“財(cái)政三職能”理論（資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定），一直延續(xù)至今，財(cái)政監(jiān)督也圍繞這些問(wèn)題不斷向前發(fā)展，配置和分配其實(shí)就是分配之意，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定就是調(diào)節(jié)和監(jiān)督，無(wú)論財(cái)政職能概括為二元、三元或是多元，財(cái)政監(jiān)督自始至終都是財(cái)政體制變革的永動(dòng)機(jī)，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督更是資金運(yùn)轉(zhuǎn)的“三駕馬車”，財(cái)政資金的大監(jiān)管體系也在不斷完善。

（二）權(quán)力的邊界需要重新劃定

伴隨改革開(kāi)放四十年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政策環(huán)境的改善，對(duì)外開(kāi)放程度加大，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益豐富，財(cái)政蛋糕越做越大，財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督當(dāng)然也成為國(guó)家治理和治理能力現(xiàn)代化的突破點(diǎn)。特別是全口徑預(yù)算決算大監(jiān)督體系，中介、人大、稅務(wù)、審計(jì)、財(cái)政、國(guó)資、銀監(jiān)、證監(jiān)等權(quán)力分界有待理順，如人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督。筆者認(rèn)為：財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督是執(zhí)行經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域當(dāng)中的重要環(huán)節(jié)，有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理資金縱向及橫向各個(gè)環(huán)節(jié)的資金安排、資金使用、資金評(píng)價(jià)全過(guò)程，對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一安排、調(diào)節(jié)、控制、完善有著無(wú)可限量的監(jiān)督主導(dǎo)責(zé)任，能夠充分完成財(cái)政收支的信息化、精細(xì)化管理。

（三）財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的區(qū)分

雖說(shuō)兩者的工作目標(biāo)、檢查流程、檢測(cè)要素內(nèi)容、檢查法規(guī)依據(jù)、處罰方式都存有相似及相同點(diǎn)，但財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的區(qū)別由來(lái)已久：囿于法律層次上的差異，審計(jì)監(jiān)督需要向各級(jí)人大提交推進(jìn)財(cái)政工作的報(bào)告，直接為最高決策層出謀劃策作為重要依據(jù)，偏向于一種權(quán)力由外向內(nèi)的行使，具有向外的獨(dú)立性與獨(dú)特性，并且審計(jì)監(jiān)督自發(fā)展以來(lái)，就具有天然全局監(jiān)督的功能，屬動(dòng)態(tài)的事后監(jiān)督，不過(guò)多強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)進(jìn)行當(dāng)中的監(jiān)督觀察，猶如財(cái)政圍墻外的禁衛(wèi)軍。財(cái)政監(jiān)督更偏向于具體財(cái)政收支業(yè)務(wù)的績(jī)效考核與日常內(nèi)查，具有向內(nèi)的相對(duì)獨(dú)立性和內(nèi)生性，屬事前、事中的靜態(tài)監(jiān)督，能夠根據(jù)工作的管理漏洞來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政部門的職能偏失，只基于財(cái)政業(yè)務(wù)自發(fā)引起的自查與自咎，關(guān)聯(lián)社會(huì)再生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，基于內(nèi)生監(jiān)督的完善，能夠更好應(yīng)對(duì)審計(jì)監(jiān)督的再監(jiān)督，利于讓人大監(jiān)督推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督，助推紀(jì)檢監(jiān)察部門反腐與廉政建設(shè)，倒逼財(cái)政資金規(guī)范安排使用，并贏得群眾好評(píng)，提升財(cái)政資金造福民生和財(cái)政信息的公開(kāi)和透明。

（四）財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的再組合

新的《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕6號(hào)）出臺(tái)，結(jié)合《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，審計(jì)部門和財(cái)政部門的職能都發(fā)生了顯著變化，改革的目的也十分明顯，主要在于精簡(jiǎn)政府部門的數(shù)量，提升行政職能的效率。對(duì)于審計(jì)部門和財(cái)政部門而言，兩者作為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和監(jiān)督體系的重要主體，即將發(fā)揮不可限量的監(jiān)督職能，改革完善過(guò)后的相應(yīng)職能得到了優(yōu)化升級(jí)，是契合“大部制”改革體制的需要，也是全面深化改革，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)實(shí)要求。筆者先就審計(jì)部門和財(cái)政部門的變動(dòng)職能進(jìn)行梳理，以及對(duì)雙方職能演變過(guò)后的財(cái)政監(jiān)督職能進(jìn)行一些思考，希望能夠促成經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的“黃金組合”。

二、財(cái)政部門和審計(jì)部門的監(jiān)督職能變化

（一）財(cái)政部門的監(jiān)督職能變化

財(cái)政部作為被改革的諸多部門之一，在失去“中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查”職能的同時(shí)，也獲得“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)”的管理權(quán)，職能的側(cè)重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理上來(lái)，與國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并改革當(dāng)中的“為提高社會(huì)保險(xiǎn)資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”形成了鋒利的雙翼。一方面，成全了審計(jì)監(jiān)督在大監(jiān)督體系當(dāng)中的獨(dú)立性，該權(quán)力邊界的設(shè)定及放手，給1995年7月19日國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》一個(gè)圓滿的結(jié)果，能夠不斷提升大監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能的再升級(jí)與再優(yōu)化，也為未來(lái)“地方預(yù)算執(zhí)行情況”的監(jiān)督改革做好了積極準(zhǔn)備，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督管理范圍，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和反腐倡廉的需要；另一方面，增加了對(duì)社保資金的投資運(yùn)營(yíng)職能，積極發(fā)揮財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買、PPP等組合措施，以帶動(dòng)社會(huì)資本和慈善事業(yè)崛起，適應(yīng)了人口老齡化形勢(shì)，有助于走出老齡化、高齡化、失能化、孤獨(dú)化的現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)社保資金的增值保值，彌補(bǔ)今后人口老齡化高峰時(shí)期的社會(huì)保障需要，實(shí)現(xiàn)“以政管財(cái)，以財(cái)行政”的民生所需，反饋社保費(fèi)“取之于民，用之于民”的初衷，同時(shí)呼應(yīng)稅務(wù)部門的征管體制改革，推進(jìn)財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理制度、現(xiàn)代稅收制度、中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的“三元共進(jìn)”，形成社會(huì)保障費(fèi)“稅務(wù)征收、財(cái)政管理、社保服務(wù)、審計(jì)監(jiān)督”的管理格局，這完全是符合新時(shí)代“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）審計(jì)部門的監(jiān)督職能變化

按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的總體要求，深化黨中央機(jī)構(gòu)改革部分第三項(xiàng)提到：“組建中央審計(jì)委員會(huì)”，作為中央層面的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的辦公室設(shè)立在審計(jì)署，無(wú)疑審計(jì)機(jī)構(gòu)的完善能夠?qū)崿F(xiàn)中央形成“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效”的現(xiàn)實(shí)要求。審計(jì)領(lǐng)域職責(zé)要堅(jiān)持并符合黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)要求，審計(jì)監(jiān)督重大事項(xiàng)的政策和方案調(diào)整也已提上了議事日程，財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督間的最大變化莫過(guò)于將“中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況”的職能由財(cái)政部門轉(zhuǎn)向?qū)徲?jì)部門，與此同時(shí)，深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革第三十三項(xiàng)提到：“保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容”，這句話十分重要，在增加審計(jì)監(jiān)督職能的同時(shí)，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的職權(quán)是完善監(jiān)督責(zé)任的實(shí)際行動(dòng)，正如國(guó)務(wù)委員王勇強(qiáng)調(diào)的那樣：能夠?qū)崿F(xiàn)“整合審計(jì)監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)監(jiān)督效能”。

三、全預(yù)算決算監(jiān)督影響與挑戰(zhàn)的有關(guān)建議

（一）進(jìn)一步健全完善監(jiān)督體系的法律法規(guī)

既然財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)形成了“內(nèi)外有別、職責(zé)清晰、標(biāo)準(zhǔn)不一”的獨(dú)立監(jiān)督方式，那么就有必要進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政人員和審計(jì)人員的工作職責(zé)，界定工作專業(yè)任務(wù)，防范監(jiān)督領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，制定處罰懲治標(biāo)準(zhǔn)，完善公告制度，鼓勵(lì)民眾參與，疏通警示、糾察、治理、反饋的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系的法治化、制度化、規(guī)范化。

（二）財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的范圍需要擴(kuò)大

財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督都應(yīng)該對(duì)橫向預(yù)算進(jìn)行全范圍、多角度、強(qiáng)執(zhí)行的監(jiān)督管理，包括：一般公共性預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，審計(jì)監(jiān)督職能不斷擴(kuò)大，有利于倒逼財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)生強(qiáng)化與外生變化；對(duì)縱向預(yù)算“以上率下”，在財(cái)政部將中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況的職能移交給審計(jì)部門以后，可考慮綜合形成中央、省、省以下三級(jí)政府、預(yù)算、監(jiān)督體系，進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的外部獨(dú)立職能，反向推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督職能的合理、科學(xué)和高效。

（三）監(jiān)督范圍的重點(diǎn)對(duì)象必須明確

在監(jiān)督過(guò)程當(dāng)中一是要對(duì)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金、政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移性支付資金、專項(xiàng)資金、財(cái)政購(gòu)買服務(wù)資金、福利性公益金，具體到“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議培訓(xùn)費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)資金的全覆蓋，避免監(jiān)督的漏管、滴漏；二是要突出“公共性”財(cái)政資金的監(jiān)督，特別是近些年民生財(cái)政投入的提高，迫切需要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政政策環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督改善；三是加強(qiáng)稅務(wù)、審計(jì)、財(cái)政部門的交流合作，強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全環(huán)節(jié)的資金使用與效率監(jiān)督，對(duì)財(cái)政資金的收支兩端實(shí)行監(jiān)督雙向“封鎖”。

（四）監(jiān)督方式是突破發(fā)展瓶頸的不竭動(dòng)力

創(chuàng)新永遠(yuǎn)是監(jiān)督發(fā)展的核心，對(duì)于財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督而言，需要通過(guò)搭建豐富的財(cái)政監(jiān)督信息平臺(tái)和審計(jì)信息平臺(tái)來(lái)保證監(jiān)督數(shù)據(jù)和結(jié)果運(yùn)營(yíng)的充分、協(xié)調(diào)，并在兩個(gè)平臺(tái)中設(shè)置信息交叉共享數(shù)據(jù)中心，可以用于日常工作的交流與借鑒，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金監(jiān)控合作并保持獨(dú)立的常態(tài)化、機(jī)制化，夯實(shí)技術(shù)監(jiān)督基礎(chǔ)，與“金稅”、“金財(cái)”、“金統(tǒng)”等已建和預(yù)建系統(tǒng)共同發(fā)揮合力，形成“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+監(jiān)督”的多部門、多層級(jí)聯(lián)網(wǎng)協(xié)查模式，防范數(shù)據(jù)篡改，保證數(shù)據(jù)真實(shí)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督人才隊(duì)伍建設(shè)

第一，疏通審計(jì)系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)人才交流機(jī)制，培養(yǎng)綜合性交叉人才，多組織行業(yè)內(nèi)的干部教育業(yè)務(wù)培訓(xùn)，可根據(jù)5年或10年的時(shí)間周期適當(dāng)進(jìn)行崗位調(diào)整，如重回財(cái)政部的劉昆部長(zhǎng)說(shuō)：“原來(lái)是監(jiān)督財(cái)政，現(xiàn)在是接受監(jiān)督”。湖南長(zhǎng)沙開(kāi)福區(qū)自2015年就開(kāi)始進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)合作：共議計(jì)劃、共享信息和共用力量。

第二，完善遴選機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，打破區(qū)域和年齡限制，凸顯遴選專業(yè)性，打通遴選崗位，不僅限于省級(jí)機(jī)關(guān)數(shù)量有限、競(jìng)爭(zhēng)力大的崗位，可采取全省崗位空缺聯(lián)動(dòng)劃撥機(jī)制，定時(shí)定點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)上崗，改善人員流動(dòng)，加快高級(jí)人才引進(jìn)聘用制改革，最終降低財(cái)政供養(yǎng)成本，提高監(jiān)督檢查的綜合效率。

第三，理順執(zhí)法資格，目前行政事業(yè)單位里存在多種身份人員，包括：復(fù)退戰(zhàn)士、工人、事業(yè)編制、臨時(shí)人員等，涉及復(fù)雜和體量大的人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和業(yè)務(wù)安排，上級(jí)單位缺人存在的“只借不調(diào)”現(xiàn)象普遍，造成原單位在人員編制已滿的情況下，實(shí)際勞動(dòng)力人員銳減，增加剩余人員的工作負(fù)擔(dān)，年限周期長(zhǎng)的勞動(dòng)力又由于“職級(jí)并行”和或?qū)a(chǎn)生的延遲退休等政策無(wú)法提前退休，積極等待養(yǎng)老金增加，可采取彈性退休機(jī)制，考慮認(rèn)真梳理監(jiān)督資格人員審查，設(shè)定積極的獎(jiǎng)懲制度，壯大專業(yè)監(jiān)督人才隊(duì)伍。

四、民生之所呼，監(jiān)督之所向

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！闭驹谥袊?guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，以新的歷史視角，為全面改革發(fā)展指明了新的方向，讓黨要管黨、從嚴(yán)治黨不斷向財(cái)經(jīng)領(lǐng)域延伸，由中央示范向地方落實(shí)，對(duì)于財(cái)經(jīng)大監(jiān)管體系而言，只有讓執(zhí)行者與監(jiān)督者相對(duì)分開(kāi)，才能夠不斷提升監(jiān)督的效率，降低監(jiān)督的成本，以最小的成本獲得最大的監(jiān)督效益，以實(shí)現(xiàn)納稅人所納稅款之所值，審計(jì)部門受國(guó)務(wù)院委托向全國(guó)人大常委會(huì)提出中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的糾正和處理結(jié)果報(bào)告，向國(guó)務(wù)院報(bào)告對(duì)其他事項(xiàng)的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查情況及結(jié)果，依法向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省級(jí)人民政府通報(bào)審計(jì)情況和審計(jì)結(jié)果，間接表示給予地方財(cái)政更多的自治權(quán)，留出更多的改革試點(diǎn)時(shí)間，央地財(cái)政關(guān)系可以獲得新的生命。

理清黨的監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督是解決監(jiān)督體系運(yùn)行不暢、力度不大、執(zhí)行不力、合力不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)要求，是亮出監(jiān)督利劍，保持監(jiān)督活力，做好監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)需要，優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督職能，就是優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督職能，接下來(lái)財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該接牢社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)的新職能，管理中央財(cái)政撥入的資金、減持國(guó)有股所獲資金及其他方式籌集的資金；制定全國(guó)社會(huì)保障基金的投資經(jīng)營(yíng)策略并組織實(shí)施；選擇并委托全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理人、托管人，對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金資產(chǎn)進(jìn)行投資運(yùn)作和托管，對(duì)投資運(yùn)作和托管情況進(jìn)行檢查，在規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金資產(chǎn)進(jìn)行直接投資運(yùn)作；負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算，定期編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，起草財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告；定期向社會(huì)公布全國(guó)社會(huì)保障基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)情況等。

無(wú)論是財(cái)政監(jiān)督還是審計(jì)監(jiān)督，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了人民幸福，為了維護(hù)最廣大人民的根本利益，維護(hù)國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)資源和規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，讓“民脂民膏”不流失，讓人民不流淚，堅(jiān)決杜絕和打擊財(cái)經(jīng)腐敗，做到“監(jiān)督制度管人管靈魂”，切切實(shí)實(shí)地實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金全部落入“監(jiān)督制度的鐵籠里”，走進(jìn)“民生福利的盤(pán)子里”。只有兩者的結(jié)合，才能夠更好地強(qiáng)化公權(quán)力的硬性約束，彰顯監(jiān)督的磅礴力量，轉(zhuǎn)變政府的服務(wù)職能。所以，打造新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的“黃金組合”已時(shí)不我待。

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