●馬國(guó)賢

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)自1978年恢復(fù)以來(lái)，經(jīng)歷了四十個(gè)春秋。古人云“三十而立，四十不惑”，對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)四十年是漫長(zhǎng)歲月，但對(duì)財(cái)政監(jiān)督事業(yè)來(lái)說(shuō)，它只是彈指一揮間。

監(jiān)督的本意指監(jiān)察事物運(yùn)行，糾正偏差。可見(jiàn)，監(jiān)督內(nèi)在于管理，“有管理必有監(jiān)督”。比如，如果你不想房屋坍塌，建造時(shí)就必須有監(jiān)工。如果你沒(méi)有時(shí)間，應(yīng)當(dāng)雇人當(dāng)監(jiān)工?！氨O(jiān)工”就是負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的人。當(dāng)然，隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，管理內(nèi)容的增加，監(jiān)督成為專門活動(dòng)，于是產(chǎn)生了內(nèi)在于過(guò)程的監(jiān)督（內(nèi)部監(jiān)督）和脫離過(guò)程、專注于結(jié)果的監(jiān)督（稱外部監(jiān)督或社會(huì)監(jiān)督）兩種形式。財(cái)政監(jiān)督是內(nèi)在于財(cái)政管理的，監(jiān)督檢查財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程的專門活動(dòng)。

財(cái)政監(jiān)督的意義還在于：它是一種以財(cái)政資金為對(duì)象，以資金的安全性、有效性為目標(biāo)，監(jiān)督財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)的活動(dòng)。這是說(shuō)，財(cái)政監(jiān)督對(duì)象是公共資金，目的是實(shí)現(xiàn)資金安全性、有效性。錢是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心，也是政府的核心。美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局有一句名言：“如果你能夠追蹤金錢的流動(dòng)，就會(huì)找到真相”。也就是說(shuō)，若不追蹤金錢的流動(dòng)，你就永遠(yuǎn)找不到真相。財(cái)政監(jiān)督是監(jiān)督公共資金的機(jī)構(gòu)，具有保障資金安全、確保財(cái)政資金正常運(yùn)動(dòng)，防止資金流失和腐敗等功能。因而它是國(guó)之重器，是公共資金的“守護(hù)神”和“安全閥”。

我國(guó)政府歷來(lái)重視財(cái)政監(jiān)督，早在1953年，國(guó)家為配合“一五計(jì)劃”的實(shí)施，財(cái)政部成立了財(cái)政監(jiān)察司，開(kāi)展了對(duì)中央部委收支、國(guó)家重點(diǎn)工程的財(cái)政監(jiān)督。但受“文革”沖擊，這項(xiàng)工作被迫停頓?！拔母铩苯Y(jié)束后，新的財(cái)政監(jiān)督發(fā)源于國(guó)務(wù)院財(cái)政紀(jì)律大檢查。國(guó)家正處于撥亂反正的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段，財(cái)政極度困難，同時(shí)，受無(wú)政府主義思潮影響，財(cái)政紀(jì)律松弛，這就更加劇了財(cái)政困難。為了嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，制止財(cái)政資金浪費(fèi)，1985年國(guó)務(wù)院成立“大檢辦”，開(kāi)展全國(guó)財(cái)政紀(jì)律大檢查，查處了違規(guī)機(jī)構(gòu)、組織的領(lǐng)導(dǎo)人。為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，國(guó)務(wù)院于1983年9月15日正式成立了國(guó)家審計(jì)署，并將財(cái)政監(jiān)察職能全部移交給審計(jì)機(jī)構(gòu)。1986年，適應(yīng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)需要，財(cái)政部再次設(shè)立財(cái)政監(jiān)察司。由此，形成了我國(guó)財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)并存的財(cái)政資金監(jiān)督體系。1998年，為適應(yīng)財(cái)政監(jiān)督長(zhǎng)期化要求，國(guó)務(wù)院決定撤銷“大檢辦”，并按省設(shè)立財(cái)政部駐各地專員辦。2000年，適應(yīng)公共財(cái)政的要求，將財(cái)政監(jiān)督司更名為財(cái)政監(jiān)督檢查局?？梢哉f(shuō)，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督是在改革開(kāi)放中成長(zhǎng)起來(lái)的。四十年來(lái)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)圍繞著保障財(cái)政資金安全，在監(jiān)督財(cái)政資金、嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律方面做了大量工作，還在建設(shè)內(nèi)審體系，開(kāi)展專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金跟蹤監(jiān)督，完善財(cái)政和預(yù)算管理，發(fā)現(xiàn)和查處貪腐案件等方面取得了不小成績(jī)，踐行了公共資金“守護(hù)神”和“安全閥”責(zé)任。

歷史畢竟代表過(guò)去，反思四十年的財(cái)政監(jiān)督歷程，尤其是在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代的今天，中國(guó)財(cái)政監(jiān)督之路該怎么走？有一些問(wèn)題值得研究。

什么是新時(shí)代？2018年4月，習(xí)近平總書(shū)記在接見(jiàn)印度總理時(shí)作了如下回答：“進(jìn)入一個(gè)全面的由高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展階段，其中一個(gè)重大判斷就是人民群眾對(duì)美好生活的向往。過(guò)去，我們要解決的是‘有沒(méi)有’的問(wèn)題，現(xiàn)在是要解決‘好不好’的問(wèn)題?！睂?duì)此，可以解讀為，如果說(shuō)過(guò)去的財(cái)政監(jiān)督只是回答 “做了沒(méi)有”，則今天的財(cái)政監(jiān)督要回答的是“好不好”問(wèn)題?？梢?jiàn)，做好財(cái)政監(jiān)督是新時(shí)代的要求，是人民的期望，也是廣大監(jiān)督人員的心愿。

從“好不好”出發(fā)，對(duì)當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題，可以歸結(jié)為：一是它與審計(jì)業(yè)務(wù)交叉，導(dǎo)致“既重復(fù)，又遺漏”；二是財(cái)政監(jiān)督手段落后，覆蓋面不高，威懾力不大；三是財(cái)政監(jiān)督職能發(fā)揮不夠全面等。

——如何處理好與審計(jì)的關(guān)系？

當(dāng)前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象都是預(yù)算資金，且依據(jù)都是財(cái)政紀(jì)律，就沒(méi)有必要“既生瑜，何生亮”，從而既分散了監(jiān)督力量，又易產(chǎn)生對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督的“既重復(fù)，又遺漏”，何不將它并入審計(jì)署呢？這一觀點(diǎn)不但在社會(huì)上，而且在財(cái)政內(nèi)部也存在。

筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)不妥。之所以產(chǎn)生以上認(rèn)識(shí)，與以下兩個(gè)原因有關(guān)：一是財(cái)政監(jiān)督長(zhǎng)期缺乏理論支撐，未厘清兩種監(jiān)督關(guān)系。前文指出，監(jiān)督產(chǎn)生于管理，是管理環(huán)節(jié)。過(guò)程越是按社會(huì)的規(guī)模進(jìn)行，作為對(duì)過(guò)程的控制的監(jiān)督就越是必要，兩種監(jiān)督的分離就越是必要。“兩種監(jiān)督”指內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，前者也稱為過(guò)程監(jiān)督，指對(duì)過(guò)程控制的監(jiān)督，屬于管理環(huán)節(jié)，如企業(yè)質(zhì)檢科，一旦它判定某批產(chǎn)品質(zhì)量不合格，流程就中斷，產(chǎn)品就不得出廠。后者屬于結(jié)果監(jiān)督，是外在于管理過(guò)程，而對(duì)結(jié)果的監(jiān)督，也稱為社會(huì)監(jiān)督，如政府質(zhì)檢局。雖然質(zhì)檢科、質(zhì)檢局都以產(chǎn)品質(zhì)量為監(jiān)督對(duì)象，但沒(méi)有人說(shuō)“既生瑜，何生亮”，更不會(huì)有人提出以質(zhì)檢局取代質(zhì)檢科。這是常理。在財(cái)政資金上，之所以產(chǎn)生審計(jì)局取代財(cái)政監(jiān)督局的觀點(diǎn)，是因?yàn)殚L(zhǎng)期沒(méi)有講清這一道理。

二是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)確。我們是目的與手段的統(tǒng)一論者。監(jiān)督需要相應(yīng)手段，這涉及對(duì)“查賬”的認(rèn)識(shí)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，查賬是結(jié)果監(jiān)督的重要方式。如果說(shuō)，在審計(jì)署成立前，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)因兼有內(nèi)部、外部監(jiān)督雙重職能，為此主要采用查賬方式是合適的，那么，在財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)分離，財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)操Y金過(guò)程控制的四十年之后，仍然沿用查賬方式，顯然是不合適和過(guò)時(shí)的。且不說(shuō)查賬是事后的，只能起對(duì)資金過(guò)程控制的間接作用，更由于它會(huì)造成財(cái)政、審計(jì)重復(fù)查賬，這就混淆了兩種監(jiān)督。但不幸的是，我國(guó)各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)至今仍沿用這一方式。可見(jiàn)，財(cái)政監(jiān)督除非擺脫查賬，否則就不可能有自己的地位。

——是否應(yīng)當(dāng)提出“財(cái)政監(jiān)督全覆蓋”？

筆者記得在小時(shí)候，大人經(jīng)常用 “離地三尺有神明”，來(lái)告誡我們做事要不欺暗室，堂堂正正，因?yàn)槟闳糇隽藟氖?，將受到神明?zé)罰。財(cái)政監(jiān)督就是離地三尺的“神明”，它要求監(jiān)督財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程就必須明察秋毫，而前提是實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督的全覆蓋，即資金流在哪里，財(cái)政監(jiān)督就到哪里，而不留死角。可見(jiàn)，全覆蓋是財(cái)政監(jiān)督基本要求，也是條件。

但是，現(xiàn)實(shí)卻非如此。據(jù)筆者調(diào)查，財(cái)政監(jiān)督較好的地區(qū)，監(jiān)督覆蓋率為10%，差的市縣不足5%，于是，監(jiān)督就變成了“舉例說(shuō)明”。其原因：一是財(cái)政部沒(méi)有財(cái)政監(jiān)督全覆蓋要求；二是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人少事多，靠查賬難以全覆蓋。如，省級(jí)財(cái)政的預(yù)算項(xiàng)目達(dá)上萬(wàn)個(gè)，且分布于全省各地，靠監(jiān)督局十來(lái)個(gè)人如何跟蹤每個(gè)項(xiàng)目？面對(duì)這些，只能采用“有舉報(bào)就查，其余抽查”的“舉例式監(jiān)督”?！芭e例式監(jiān)督”使得財(cái)政監(jiān)督無(wú)法“明察秋毫”，抵消了威懾作用，其結(jié)果是財(cái)政紀(jì)律松弛，腐敗問(wèn)題突出。

——如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督？

與任何活動(dòng)一樣，財(cái)政監(jiān)督也有投入產(chǎn)出問(wèn)題，既然有投入產(chǎn)出，就有有效監(jiān)督問(wèn)題。與四十年前相比，我國(guó)的財(cái)政盤子已十分龐大，如何管好、用好18.32萬(wàn)億元資金？既是政府和財(cái)政部門的責(zé)任，更是財(cái)政監(jiān)督的責(zé)任。根據(jù)黨的十九大關(guān)于“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”要求，有效監(jiān)督應(yīng)指：一是提高常規(guī)監(jiān)督的有效性，二是向績(jī)效監(jiān)督領(lǐng)域延伸。

而在這方面，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在兩個(gè)問(wèn)題：一是常規(guī)監(jiān)督不計(jì)方法，不計(jì)效果，監(jiān)督人員業(yè)務(wù)水平偏低，手段落后，盡管某單位明明有問(wèn)題，但“抓不住”，因而無(wú)法起到糾偏、威懾作用；二是多數(shù)機(jī)構(gòu)尚未參與績(jī)效監(jiān)督?？?jī)效監(jiān)督也稱績(jī)效評(píng)價(jià)，是政府績(jī)效管理環(huán)節(jié)，也是財(cái)政有效監(jiān)督的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)的部門預(yù)算存在著項(xiàng)目散多亂雜、漏洞多、浪費(fèi)大等問(wèn)題，與部門預(yù)算的缺乏立項(xiàng)制度有關(guān)，也與對(duì)項(xiàng)目缺乏有效監(jiān)督有關(guān)。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為一種責(zé)任，參與預(yù)算項(xiàng)目評(píng)價(jià)，或許會(huì)好得多。然而由于種種原因，各地財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)大多未參與，即使參與，也是將評(píng)價(jià)放給中介機(jī)構(gòu)，而未起到監(jiān)督作用。這種情況是非常危險(xiǎn)的，中介機(jī)構(gòu)因存在既得利益，加上績(jī)效指標(biāo)缺乏“三性”（科學(xué)性、可操作性和管理上的有用性），他們往往利用此弱點(diǎn)綁架財(cái)政，實(shí)施“績(jī)效尋租”。這應(yīng)引起重視。

針對(duì)以上三個(gè)問(wèn)題，筆者提出如下建議：

第一，重視財(cái)政監(jiān)督理論研究，厘清與審計(jì)的關(guān)系?！皼](méi)有科學(xué)的理論，就沒(méi)有科學(xué)的行動(dòng)?！必?cái)政監(jiān)督理論是財(cái)政監(jiān)督規(guī)律的總結(jié)，也是指明前進(jìn)方向的燈塔。在進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新階段，國(guó)家實(shí)施機(jī)構(gòu)改革的今天，更需要科學(xué)的財(cái)政監(jiān)督理論。為此，建議財(cái)政部組織專家，開(kāi)展對(duì)現(xiàn)階段財(cái)政監(jiān)督理論和方法論研究，必要時(shí)可采用有獎(jiǎng)方式，以鼓勵(lì)更多人投入研究。

第二，回歸初心，轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式?！盎貧w初心”，指財(cái)政監(jiān)督應(yīng)回歸公共資金“守護(hù)神”和“安全閥”地位，以此設(shè)計(jì)責(zé)任制度，拒絕外界誘惑?！稗D(zhuǎn)變監(jiān)督方式”指面對(duì)人少事多的現(xiàn)狀，財(cái)政監(jiān)督要脫離審計(jì)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)督和有效監(jiān)督目標(biāo)，就必須創(chuàng)新方法。要充分利用政府網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，引入智能化財(cái)政監(jiān)督，推進(jìn)網(wǎng)上監(jiān)督。網(wǎng)上監(jiān)督也稱為監(jiān)控式監(jiān)督，指財(cái)政通過(guò)對(duì)部門和項(xiàng)目的資金流即時(shí)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，然后派人調(diào)查，及時(shí)制止的監(jiān)督方式。網(wǎng)上監(jiān)督符合監(jiān)控資金流量、流向的財(cái)政監(jiān)督初心，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政有效監(jiān)督的重要途徑。

當(dāng)前，我國(guó)開(kāi)展財(cái)政網(wǎng)上監(jiān)督的條件已大體具備：一方面，各級(jí)已建設(shè)了政府網(wǎng)上辦公網(wǎng)絡(luò)，因而具備硬件條件；另一方面，各部門已配備會(huì)計(jì)電算化軟件。由于會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)是財(cái)政網(wǎng)上監(jiān)督的依據(jù)，因而會(huì)計(jì)電算化提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)條件。

財(cái)政網(wǎng)上監(jiān)督的難點(diǎn)：一是尚缺乏一套實(shí)時(shí)跟蹤的財(cái)政監(jiān)督軟件，以將會(huì)計(jì)信息轉(zhuǎn)換成“問(wèn)題”，并及時(shí)向監(jiān)控者發(fā)出警告。這一軟件需要由財(cái)政部監(jiān)督檢查局組織開(kāi)發(fā)；二是財(cái)政部需要按財(cái)政網(wǎng)上監(jiān)督的要求，對(duì)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)科目、會(huì)計(jì)事項(xiàng)的用語(yǔ)作出統(tǒng)一規(guī)范；三是建立公共會(huì)計(jì)信息聯(lián)網(wǎng)制度。總之，財(cái)政網(wǎng)上監(jiān)督的基本條件已經(jīng)具備，關(guān)鍵是是否決心去做。

第三，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，以規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目為重點(diǎn)，促進(jìn)預(yù)算改革。這包括：一是針對(duì)我國(guó)部門預(yù)算中的項(xiàng)目預(yù)算散多亂雜、浪費(fèi)突出的問(wèn)題，通過(guò)調(diào)查研究，提出深化部門預(yù)算改革，實(shí)施按項(xiàng)目性質(zhì)分類管理、分類撥款的改革建議；二是監(jiān)督項(xiàng)目立項(xiàng)。獨(dú)立的目標(biāo)、獨(dú)立的預(yù)算和專門人員是預(yù)算項(xiàng)目的三個(gè)基本條件，也是立項(xiàng)依據(jù)。就是說(shuō)，凡是不符合這三個(gè)條件之一的就不是預(yù)算項(xiàng)目，至多是其他項(xiàng)目的子項(xiàng)目。在我國(guó)，由于缺乏立項(xiàng)制度，部門本來(lái)是100萬(wàn)元的項(xiàng)目，會(huì)將它分拆成3個(gè)60萬(wàn)元的項(xiàng)目，不僅造成資金浪費(fèi)，而且加大了管理和監(jiān)督的工作量。在這方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)參與項(xiàng)目立項(xiàng)審查，而且對(duì)不符合三個(gè)條件的項(xiàng)目，監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)按程序，提出停止撥款和實(shí)施的要求。

第四，積極參與績(jī)效管理。雖然績(jī)效評(píng)價(jià)屬于績(jī)效監(jiān)督，但是筆者認(rèn)為，從財(cái)政監(jiān)督初心出發(fā)，其身份并非主持績(jī)效管理，而是從財(cái)政資金有效性出發(fā)，監(jiān)督績(jī)效管理。這包括：一是監(jiān)督項(xiàng)目績(jī)效管理程序，尤其是前期、中期和后期評(píng)價(jià)的制度和指標(biāo)建設(shè)，監(jiān)督其實(shí)施；二是監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程，對(duì)評(píng)價(jià)中有不公正、不規(guī)范行為的，應(yīng)當(dāng)提出重評(píng)主張；三是加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用監(jiān)督，對(duì)需要追查主體責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)部門追責(zé)。

總之，財(cái)政監(jiān)督四十年，既有成績(jī)，又有不足?，F(xiàn)在，不是談?wù)摮蜂N財(cái)政監(jiān)督，而是如何適應(yīng)新時(shí)代要求，承擔(dān)起時(shí)代責(zé)任，搞好財(cái)政監(jiān)督的時(shí)候了。

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