崔楚虹

【摘 要】京津冀地區(qū)的霧霾治理是大家十分關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)的學(xué)者也對(duì)國(guó)外治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了許多研究。美國(guó)加州霧霾治理就是一個(gè)比較成功的案例，在加州治理霧霾的過(guò)程中，有一個(gè)跨區(qū)域機(jī)構(gòu)：南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)，起了很重要的作用，因此，本文試圖將加州的跨區(qū)域治理機(jī)構(gòu)與京津冀地區(qū)的治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比，探究?jī)烧叩牟煌幰约澳虾０犊諝赓|(zhì)量管理區(qū)的優(yōu)勢(shì)，并總結(jié)出幾點(diǎn)對(duì)京津冀霧霾治理的啟示。

【關(guān)鍵詞】大氣污染；跨區(qū)域治理機(jī)構(gòu)；京津冀

一、加州大氣污染治理

（一）加州大氣污染跨區(qū)域治理機(jī)構(gòu)

上世紀(jì)美國(guó)面臨嚴(yán)重的大氣污染時(shí)，設(shè)立了一些控制區(qū)來(lái)對(duì)大氣污染進(jìn)行治理，包括263個(gè)州際控制區(qū)和247個(gè)州內(nèi)控制區(qū)。

20世紀(jì)50年代，加州開(kāi)始治理空氣污染。工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致空氣污染越來(lái)越嚴(yán)重，且由于空氣本身具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，加州政府意識(shí)到單靠一個(gè)城市是無(wú)法解決空氣污染問(wèn)題的，所以，各政府開(kāi)始進(jìn)行府際合作。府際合作也經(jīng)歷了幾個(gè)階段，最初階段主要是在洛杉磯及其鄰近區(qū)域內(nèi)召開(kāi)非正式會(huì)議。最終加州的經(jīng)驗(yàn)證明這種方法并不具有科學(xué)性和可持續(xù)性。

經(jīng)歷了幾個(gè)階段的發(fā)展后，加州達(dá)成一個(gè)共識(shí)：設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)且擁有切實(shí)管理監(jiān)督權(quán)力的空氣污染管理機(jī)構(gòu)，1976年，在美國(guó)議會(huì)和州長(zhǎng)的授權(quán)下，加州創(chuàng)設(shè)了南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)（SCAQMD）。

（二）加州大氣污染治理的亮點(diǎn)

1、健全的立法

加州早在聯(lián)邦政府頒布《清潔空氣法》之前就頒布了自己的《空氣質(zhì)量法》，被聯(lián)邦許可為唯一擁有自己的空氣資源委員會(huì)、唯一擁有州立空氣質(zhì)量法的州，其他州可以自由選擇遵守聯(lián)邦或加州的空氣法律。目前，已有14個(gè)州采用加州的空氣法律，加州很多經(jīng)驗(yàn)也為聯(lián)邦制定《清潔空氣法》提供了借鑒。

2、南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的權(quán)力

南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)下設(shè)十個(gè)機(jī)構(gòu)，其中理事會(huì)是最高管理機(jī)構(gòu)，能參與區(qū)域空氣治理計(jì)劃的制定工作，在召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、充分考慮公眾意見(jiàn)之后，有權(quán)決定通過(guò)與否當(dāng)?shù)氐那鍧嵖諝庹吆头ㄒ?guī)，即擁有審批權(quán)。除此之外，還擁有后期的監(jiān)督權(quán)，人員配置也不受限于地方政府等。美國(guó)政府在治理空氣污染時(shí)還賦予了環(huán)保機(jī)構(gòu)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，環(huán)保機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行立法、執(zhí)法、處罰。南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)每年還擁有上億美元的運(yùn)作預(yù)算，并擁有自己的財(cái)政來(lái)源，大量的資金支持為其開(kāi)展工作提供了必要條件。

二、京津冀霧霾治理

（一）建立跨區(qū)域治理機(jī)構(gòu)的必要性

國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者都提出了建立長(zhǎng)期跨區(qū)域機(jī)構(gòu)的必要性。路易莎· 迪亞茲（Luisa Diaz）認(rèn)為跨部門(mén)治理適合用來(lái)解決那些影響眾多人口或跨多個(gè)轄區(qū)的復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題，能避開(kāi)官僚體制下的繁文縟節(jié)。京津冀的霧霾治理問(wèn)題顯然需要跨部門(mén)治理。

常紀(jì)文提出，“霧霾是幾十年的發(fā)展積累形成的，絕不是一天兩天、一年兩年可以根治的，必須要有中長(zhǎng)期的防治戰(zhàn)略?！奔又荽髿赓Y源管理局原局長(zhǎng)Catherine Witherspoon在回答記者提問(wèn)時(shí)指出：統(tǒng)一管理還是非常好的，統(tǒng)一管理背后邏輯是我們有共同問(wèn)題。所以，建立一個(gè)長(zhǎng)期的跨區(qū)域機(jī)構(gòu)十分必要。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光也曾撰文指出，“中央的環(huán)保要求很高、下發(fā)的文件很多、環(huán)保法的規(guī)定也很嚴(yán)，但在具體執(zhí)行落實(shí)中總有差距，很大的原因就是缺少一個(gè)中間環(huán)節(jié)”。

（二）負(fù)責(zé)京津冀霧霾治理的環(huán)保機(jī)構(gòu)

京津冀地區(qū)的霧霾治理主要由環(huán)保部及各行政區(qū)劃的環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)。環(huán)保部負(fù)責(zé)擬訂并實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，還有環(huán)境政策的制訂和落實(shí)、法律的監(jiān)督與執(zhí)行、跨行政地區(qū)環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)等任務(wù)。

除此之外，還有一個(gè)機(jī)構(gòu)是華北環(huán)境保護(hù)督查中心，是六大環(huán)保督查中心之一。華北環(huán)境保護(hù)督查中心受環(huán)保部委托，負(fù)責(zé)北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南省等區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法督查工作，主要職責(zé)是：監(jiān)督地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、規(guī)劃、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況。主要行使的是監(jiān)督權(quán)。

另外就是在一些特殊的事件、活動(dòng)中成立的組織，比如2008年為迎接北京奧運(yùn)會(huì)，京津冀等地曾開(kāi)展過(guò)聯(lián)合空氣污染治理。

（三）京津冀霧霾治理機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

1、治理組織的臨時(shí)性

治理組織大多是臨時(shí)為了某個(gè)重大活動(dòng)而成立，缺乏穩(wěn)定性，缺乏常態(tài)機(jī)制，其組織形式也都比較松散，沒(méi)有完整的組織架構(gòu)和職能劃分，只是起到了短暫的應(yīng)急作用，并沒(méi)有對(duì)長(zhǎng)期的空氣污染產(chǎn)生較大影響。并且，我國(guó)目前對(duì)于協(xié)作機(jī)制的職能定位僅限于通報(bào)區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展，機(jī)構(gòu)權(quán)限職能都尚未有明確描述。

2、立法的不健全

立法的不健全主要體現(xiàn)在法律內(nèi)容的不具體。2000年《大氣污染防治法》中，只是規(guī)定了大氣污染物排放總量控制區(qū)，并沒(méi)有固定區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的具體程序，政府間的事權(quán)和責(zé)任難以確定。新《環(huán)境保護(hù)法》第10條雖然規(guī)定了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理組織機(jī)構(gòu)及其行政權(quán)限，但是在法律條文中只提了“相關(guān)部門(mén)”，沒(méi)有明確環(huán)保部門(mén)和其他部門(mén)之間展開(kāi)合作的職責(zé)。

3、政府間的利益沖突

影響京津冀地區(qū)聯(lián)防聯(lián)治的一個(gè)重要原因就是政績(jī)區(qū)域化的延續(xù)，京津冀霧霾協(xié)作治理困難的原因之一是行政區(qū)之間根深蒂固的利益。各級(jí)政府出于不同的利益考慮，在協(xié)作治理大氣污染的過(guò)程中難免會(huì)有沖突。只有地方政府拋棄阻礙合作的屬地思維，進(jìn)行協(xié)同治理，才能創(chuàng)造出最大的公共價(jià)值。

4、法律沒(méi)有明確規(guī)定權(quán)責(zé)

重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保往往是政府出于自身考慮而做出的決策，但因霧霾問(wèn)題受處罰時(shí)首當(dāng)其沖是環(huán)保部門(mén)。環(huán)保部門(mén)權(quán)力的缺乏，也導(dǎo)致其權(quán)威不足，治理工作也很難推進(jìn)。事權(quán)的劃分很重要。對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大影響的環(huán)境問(wèn)題應(yīng)由中央政府來(lái)承擔(dān)，涉及的省域較少并且能夠清晰地界定跨區(qū)域范圍的大氣污染治理事權(quán)，應(yīng)該由中央政府和地方政府共同承擔(dān)。京津冀的霧霾治理屬于第二種情形，所以應(yīng)按一定的比例劃分好中央和地方的事權(quán)。

三、啟示

通過(guò)探究加州治理大氣污染的跨區(qū)域機(jī)構(gòu)，以及我國(guó)京津冀地區(qū)霧霾治理的種種不足，得出以下幾點(diǎn)啟示：

第一，成立專門(mén)的跨地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，使跨區(qū)域治理成為常態(tài)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)組織擬定跨地區(qū)大氣污染防治相關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)區(qū)域間地方政府的利益關(guān)系，處理跨地區(qū)大氣污染糾紛等。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府成立跨地區(qū)大氣污染防治協(xié)調(diào)委員會(huì)，搭建地方政府之間利益協(xié)調(diào)的平臺(tái)，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)主體的作用，構(gòu)建京津冀跨地區(qū)大氣污染治理的長(zhǎng)效合作機(jī)制。

第二，京津冀大氣污染的治理需要聯(lián)合立法。京津冀區(qū)域協(xié)同防治的相關(guān)條文中，應(yīng)界定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，包括監(jiān)測(cè)機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制等。保持中央環(huán)境立法、地方政府立法和部門(mén)立法一致性的同時(shí)，也要考慮到地方環(huán)保立法需要有其獨(dú)特性。應(yīng)當(dāng)將所有環(huán)保類法律的制定權(quán)力逐步轉(zhuǎn)移到統(tǒng)一的跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)中去，從源頭上保證立法的統(tǒng)一規(guī)范，這也符合當(dāng)前環(huán)境管理大部制改革的要求。

第三，在相關(guān)法律法規(guī)中，還要?jiǎng)澐趾脵?quán)力和責(zé)任。這一機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)具有相對(duì)較大權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要有法定授權(quán)，可以參與制定空氣污染計(jì)劃，審批、監(jiān)督地方環(huán)保工作等。這樣不僅可以調(diào)動(dòng)政府部門(mén)積極配合環(huán)保機(jī)構(gòu)的治理工作，對(duì)于責(zé)任的追究也更加清晰，還能賦予環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)力，使其進(jìn)行跨區(qū)域治理霧霾工作時(shí)有法律保障，有利于工作的順利開(kāi)展。