王嬋

摘 要：法律的最終目的是對人民群眾權利的確認和保障，法治的目標是尊重和實現(xiàn)人民群眾的權利。推進公共法律服務體系建設，順應了國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化建設的時代要求，滿足了人民群眾對基本法律服務的迫切需求，同時也賦予了各級政府向社會提供公共法律服務的新職能。公共法律服務體系構建關鍵在政府，政府應發(fā)揮主導性作用。明確政府職責，通過頂層設計、制定法律、落實服務均等化等相關制度，建立服務評價機制和服務責任追究機制來共同確保政府在公共法律服務體系構建中發(fā)揮積極作用。

關鍵詞：公共法律服務體系；政府責任；法治政府

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）11-0132-02

黨的十八屆四中全會明確指出：“建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。”公共法律服務體系建設作為依法治國、法治政府建設與服務型政府構建的重要戰(zhàn)略內(nèi)容，在國家層面被第一次明確提出。司法部印發(fā)的《關于推進公共法律服務體系建設的意見》（以下簡稱《意見》）中強調(diào)，公共法律服務體系建設的責任主體是政府。根據(jù)《意見》的規(guī)定，政府應當在建設公共法律服務體系中充分發(fā)揮主導性的作用。那接下來的問題便是政府的主導作用在公共法律服務體系構建中該如何發(fā)揮？怎樣發(fā)揮？因此研究公共法律服務體系中的政府責任既是對《意見》中所規(guī)定的政府肩負體系建設主體責任的具體化回應，同時也為各地正在開展的公共法律服務體系建設提供相應的理論指導。

一、對公共法律服務體系概念的解讀

對于什么是公共法律服務體系，《意見》中并沒有明確的規(guī)定，僅提出：公共法律服務是由司法行政機關統(tǒng)籌提供的，旨在保障公民基本權利、維護人民群眾合法權益、實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務。具體內(nèi)容包括：全民提供法律知識普及教育和法治文化活動；為經(jīng)濟困難和特殊案件當事人提供法律援助；開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務；預防和化解民間糾紛的人民調(diào)解活動等。由此可見，公共法律服務體系從理論上講應是以上內(nèi)容組成的相關體系的統(tǒng)稱。因此，公共法律服務體系應該包括以下三個分支體系，分別是組織體系、服務供給體系和服務救濟體系。

（一）公共法律服務組織體系

政府既是公共法律服務的提供者，也是公共法律服務的組織者。由于公共法律服務體系缺乏頂層設計規(guī)劃，在實踐工作中，各地政府結合本地發(fā)展的實際情況，組織當?shù)氐乃痉ㄐ姓块T、財政部門、人社部門、教育部門、國土資源部門等眾多政府部門參與開展公共法律服務工作，雖然取得了一定的成效，但各地在服務的領域、服務的水平、服務的模式以及服務的質量等方面還存在著不小的差距，在一定程度上阻礙了公共法律服務體系的整體構建。對此，國務院應建立公共法律服務綜合協(xié)調(diào)機制，指導、協(xié)調(diào)、推動全國的公共法律服務工作。在地方，縣以上地方司法行政部門根據(jù)其職責負責本行政區(qū)域的公共法律服務工作；縣級以上地方政府及其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)負責相關的公共法律服務工作。當然司法行政部門應該對跨部門問題進行協(xié)調(diào)解決。

（二）公共法律服務供給體系

公共法律服務的供給體系是一個龐大的系統(tǒng)，涉及公共法律服務供給的對象、服務供給的領域、服務供給的主體、服務供給的方式、服務供給的模式、服務保障供給等內(nèi)容。公共法律服務體系建設的目的是為了進一步落實《憲法》規(guī)定的法律面前人人平等、保障公民的基本權利與自由、促進社會的公平與正義。正是基于以上目的的原因，公共法律服務供給對象具有覆蓋面廣的特點，具體指我們國家的每一個合法公民。但由于城鄉(xiāng)二元結構的存在及城鎮(zhèn)化進程的加快，公共法律服務供給對象應著重向鄉(xiāng)村傾斜，將廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、農(nóng)民作為公共法律服務的重點供給對象。對此，服務領域要做到“橫向到邊、縱向到底”，既要滿足城市人口對公共法律服務的需求，更要充分滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村人口對法律服務的需求。因此建議通過目錄的形式，將服務領域明確列出。

（三）監(jiān)督與救濟體系

提供公共法律服務是政府的工作職責，各級政府及其工作部門必須履行。同時政府提供公共法律服務作為行政給付行為的一類，政府應對適格的相對人提供法律服務。對于怠于履行、不予履行或拒絕履行提供公共法律服務的行政機關，應由其上級行政機關或同級行政監(jiān)察機關對其機關主要負責人追究法律責任；怠于履行行為、不予履行行為或拒絕履行行為、行政機關提供公共法律服務中濫用職權或違反行政程序等侵犯相對人合法權益的行為，相對人均可以通過復議或行政訴訟的方式申請救濟。

二、政府在構建公共法律服務體系中的主導性職責

從公共法律服務體系組成來看，每一個分支體系的健全都需要政府發(fā)揮主導性作用。公共法律服務的公益性、普惠性、均等性及其基本的民生價值取向，也決定了政府應在公共法律體系構建中起主導性作用，肩負體系構建的主導型職責。這些職責具體體現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）強化服務意識，保證服務型、法治型公共法律服務體系的建設

隨著政府管理職能由傳統(tǒng)的“管制”轉向“服務”，各級政府應以“服務行政”為目標建立起有中國特色的社會主義公共法律服務型政府，充分體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性?！胺招姓且跃S持人們的基本正常生活、增進人民福祉和促進社會運轉與發(fā)展為目的，政府據(jù)此直接或間接地向公民提供公務服務，這些服務事項往往是公民個體、社會組織或市場機制所不能自行提供的，以此來保障公民基本生活?！盵1]

（二）確認公民享有接受公共法律服務的權利，確保憲法所規(guī)定的個人權利與自由的真正實現(xiàn)

我國《憲法》第2章規(guī)定了公民的基本權利與自由，賦予公民自身參與社會事務的權利并加以保護，是法治行政、民主行政、服務行政的真正內(nèi)涵。法律的生命在于實施。因此，各級政府在公共法律服務體系構建中，應首先明確公民有接受公共法律服務這一基本的權利，讓《憲法》中規(guī)定的公民享有抽象的人權具體化，為公民切實享有接受公共法律服務的權利。

（三）完善公共法律服務體系的救濟機制，保障基本公共服務體系的正常運行

有權利必有救濟，正是基于公共法律服務權利的普遍性和服務對象的特殊性，要求必須在政府的主導下健全對權利的救濟措施、暢通救濟渠道。接受公共法律服務的一方往往是經(jīng)濟收入較低的弱勢群體，他們的訴求往往集中于與他們密切相關的“衣食住行”等基本的生存領域，如：教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等；加之他們自身抵御各種風險的能力與其他社會主體相比較弱，如果解決不好，極易引發(fā)社會恐慌與不安，影響國家的和諧與穩(wěn)定。另外，國家所規(guī)定的基本公共服務體系是在政府主導下構建的，旨在滿足一個人在現(xiàn)代社會基本生存所必需的要求，包括但不限于教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等內(nèi)容體系。公共法律服務體系作為基本公共服務體系的一個分支，應在政府的主導下，盡快構建起應對公民享有的公共服務權利受損時的法律救濟機制，發(fā)揮公共法律服務體系所特有的救濟特性，在確保公民基本權利的同時，保障公共服務體系正常運轉。

三、完善公共法律服務體系建設的幾點建議

（一）加強頂層設計，制定公共法律服務保障法

公共法律服務體系建設沒有現(xiàn)成的路子可走，需要各級政府及相關部門在傳承創(chuàng)新中發(fā)展，在公共服務體系構建基礎上進一步深化公共法律服務體系建設。公共法律服務體系建設的首要任務就是要加強頂層制度設計，盡快在全國范圍內(nèi)制定公共法律服務法。首先，補充基本公共服務目錄，增加公共法律服務目錄。其次，縣級以上政府應當將公共法律服務建設納入本級政府的發(fā)展規(guī)劃。第三，全國人大應盡快起草出臺《公共法律服務保障法》，明確規(guī)定各級政府及相關責任部門在公共法律服務體系構建中的職責，制定政府提供公共法律服務的程序，規(guī)定公共法律服務權利的救濟與相關職能部門責任的追究。在此基礎上，研究制定《公共法律服務指標評價體系》《公共法律服務中心建設標準》等配套性制度。

（二）落實具體制度，推進公共法律服務均等化

正如有學者所說“完善的公共法律服務體系必然在關懷弱勢群體民生方面有所作為?！盵2]對此，公共法律服務均等化建設尤為重要。第一，政府制定政策時要有所傾斜，傾向于那些因經(jīng)濟條件差而導致無法得到法律幫助的困難群眾。第二，優(yōu)化資源，合理分配服務資源于革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)。政府應鼓勵和支持法律工作人員、高校畢業(yè)生和志愿者到這些地區(qū)提供公共法律服務；鼓勵支持公共法律服務工作開展較好的地區(qū)與貧困偏遠地區(qū)建立長期對口志愿幫扶關系，幫助落后地區(qū)開展公共法律服務工作。第三，公共法律服務產(chǎn)品供給應首先滿足鄉(xiāng)村群眾的需要。針對鄉(xiāng)村群眾群體的特殊性，重點開發(fā)符合鄉(xiāng)村特點的法律服務產(chǎn)品，滿足鄉(xiāng)村群眾的實際需求，從而促進城鄉(xiāng)法律服務均等化。

（三）建立公共法律服務評價機制，提高公共服務的有效性

政府主導下的公共法律服務體系建設，應建立科學合理的評價機制，對政府行為進行量化評估的同時，監(jiān)督政府依法行政。評價體系應包括評價的主體、評價的對象、評價的標準和評價的結果及對不達標評價結果的處理等。評價主體可以是上級行政機關、監(jiān)察機關和接受法律服務相對人；評價的對象僅限于各級政府及工作部門；評價的標準不限于服務水平、服務態(tài)度、結果的滿意度；評價結果分別是滿意、基本滿意、不滿意、差；被評為差的公共法律服務，相關政府及工作部門應采取補救措施，挽回相對人的損失，同時將評價結果予以公開，接受全社會監(jiān)督。

（四）完善責任追究機制，保障社會的公平與正義

根據(jù)權責一致的基本行政原則，政府在履行提供公共法律服務職責的同時，也必定要承擔相應的責任，健全因政府失職而導致責任追究的機制，有利于保護相對人申請救濟的權利，保障社會的公平與正義。首先，縣以上政府應健全專項資金審計監(jiān)督制度，并將結果定期公告，以此確保公共法律服務資金專款專用，任何單位和個人不得侵占、挪用。一旦發(fā)現(xiàn)資金被侵占、挪用的，應當由其上級行政機關或紀檢監(jiān)察機關限期改正并在系統(tǒng)內(nèi)通報批評；情節(jié)嚴重的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，追究刑事責任。其次，對于地方各級政府及縣以上政府有關工作部門未履行、拖延履行、拒絕履行相關公共法律服務職責的，由其上級行政機關或監(jiān)察機關限期改正，過期仍不履行相關服務職責的，追究主要責任人的行政責任；造成嚴重后果的，政府承擔賠償責任并對相關責任人員追償。

參考文獻：

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