戴林序

【摘要】人民代表大會作為我國的權力機關和立法機關，審批預算是其法定職能。然而在預算草案的審批過程中，人大代表卻相當程度地表現(xiàn)出冷漠，不關注，整個預算審批過程更像是形式，人大的預算修正權也就無從談起，并沒有真正落到實處。本文意在從公共選擇理論的視角，利用唐斯“理性無知”等相關理論來解釋人大代表的這一行為，探尋原因，并借鑒國外一些先進經驗，提出改革措施，減少人大代表的這種“理性無知”，真正把人大對預算的監(jiān)督落到實處，促進民主政治的發(fā)展和國家治理模式的轉型。

【關鍵詞】預算審批；人大代表；理性無知；改革

一、引言

在我國，審批、通過中央預算是全國人民代表大會的職能，法律規(guī)定，“全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執(zhí)行情況的報告；批準中央預算和中央預算執(zhí)行情況的報告”，“國務院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關于中央和地方預算草案的報告”，“中央預算由全國人民代表大會審查和批準”。由立法機關來審查批準公共預算是各個具有政治文明的國家通行的慣例，全國人大作為我國的最高立法機關、權力機關，通過批準或不批準預算草案，提出修改意見，從而一定程度上制約政府，從制度設計的層面來看，由其審批預算草案是非常合理的。

然而在現(xiàn)實中，全國人大對于預算的審批力度遠遠沒有達到法律、制度所要求的力度。全國人大會議審批預算報告時日趨冷場、代表們對預算報告漠不關心，可以說，人大審批預算這個職能還沒有真正落到實處，人大代表對于手中的權利也不甚珍惜，整個預算審批過程更像是完成一種儀式，對于最終的結果影響并不大。黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革若干重大問題的決定，強調了“健全‘一府兩院由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產監(jiān)督職能”。本文意圖用理性無知來分析人大代表在預算審批中的行為。

二、公共預算審批與“理性無知”

正如本文開頭所提到的，預算權是人大的法定職權，人大代表作為人民代表大會的組成部分，對于人大這個整體行使預算權有著重要的意義，如果每個人大代表能切實做好自身工作，那么人大對于預算的審批就絕不是形式，但現(xiàn)實情況卻是人大代表在預算審批過程中基本都是保持一種“理性無知”的狀態(tài)。

人大代表的“理性無知”主要體現(xiàn)之一就是對于預算草案審而不查，人大會議審批預算報告時日趨冷場、代表們對預算報告漠不關心。本來預算草案的審批過程應當是一個暢所欲言的過程，但人大代表們卻根本沒有興趣，猶如本文開頭的案例一樣，整個審批過程幾乎沒有代表發(fā)言，更不要說提出建設性意見了。各位人大代表幾乎都是抱著走過場的心態(tài)參與審批，甚至還有不少人干脆就缺席審批會議，沉默，“惜字如金”是一大特點。本來審批過程所占的會期就不長，而人大代表“事不關己”的態(tài)度更是使得本來就短暫的會議在幾十分鐘內就草草結束，無法真正做到審批。在正式的審批過程尚且如此，在會外那就基本沒有人關注預算草案了。

人大代表“理性無知”的另一個表現(xiàn)是盲目地投贊成票。預算草案包含的內容眾多，專業(yè)性強，如果要完全掌握資料對每條預算都進行逐條審查，那將是一個耗時耗力的工作，即便一個人大代表認真審閱草案后投下了反對票，也只是2000多票中微不足道的一票，并不能起決定性作用。這樣做和保持“無知”狀態(tài)投下贊成票基本沒有什么區(qū)別，唯一的不同是花費了大量的成本去搜集信息，一個“理性”的人大代表基本上不會花費大量成本去投票。

套用唐斯模型，R為人大代表從預算案投票中得到的凈收益，B為人大代表投贊成票或反對票所導致的政策帶來的收益，P為其投票其決定作用的概率，C為收集信息和參加投票活動的成本，D為收集信息和參加投票活動所帶來的其他好處。由于公共預算草案涉及到的是多項龐大的公共政策，所以無論預算草案無論是否通過，帶給人大代表個人的收益差別其實非常小，在現(xiàn)行體制之下，預算案基本是高票通過，單個代表的一票很難起決定性作用，所以P趨近于0，那么PB也趨近于0，而目前政府預算草案存在著信息披露不全的問題，預算信息的搜集存在許多困難，人大代表為了盡可能掌握完整信息需要付出大量的時間、精力、甚至金錢，還需要動用到自身的人脈，有形的和無形的成本C非常高。如果一個人大代表盡心盡力地付出了成本，在審批過程中也只能是投出一票，并不會因為付出了巨大成本，該代表就可以一個人投10票甚至100票，并且這些成本往往是不為人知的，難以給人大代表自身帶來其他實際的好處，至多也就是贏得一個“負責任”的好名聲。甚至在某種程度上，現(xiàn)行體制中，人大代表如果屢次對預算草案進行質疑，反而可能被視為“與政府作對”，進而受到排擠，因而D也就趨近于0。總結起來，當一個人大代表花費相關成本去審批預算時，R=PB-C+D，其中，PB+D趨近于0，C大于0，故而R小于0?？梢钥闯?，預算案的投票本身不能給代表帶來收益，但至少在個人不付出成本時可以不受損失，這也就不難解釋人大代表的確存在“理性無知”的現(xiàn)象。

三、小結

不可否認，在目前的公共預算審批過程中，相當一部分人大代表是處于“理性無知”的狀態(tài)的。造成這種現(xiàn)象的原因有兩點：不能與不愿意。針對這兩點，改革必須全方位而有針對性，首先要從信息上提供保障，消除人大代表的“無知”，同時，要從思想、制度上做工作，改變人大代表不愿意去了解預算的狀態(tài)，提升其能力，讓人大代表負起責任。人大的預算修正權不僅僅只是理論上的存在，而應該通過每一個人大代表的具體行為落到實處。強化人大對預算的審查監(jiān)督，對于民主政治的建設，加快國家治理轉型有著重要意義，就目前看來，這一工作還有很長的路要走。