王品一

【摘要】作為具有強(qiáng)自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)之一，電力行業(yè)的發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。在我國(guó)，對(duì)于電力行業(yè)的規(guī)制改革已有二十多年，取得了很大的成就，但是仍然存在很多問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)于我國(guó)電力行業(yè)存在問(wèn)題的分析以及對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的介紹，總結(jié)出一些對(duì)策，為我國(guó)下一步電力行業(yè)規(guī)制改革提供參考。

【關(guān)鍵詞】電力行業(yè)；規(guī)制效果；改革

一、引言

電力行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展具有重要意義。電力行業(yè)有投資巨大、資產(chǎn)專(zhuān)用性強(qiáng)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征顯著等特點(diǎn)，歷來(lái)被視為自然壟斷行業(yè)，采用發(fā)、輸、配、售一體化的垂直壟斷運(yùn)營(yíng)模式，并受到政府的嚴(yán)格管制。這種模式在電力行業(yè)發(fā)展的初期，在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和對(duì)安全穩(wěn)定的保障上起到了重要的作用。然而隨著用電規(guī)模的擴(kuò)大和技術(shù)條件的進(jìn)步，現(xiàn)有規(guī)制模式的弊端逐漸顯露，暴露出競(jìng)爭(zhēng)缺乏和激勵(lì)不足的缺點(diǎn)。

近年來(lái)，相較于其他部門(mén)的改革，電力行業(yè)的改革顯得停滯與落后。電力行業(yè)是能源部門(mén)的重要領(lǐng)域，電力的改革成功與否，能夠給整個(gè)能源部門(mén)帶來(lái)更深層次的變化。中國(guó)之前幾次的電力市場(chǎng)化改革取得了相當(dāng)?shù)某煽?jī)，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，但是也遺留了不少問(wèn)題。目前，我國(guó)電力行業(yè)尚未真正引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，電力供求等方面的矛盾不斷積累，電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀

2002年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》，業(yè)內(nèi)也稱(chēng)之為5號(hào)文件。5號(hào)文件在借鑒國(guó)外電力監(jiān)管成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)原有電力監(jiān)管體制進(jìn)行的制度性變革。不僅突破了獨(dú)家辦電的體制束縛，而且基本確立了電力監(jiān)管體制框架，設(shè)立了獨(dú)立的電監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)作為電力監(jiān)管部門(mén)，頒布了《電力監(jiān)管條例》及相關(guān)配套監(jiān)管規(guī)章和制度，監(jiān)管手段和措施不斷完善，初步設(shè)立了現(xiàn)代電力監(jiān)管體制的框架制度，初步形成電力市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)格局。

受制于“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”模式的局限性，5號(hào)文件框架下的電力體制改革，盡管為實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了必要的條件，但產(chǎn)業(yè)重組后改革卻陷入停滯狀態(tài)，競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)并沒(méi)有形成。直到2015年的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)9號(hào)文件）出臺(tái)，新一輪電力體制改革才重新啟動(dòng)。

9號(hào)文件突破了“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的模式，確定了“管住中間、放開(kāi)兩頭”的體制框架?！爸虚g”是指具有自然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)絡(luò)。管住中間，政府要管價(jià)格、管投資建設(shè)、管公平開(kāi)放、管服務(wù)質(zhì)量等；“兩頭”主要指發(fā)電和售電兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，放開(kāi)兩頭，政府要放開(kāi)價(jià)格、放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃。其特點(diǎn)是在未明確電力商品屬性的前提下，以放開(kāi)傳統(tǒng)計(jì)劃電量制度的名義，推進(jìn)了計(jì)劃電量的再分配嘗試。

三、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

（一）澳大利亞

澳大利亞的電力行業(yè)現(xiàn)狀，與英美等國(guó)家類(lèi)似，改革徹底，競(jìng)爭(zhēng)充分，市場(chǎng)化程度較高。除北部地區(qū)和西澳大利亞州外，其他各州的電力體制已由以前的垂直一體化管理體制改變?yōu)榘l(fā)、輸、配、售全面分開(kāi)，發(fā)電端競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，售電端競(jìng)爭(zhēng)供電，輸配網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政府定價(jià)，公司運(yùn)營(yíng)的管理體制。

縱觀澳大利亞電力市場(chǎng)，可以總結(jié)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。

1.電力監(jiān)管法律體系完備。聯(lián)邦層面從上位宏觀性的電力法到下位微觀性的電力條例，以及各州立法、專(zhuān)業(yè)立法等，構(gòu)建了完備的電力監(jiān)管法律體系。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能劃分明確。從最高層面的COAG能源委員會(huì)，到AEMC再到AER，各層級(jí)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能都獲得了法律的明確授權(quán)，避免其濫用權(quán)力。定期對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能和獨(dú)立性進(jìn)行審查，必要時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

3.政策制定與監(jiān)管執(zhí)行分離。COAG能源委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)家層面能源政策的制定，不參與具體監(jiān)管；AEMC負(fù)責(zé)制定具體監(jiān)管規(guī)則和實(shí)施細(xì)則；由AER集中行使監(jiān)管職能。政策制定職能與監(jiān)管執(zhí)行職能分開(kāi)，有利于彼此分權(quán)、互相監(jiān)督。

4.監(jiān)管過(guò)程公開(kāi)透明。不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍、職權(quán)劃分清晰，決策過(guò)程公開(kāi)透明，在政策修訂過(guò)程中會(huì)征求相關(guān)電力市場(chǎng)主體、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，定期向社會(huì)公開(kāi)行業(yè)報(bào)告。并且設(shè)計(jì)合理的上訴機(jī)制，由獨(dú)立的司法主體對(duì)有異議的監(jiān)管決定進(jìn)行審閱。

5.監(jiān)管區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)。對(duì)于具有壟斷性質(zhì)的輸配環(huán)節(jié)，在核定輸配收入、網(wǎng)絡(luò)接入、提高電網(wǎng)安全性可靠性等方面行使監(jiān)管職能。同時(shí)放松競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

（二）俄羅斯

俄羅斯電力市場(chǎng)改革真正開(kāi)始于2001年，2008年即徹底實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革。2012年，俄羅斯總統(tǒng)簽署法令，將俄羅斯區(qū)域配電控股公司與俄羅斯聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并，組建集輸電和配電于一體的俄羅斯電網(wǎng)公司，2013年開(kāi)始進(jìn)行合并的實(shí)質(zhì)操作。

俄羅斯電力市場(chǎng)改革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)如下：

1.廠網(wǎng)分離，發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)。在發(fā)電側(cè)，國(guó)家繼續(xù)經(jīng)營(yíng)管理核電，其他發(fā)電資產(chǎn)重組為7個(gè)跨區(qū)域的電力公司、14個(gè)區(qū)域性電力公司，跨區(qū)域電力公司可以跨區(qū)經(jīng)營(yíng)，參與電力批發(fā)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

2.輸配分離，政府管制。聯(lián)邦政府作為出資人，以骨干網(wǎng)資產(chǎn)為基礎(chǔ)組建聯(lián)邦電網(wǎng)公司，以地區(qū)配電網(wǎng)為基礎(chǔ)，組建區(qū)域性配電公司，電網(wǎng)公平地對(duì)所有的用戶(hù)和發(fā)電公司開(kāi)放。

3.售電側(cè)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。在俄羅斯電力市場(chǎng)改革過(guò)程中，培育和設(shè)立了各種形式的供電主體，在原地區(qū)電力公司的基礎(chǔ)上進(jìn)行了重組，也允許發(fā)電公司等獨(dú)立企業(yè)單獨(dú)設(shè)立。

4.獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。把原來(lái)屬于聯(lián)邦和地區(qū)價(jià)格委員會(huì)行使的涉及監(jiān)管的職能移交給聯(lián)邦能源部，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的控制與監(jiān)管，從以行政管理為主向依法監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

四、我國(guó)電力行業(yè)政府規(guī)制改革存在的問(wèn)題與產(chǎn)生的原因

（一）電力行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)困境

現(xiàn)階段，電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入僅停留在“分拆”原壟斷企業(yè)的層面，也就是將原來(lái)的國(guó)家電力公司進(jìn)行拆分，使過(guò)去的一家壟斷變?yōu)楣杨^壟斷。過(guò)去的電力行業(yè)是“政企合一”的壟斷，國(guó)家電力公司既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判，而現(xiàn)在的電力市場(chǎng)則是由幾家寡頭所壟斷。通過(guò)產(chǎn)業(yè)重組或?qū)υ瓑艛嗥髽I(yè)實(shí)行“分拆”，是打破壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的初始步驟。但是，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，不單單只是“分拆”后企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，更重要的是新競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入和潛在競(jìng)爭(zhēng)者的存在。只要新的競(jìng)爭(zhēng)者有隨時(shí)進(jìn)入的可能，在位企業(yè)在面臨來(lái)自其他企業(yè)和新進(jìn)入者的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，才會(huì)致力于提高效率、降低價(jià)格和改善服務(wù)。當(dāng)前的改革偏重于對(duì)原有電力壟斷企業(yè)進(jìn)行“分拆”，但卻忽視了新廠商的進(jìn)入問(wèn)題，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效展開(kāi)產(chǎn)生了不利的影響。

（二）電價(jià)不合理

電力行業(yè)規(guī)制的核心問(wèn)題，是電價(jià)。目前我國(guó)的電價(jià)管理辦法，區(qū)分自然壟斷與非壟斷環(huán)節(jié)，建立了上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)的電價(jià)體系，明確了輸配電價(jià)機(jī)制。電價(jià)由政府定價(jià)向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成轉(zhuǎn)變，首要前提是形成競(jìng)爭(zhēng)性主體，但目前我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)尚未真正形成。雖然在發(fā)電領(lǐng)域，已經(jīng)初步形成了有限競(jìng)爭(zhēng)格局，但是上網(wǎng)電量仍以計(jì)劃分配為主。在電網(wǎng)公司擁有自己的發(fā)電企業(yè)、也要追逐利潤(rùn)的情況下，很難做到真正公平。另外，歷史原因造成各機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)存在較大的政策性差異，還本付息等多種定價(jià)制度使得一廠一價(jià)的局面長(zhǎng)期存在，各機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)存在較大差異，很難處于同一起跑線(xiàn)上。

（三）電力規(guī)制法律法規(guī)尚欠完善

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)電力行業(yè)一直缺少相應(yīng)的法規(guī)，電力監(jiān)管大多依靠政府行政力量的協(xié)調(diào)，而不是采取法律手段進(jìn)行規(guī)范和約束。電力行業(yè)法規(guī)體系存在著立法的缺失，很多重要領(lǐng)域出現(xiàn)了法律真空，在倡導(dǎo)依法治國(guó)的今天，出現(xiàn)了無(wú)法可依的尷尬局面。1996年4月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)電力法》，由于時(shí)間較早，后來(lái)也沒(méi)有根據(jù)發(fā)展及時(shí)完善，基本沒(méi)有涉及在包括建立電力市場(chǎng)，對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作以及開(kāi)展有效競(jìng)爭(zhēng)等重要方面的內(nèi)容。特別是有關(guān)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、目標(biāo)等規(guī)定的缺失，不但使輸、配電壟斷企業(yè)處于一個(gè)沒(méi)有有效約束力的環(huán)境下進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，而且隨著國(guó)家電力公司的拆分，以及電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組的完成，會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有法律基礎(chǔ)來(lái)支撐發(fā)電企業(yè)之間開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)的局面。

（四）電力監(jiān)管職能分散

我國(guó)對(duì)電力行業(yè)監(jiān)管一直存在主體分散問(wèn)題，這種多頭管理的最大弊端是效率低下，沒(méi)有決策責(zé)任主體，政策的不延續(xù)性。電力監(jiān)管是系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作，電價(jià)審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、投融資管理、成本監(jiān)控等相關(guān)規(guī)制必須密切協(xié)同，才能取得預(yù)期的效果。但是，由于我國(guó)電力監(jiān)管系統(tǒng)中職能過(guò)度分散，多頭執(zhí)法、各自為政的現(xiàn)象普遍存在，規(guī)制責(zé)任分散，部門(mén)間協(xié)調(diào)困難，甚至互相制肘。

五、我國(guó)電力體制的改革方向

電力市場(chǎng)是一個(gè)復(fù)合性市場(chǎng)，既有競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)的部分，也有壟斷經(jīng)營(yíng)的部分。電力作為公用事業(yè)的一部分，關(guān)乎國(guó)民切身利益。因此，政府對(duì)電力市場(chǎng)的監(jiān)管既不是全面接盤(pán)，也不應(yīng)完全放任，而是根據(jù)電力市場(chǎng)化改革的需求，對(duì)原來(lái)的監(jiān)管體制不斷動(dòng)態(tài)改革的過(guò)程。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入

對(duì)電力行業(yè)僅僅實(shí)行縱向分離是不夠的，只有將縱向分離和橫向分離結(jié)合在一起，才能夠達(dá)到引人競(jìng)爭(zhēng)、抑制壟斷的目的。橫向分離是指在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，在產(chǎn)權(quán)方面形成多元化的格局，同時(shí)在供電市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，并且采取激勵(lì)性規(guī)制措施促進(jìn)電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)降低成本，提高效率。具體論述如下。

第一，加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，積極發(fā)展電網(wǎng)互聯(lián)是建立電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)條件。同時(shí)，規(guī)制改革的重點(diǎn)是真正做到“廠網(wǎng)分開(kāi)”，把電網(wǎng)、電廠的直屬企業(yè)剝離開(kāi)，建立一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)電市場(chǎng)。

第二，組建發(fā)電公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。通過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)的重組，采取新舊發(fā)電廠相互搭配，水力發(fā)電和火力發(fā)電相互搭配的方法，組建若干實(shí)力相當(dāng)?shù)陌l(fā)電公司，通過(guò)發(fā)電公司之間而不是單個(gè)發(fā)電廠之間的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

第三，改變新建電廠的審批制度，采取先定價(jià)后建廠的方式。就消費(fèi)者是否能夠接受其所制定的價(jià)格，以及在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)時(shí)是否具有競(jìng)爭(zhēng)力等方面，對(duì)新建電廠進(jìn)行可行性評(píng)估。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)電價(jià)機(jī)制的完善

建立區(qū)域電力市場(chǎng)并實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，對(duì)參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)實(shí)行兩部制電價(jià)，同時(shí)在上網(wǎng)電價(jià)中加強(qiáng)峰谷分時(shí)電價(jià)和豐枯季節(jié)差價(jià)的應(yīng)用。要調(diào)查研究不同的用戶(hù)對(duì)所制定的電價(jià)的反應(yīng)曲線(xiàn)，擴(kuò)大峰谷電價(jià)和豐枯電價(jià)的實(shí)施范圍，使價(jià)格的定制和時(shí)段的設(shè)置更加合理、科學(xué)。通過(guò)在上網(wǎng)電價(jià)中采用這些電價(jià)制度，可以調(diào)動(dòng)發(fā)電企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性，發(fā)揮各企業(yè)最大效率，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，從而推動(dòng)社會(huì)效益最大化。

（三）進(jìn)一步完善電力規(guī)制法律、法規(guī)體系

由于我國(guó)很多電力企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)還沒(méi)有完全建立，電力市場(chǎng)的有關(guān)運(yùn)營(yíng)規(guī)則、管理辦法和條例的建立剛剛起步電力監(jiān)管體系尚待完善，電力安全和電網(wǎng)土法事件應(yīng)急處理機(jī)制有待建立，這些都是電力改革的深層次問(wèn)題。不僅如此，還有在很多方面能夠起到重要作用的法律法規(guī)亟待確立。

首先，為了促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)能源的綜合規(guī)劃與合理利用，保證能源使用效率的提高，應(yīng)當(dāng)從法律角度出發(fā)，保障我國(guó)能源安全，制定在國(guó)家層面能夠涵蓋整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的《能源法》。

其次，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)能源行業(yè)改革和發(fā)展的最大障礙將是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)和區(qū)域市場(chǎng)分割等違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為，應(yīng)抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼條例》、《保障措施條例》等維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的法律法規(guī)。

最后，加快制定《石油法》和《天然氣法》等行業(yè)法，對(duì)我國(guó)的能源安全和可持續(xù)供給，提供法律層面的保障，維護(hù)行業(yè)的公平公正，保證競(jìng)爭(zhēng)的有序和有效。

（四）進(jìn)一步提高政府監(jiān)管職能

我國(guó)目前的電力監(jiān)管職能分散，電監(jiān)會(huì)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。然而對(duì)于電力行業(yè)的規(guī)制卻是一個(gè)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，要設(shè)計(jì)規(guī)制方案，明確規(guī)制職責(zé)，設(shè)置規(guī)制機(jī)構(gòu)。規(guī)制改革能否順利進(jìn)行，每一環(huán)都有著舉足輕重的作用。因此，需要健全電監(jiān)會(huì)規(guī)制職能和提高其規(guī)制能力。

第一，要在法律上有詳細(xì)闡述，明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力和權(quán)限范圍，將規(guī)制機(jī)構(gòu)的行動(dòng)置于法律框架的約束之下，使機(jī)構(gòu)的行動(dòng)做到有法可依，避免權(quán)力的濫用。

第二，規(guī)制機(jī)構(gòu)中的人員構(gòu)成應(yīng)該考慮到各個(gè)利益集團(tuán)，規(guī)制機(jī)構(gòu)可以通過(guò)開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查、發(fā)起座談會(huì)、設(shè)立聽(tīng)證會(huì)等形式征求各方的意見(jiàn)，從而保證規(guī)制機(jī)構(gòu)可以聽(tīng)取各方的意見(jiàn)。

第三，建立有效的申訴和爭(zhēng)端解決機(jī)制，受規(guī)制的企業(yè)可以對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的決議和政策提出自己的質(zhì)疑，并且對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)提起起訴，使規(guī)制機(jī)構(gòu)在行使其行政行為的過(guò)程中可能出現(xiàn)的任何違法行為都將受到司法審查。

（五）鼓勵(lì)新能源發(fā)電

中國(guó)應(yīng)當(dāng)在改革電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，確保所有的發(fā)電企業(yè)都有公平地接人電網(wǎng)的權(quán)利，還要對(duì)使用清潔能源發(fā)電的企業(yè)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，以確保使用清潔能源的發(fā)電廠能夠可持續(xù)發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

電力體制改革是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)性工程，需在實(shí)踐中循序漸進(jìn)地推進(jìn)。對(duì)于我國(guó)電力改革而言，落地還需一系列制度、機(jī)制和操作細(xì)則與其配套，有關(guān)制度、機(jī)制和操作細(xì)則如何制定、是否有效、是否與改革方向和精神相符，均需要接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，并在實(shí)踐中不斷修正，以確保改革實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。