徐克勤

建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險制度，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供必要的風險保障，這是許多國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。2007年以來，我國選擇了由中央和地方政府共同補貼保費的方式來支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，并以此確立了我國農(nóng)業(yè)保險的“發(fā)展之基”和“動力之源”。在保費補貼的政策紅利下，我國農(nóng)業(yè)保險一直維持著快速發(fā)展的態(tài)勢，規(guī)模和覆蓋率持續(xù)增長，在提高農(nóng)業(yè)抗災減災能力、促進農(nóng)戶增收、維護國家糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。統(tǒng)計資料表明，2016年，我國農(nóng)業(yè)保險的保費收入為417.12億元，為2.04億戶次農(nóng)戶提供風險保障2.16萬億元，為4575萬戶次農(nóng)戶支付賠款348億元，在重大農(nóng)業(yè)災害中成為農(nóng)戶恢復生產(chǎn)的重要資金來源。然而，在經(jīng)過十年的試點和推廣之后，我國政策性農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)外部環(huán)境出現(xiàn)了一些新變化，這些變化對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險財政支持政策的目標提出了新的挑戰(zhàn)和要求。

一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險財政支持政策的目標設定及背景

（一）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險財政支持政策的目標

政府財政支持政策的目標可以分為最終目標和直接目標。就農(nóng)業(yè)保險而言，財政支持的最終目標是保障糧食安全，確保主要農(nóng)產(chǎn)品供給和促進農(nóng)民增收，在這一層面上，農(nóng)業(yè)保險的財政支持政策與其他財政支農(nóng)政策是一致的。然而，從直接目標來看，政府支持農(nóng)業(yè)保險的目的，是通過保費補貼降低農(nóng)戶參保成本，擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，從而增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然災害的抵御能力。

具體來說，我們可以從如下三方面來理解現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險財政支持政策的直接目標：

第一，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險制度的核心就是財政補貼機制。從農(nóng)業(yè)風險的特征來看，農(nóng)業(yè)是對自然界改造最大的產(chǎn)業(yè)，也是最容易遭受自然災害的產(chǎn)業(yè)，風險所造成的損失也遠高于其他行業(yè)。在這種背景下，我們有必要通過制度化、體系化的安排對自然災害所帶來的損失進行補償，而國內(nèi)外的實踐表明，保險制度是補償農(nóng)業(yè)損失的最佳制度安排。另外，由于農(nóng)業(yè)風險的嚴重性，無論在一般保險還是巨災保險層面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險體系的建設均需要政府進行支持，否則將難以持續(xù)運作。

第二，激勵更多的農(nóng)戶參保，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。作為一種轉(zhuǎn)移支付手段，農(nóng)業(yè)補貼可以起到改善農(nóng)戶收入或增強農(nóng)戶購買力的作用。比如2004年以來我國所推出的農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等直補方式，都是直接發(fā)放給農(nóng)戶的，有著明顯的“收入效應”。然而，農(nóng)業(yè)保險的保費補貼并不直接發(fā)放給農(nóng)戶，而是需要農(nóng)戶、經(jīng)辦機構、基層政府進行相應的申請之后，中央和地方政府才予以提供，其目的是降低農(nóng)戶的參保成本，增強農(nóng)戶的參保意愿。

第三，增強農(nóng)戶對自然災害的抵御能力，從而保證災后順利恢復生產(chǎn)。從目前來看，各地農(nóng)業(yè)保險的責任范圍涵蓋了當?shù)刂饕淖匀粸暮Α⒅卮蟛∠x害和意外事故等。根據(jù)《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》（財金〔2016〕123號），農(nóng)業(yè)保險“補貼險種的保險金額，以保障農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織災后恢復生產(chǎn)為主要目標”。其中，種植業(yè)保險的保障水平原則上為保險標的生長期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本，養(yǎng)殖業(yè)保險的保障水平原則上為保險標的的生理價值，森林保險的保障水平原則上為林木損失后的再植成本。不難看出，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險的保障水平總體還比較低，不僅沒有涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本，也沒有涵蓋由于農(nóng)產(chǎn)品價格變動所帶來的收入風險。這也使得現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險雖然對災后簡單再生產(chǎn)有幫助，但是對于規(guī)模性的擴大再生產(chǎn)卻幫助有限。

（二）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險財政支持政策目標的設定背景

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險財政支持政策所設定的目標，與過去十年來我國農(nóng)業(yè)領域以及宏觀經(jīng)濟的發(fā)展水平關系密切，有著特定的時代背景。

1.農(nóng)業(yè)保險補貼政策是農(nóng)業(yè)支持政策的重要組成部分

20世紀80年代以來，我國不少地方進行了多種形式的農(nóng)業(yè)保險試驗，盡管個別試驗獲得了局部小范圍的成功，但是從全國范圍來看，由于不能有效解決一些深層次的矛盾，這些試驗基本以失敗告終，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展也陷入停滯和萎縮狀態(tài)。進入21世紀以來，中央作出了我國總體上已到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段”的重大判斷，制定了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活”的基本方針，進而實施了以“四項補貼”（糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼）、“三項價格支持”（最低收購價、臨時收儲、目標價格）以及農(nóng)業(yè)保險保費補貼等為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)支持政策體系。因此，作為一項全新的財政支農(nóng)手段，農(nóng)業(yè)保險補貼政策必然會經(jīng)歷從無到有、從不完善到逐步完善的過程，其政策功能也將經(jīng)歷從弱到強、從單一到多元的過程。

2.“低保障”符合我國各級政府的財力實際

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險采取的是“低保障、廣覆蓋”的成本保險方式，其保費補貼主要是由中央和地方政府共同提供的，二者的補貼比例之和通常在70%-80%（如種植業(yè)保險），剩余的20%-30%保費則由農(nóng)戶承擔。這也意味著，如果提高農(nóng)業(yè)保險的保障水平，那么相應的保費也就提高，中央和地方政府所承擔的保費補貼壓力也會加大。對處于起步階段的我國農(nóng)業(yè)保險制度而言，以物化成本作為保障水平的參考依據(jù)，雖然絕對數(shù)額不高，但是卻降低了各級政府特別是地方政府的補貼負擔，客觀上有助于減少農(nóng)業(yè)保險補貼政策的實施和推廣阻力。

二、近年來農(nóng)業(yè)保險市場內(nèi)外部環(huán)境的新變化

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險市場的內(nèi)外部環(huán)境出現(xiàn)了一些新變化。這些新變化對農(nóng)業(yè)保險的未來發(fā)展帶來了新挑戰(zhàn)，也對農(nóng)業(yè)保險財政支持政策提出了新要求。

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系對農(nóng)業(yè)保險的需求在不斷升級

2007年以來，在各級政府和保險公司的大力推廣下，政策性農(nóng)業(yè)保險已廣為我國各地農(nóng)戶所知，農(nóng)戶的主動參保意識也在不斷提高，然而，現(xiàn)行農(nóng)險的保障水平并不能很好地滿足農(nóng)戶的需求，尤其是規(guī)?；滦娃r(nóng)業(yè)主體對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)生了“不給力”“不解渴”“食之無味，棄之可惜”等看法。近年來，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)了快速成長，由于其生產(chǎn)規(guī)模較大，風險較為集中，對農(nóng)業(yè)保險的需求也更為多樣、復雜和個性化。為了適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門不斷升級的需求，政府部門提出了“提標、擴面、增品”的指導方針，各家保險公司也在創(chuàng)新、研發(fā)產(chǎn)品方面做了大量的工作，如一些公司推出了價格類保險、指數(shù)類保險以及收入保險，但需要指出的是，“提標、擴面、增品”不僅需要保險公司的積極參與，更需要財政部門在保費補貼規(guī)模上的大力支持，而后者顯然更為重要。

（二）農(nóng)業(yè)大災風險分散機制缺位的“瓶頸效應”日漸凸顯

隨著農(nóng)業(yè)保險向縱深發(fā)展，一些深層次的問題和矛盾日漸顯現(xiàn)，并且成為影響農(nóng)業(yè)保險持續(xù)健康發(fā)展的突出問題，比如農(nóng)業(yè)大災風險分散機制問題。我們知道，農(nóng)業(yè)風險具有系統(tǒng)性的特征，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇大災風險的概率較其他財產(chǎn)風險領域更高，業(yè)內(nèi)也一直盛行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“三年一小災，五年一大災”的說法。從國際經(jīng)驗來看，許多國家在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險時，都十分重視構建財政支持的農(nóng)業(yè)大災風險分散機制。在政策性農(nóng)業(yè)保險實施之初，由于業(yè)務開展有限，農(nóng)業(yè)大災風險問題并不突出，然而，隨著農(nóng)業(yè)保險覆蓋率的提高，農(nóng)業(yè)大災風險日益嚴峻，嚴重影響了農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)經(jīng)營。比如2013年的東北洪災以及2016年南方等地的洪災，都對當?shù)亟?jīng)營農(nóng)險業(yè)務的保險公司帶來了較大的財務沖擊。值得一提的是，自2007年以來，我國連續(xù)多年的中央一號文件都提出要建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制，業(yè)界也一直對此進行呼吁，但是至今并無實質(zhì)性突破，個中緣由，與各級政府擔憂財政負擔過重有直接關系。

（三）農(nóng)業(yè)保險需要服務并融入農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革是當前和今后我國“三農(nóng)”工作的主線，其核心是理順政府和市場的關系，其目標是形成市場配置資源有效、政府支持保護有力的農(nóng)業(yè)發(fā)展制度。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革的諸多任務中，“農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革”以及“完善農(nóng)業(yè)補貼制度”這兩項任務有著十分重要的戰(zhàn)略意義，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革的重頭戲。其中，前者的改革方向是按照“價補分離”的原則，讓農(nóng)產(chǎn)品價格由市場決定，對生產(chǎn)者實行直接補貼，而后者的改革方向是將農(nóng)業(yè)補貼由補流通、補價格轉(zhuǎn)向補生產(chǎn)、補收入、補生態(tài)，把適宜調(diào)整的補貼由“黃箱”轉(zhuǎn)為“綠箱”。無論是哪一項改革，農(nóng)業(yè)保險都可以發(fā)揮積極的助推作用。比如，通過引入農(nóng)業(yè)收入保險產(chǎn)品，不僅可以同時保障由自然風險和市場風險所導致的農(nóng)戶收入損失，為農(nóng)戶構建立體的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)，而且還可以避免對農(nóng)產(chǎn)品價格的不當干預，減少對“黃箱”政策的使用。然而，如果推行農(nóng)業(yè)收入保險，農(nóng)險合同的平均保費水平和保障水平將會明顯增加，這也將進一步對政府的財政補貼提出更高要求。

可以看出，無論是農(nóng)戶不斷升級的保險需求，還是農(nóng)業(yè)保險制度深層次問題的日漸凸顯，抑或農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革的深入推進，都要求我們有必要重新審視和調(diào)整我國農(nóng)業(yè)保險的財政支持目標，從而適應內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化。

三、我國農(nóng)業(yè)保險財政支持政策的目標調(diào)整方向

（一）在“擴面”基礎上強化“提標”目標

“擴面”是過去十年來我國政策性農(nóng)業(yè)保險的主要目標之一。為了提高農(nóng)業(yè)保險的覆蓋率，各級政府做了大量的宣傳和引導工作，一些地區(qū)甚至借助了行政的力量來發(fā)動農(nóng)戶參保。在各方合力之下，目前我國農(nóng)業(yè)保險的覆蓋率已經(jīng)達到了較高的水平，比如，2016年我國玉米、水稻、小麥三大口糧作物承保覆蓋率已超過70%。然而，在地方性林果業(yè)及特色產(chǎn)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)保險的覆蓋率并不高，“擴面”工作還需要進一步加強。在繼續(xù)“擴面”的同時，我們還應該大力推進“提標”工作，也即不斷提高農(nóng)業(yè)保險的保障水平，增強農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶的吸引力。需要強調(diào)的是，農(nóng)業(yè)保險保障水平的提高不是一蹴而就的事情，而是需要考慮多種因素分階段、循序漸進地來推進。在當前階段，可考慮逐步將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本納入考慮范疇，從而讓農(nóng)業(yè)保險的保障水平覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有成本，真正做到“保成本”。

（二）從平均補貼到差異化、精準化補貼

農(nóng)戶分化早已是我國農(nóng)業(yè)領域不可逆轉(zhuǎn)的趨勢之一，并且這一趨勢在近年來呈現(xiàn)出加速之勢。面對數(shù)量日漸縮減的小規(guī)模農(nóng)戶和日漸壯大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如果政府繼續(xù)采取“撒胡椒面”式的平均補貼方式，將會分散補貼資金，降低補貼資金的使用效率。因此，要充分發(fā)揮財政資金的“撬動作用”，就必須結合農(nóng)戶在風險水平、支付能力、支付意愿等方面的需求差異，做到差異化和精準化補貼，在普惠共享、兼顧公平的基礎上，做到重點突出、講求效率。一方面，需要全面推廣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大災補貼，另一方面，也要適當提高附加險的保障標準。

（三）支持部分地區(qū)探索基本糧食作物的“收入保險”

“收入保險”的責任范圍不僅涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風險，而且還涵蓋農(nóng)產(chǎn)品的價格風險，可以為農(nóng)戶的收入提供較高水平的保障，并且不會對農(nóng)產(chǎn)品市場造成價格扭曲。在當前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨“兩個天花板”（直接補貼政策面臨WTO“黃箱”政策的天花板，價格支持政策面臨著提價的天花板）的被動局面下，我國可以考慮支持部分地區(qū)探索基本糧食作物的“收入保險”，將其作為化解當前被動局面的有益嘗試。需要指出的是，推行“收入保險”所需要的條件比較高，特別是需要以完善的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場作為基礎，對政府的財政補貼能力也提出了更高的要求。因此，我國可以考慮選擇部分地區(qū)以及部分農(nóng)產(chǎn)品先行試點，待試點成功后再大面積推開。

（四）盡快建立農(nóng)業(yè)大災風險分散機制

農(nóng)業(yè)大災風險分散機制是政策性農(nóng)業(yè)保險的“壓艙石”和“定盤星”，建立農(nóng)業(yè)大災風險分散機制是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必由之路。雖然2014年11月成立的“農(nóng)共體”在一定程度上提高了我國保險業(yè)對農(nóng)業(yè)風險的承保能力，但是其對農(nóng)業(yè)特大災害的抵御能力仍然有限。下一步，我國需要在“農(nóng)共體”的基礎上探索財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制，構建直保、再保、大災基金和財政兜底的多層次風險分散機制，增強政策性農(nóng)業(yè)保險的財務穩(wěn)健性。