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        分稅制以來地方稅萎縮的現(xiàn)實、危害及其改進取向

        2018-03-26 22:57:57王振宇
        財政科學(xué) 2018年4期
        關(guān)鍵詞:稅源分稅制稅種

        王振宇

        我們今天討論健全地方稅體系話題,需要理清一個基本邏輯判斷,也就是今后中國的財稅體制改革,是堅守1994年分稅制原則還是放棄,如果是另起爐灶重構(gòu),就沒有多大研究與討論的價值。

        種種跡象表明:分稅制是處理多級政府間財政關(guān)系最為有效的實現(xiàn)形式,被世界上絕大多數(shù)國家廣泛應(yīng)用,我國也從20多年分稅制實踐中獲取了巨大紅利,是改革開放后半程中國經(jīng)濟高速成長的重要引擎。筆者認(rèn)為分稅制沒有理由簡單放棄,目前也沒有更好的可替代方案。

        顧名思義,分稅制就是要在稅收劃分上做文章,1994年改革時就是在中央與地方政府間稅收上明確了中央稅、地方稅和中央與地方的共享稅,同時輔之建立了兩套稅務(wù)征管機構(gòu)。

        梳理20多年我國稅收制度改革歷程,地方稅一直處于逐漸萎縮、弱化過程,其間不斷進行的稅制改革,直接沖擊地方稅系的稅基。如2002年所得稅共享改革、2006年取消農(nóng)業(yè)稅改革、2016年全面營改增改革,同時還有取消屠宰稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等。

        1994年改革時所設(shè)計的地方稅系建設(shè)方案,或者如遺產(chǎn)稅(贈與稅)、社會保障稅被逐漸“遺忘”,或者如房產(chǎn)稅多年徘徊在“試點”“空轉(zhuǎn)”過程中,加之形同虛設(shè)的筵席稅等,明顯存在著制度供給不足。

        雖說上述改革中央政府通過稅收返還或轉(zhuǎn)移支付等形式保證了地方政府的既得利益,但與分稅制的分稅原則發(fā)生了較大背離。分稅制改革之初,地方稅稅種數(shù)量可觀,而到2017年只剩下7個小稅種(房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、車船稅、煙葉稅),地方稅占全部稅收的總量也由改革初期的20%降至10%左右。分稅制日益演化為共稅制。

        特別是2016年5月1日全面營改增的實施,使得地方第一稅源的營業(yè)稅退出歷史舞臺,相對于十幾萬億的全國稅收總量,營業(yè)稅的確微不足道,但對地方而言則是三分之一稅源的“消減”。連帶著,龐大的各級地方稅務(wù)機構(gòu)基本陷入了“無稅可征”的困境,這也與1994年所確立的“分管”原則發(fā)生了較大的差異。當(dāng)下,各級稅務(wù)部門為了生存不得不在征收稅費上下功夫,紛紛主動爭取征收地方各類基金、收費等。所以,地稅局存有演化為“地費局”的可能。

        毋容置疑,分稅制后的各項稅制改革,有利于國家層面利益最大化,但置于地方治理視角,的確產(chǎn)生較大的負向性影響。如2006年的取消農(nóng)業(yè)稅改革,對鄉(xiāng)村治理的財力基礎(chǔ)造成較大影響。2016年全面營改增改革,更是對更高層面的地方治理帶來沖擊??梢灶A(yù)想,如果近期不進行跟進的稅制同步改革,這一負面影響可能會逐步顯現(xiàn),制約了現(xiàn)代財政制度建設(shè)。

        政府間稅收收入的財力配置,不只是財政資金的簡單上收或下移那么簡單,其中隱含著諸多利益關(guān)系的調(diào)動、稅源的培育、現(xiàn)金流量的保有,等等。如果忽略政府間初次分配作用,就如同市場與政府間關(guān)系中忽略市場的作用機制一樣,就會帶來效率的損失、資源的錯配。整個計劃經(jīng)濟時期,我們所選擇的統(tǒng)收統(tǒng)支體制,其教訓(xùn)十分深刻。為此,不能以所謂的轉(zhuǎn)移支付形式簡單替代分稅制的初次分配作用。

        結(jié)合加快現(xiàn)代財政制度、實現(xiàn)地方財政治理體系和治理能力現(xiàn)代化等基本目標(biāo),基于地方視角對未來的地方稅改革取向提出如下幾點建議:

        第一,要充分發(fā)揮財政體制初次分配的作用,賦予地方政府充分的財政權(quán),包括廣泛意義上的稅收立法權(quán)、調(diào)整權(quán)、減免權(quán)等,從而調(diào)動地方各級政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性、主動性,再次釋放改革紅利。

        第二,要從現(xiàn)有的存量資產(chǎn)資源要素入手,在土地稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、資源稅上下功夫,做文章。同時,要加快城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一步伐,研究開征新的地方稅種(如以前熱議的零售稅等),將不適合中央征收的稅種轉(zhuǎn)予地方(如車購稅等),有效彌補當(dāng)下地方稅種短缺等問題。

        第三,要從以往的省級層面的地方稅設(shè)計,同步考量到地方各級政府,引入必要的“命令主義”,大致界定可供選擇稅種在各級政府間合理配置及其劃分比例,提高稀缺地方稅資源的配置效率,避免高階政府的“道德風(fēng)險”、低階“無稅可分”的窘境再現(xiàn)。

        第四,要加快財政法治化進程,避免稅收在政府間上收或下放的隨意性,確保地方稅制較長時期的相對穩(wěn)定,給地方政府充分的收入預(yù)期,鼓勵其涵養(yǎng)培養(yǎng)稅源,營造環(huán)境條件。

        第五,要充分運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化征管手段,妥善協(xié)調(diào)兩套稅收征管機構(gòu)的合作,最大限度降低納稅人的納稅成本。

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