馬洪范 王 琳

內(nèi)容提要：預(yù)算權(quán)是政府權(quán)力的靈魂與核心，其他權(quán)力的行使往往依賴于預(yù)算權(quán)。所以立法機關(guān)與行政機關(guān)在政府預(yù)算領(lǐng)域不斷爭奪預(yù)算權(quán)力，進而支配更多財政資源，二者關(guān)系的變遷構(gòu)成了美國聯(lián)邦政府預(yù)算改革的原因和動力。聯(lián)邦政府預(yù)算從立法權(quán)主導預(yù)算，經(jīng)過1921年改革，建立行政預(yù)算體制，又經(jīng)過1974年改革，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)從失衡走向平衡。美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系變遷的過程、變遷的動力分析，對我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度具有重要的借鑒意義。

政府預(yù)算通過一定的政治程序來合理配置公共資源，為行政部門和國家經(jīng)濟活動提供資金，是實現(xiàn)國家利益的重要工具。然而，預(yù)算遠不止是錢的問題，更是政府行政體系能否實施意愿政策的關(guān)鍵，是國家立法機關(guān)能否落實立法結(jié)果的途徑。因為利益攸關(guān)，所以預(yù)算是一個充滿沖突的過程。為了獲取更多的權(quán)力，進而獲得更多的資源，斗爭在立法權(quán)與行政權(quán)之間展開，二者關(guān)系的變遷構(gòu)成了美國聯(lián)邦政府預(yù)算改革的原因和動力。研究美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的變遷，對我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度具有重要意義和諸多啟示。

一、美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系變遷

歷史就像一條永遠奔流的大河，不可能把它完整地截斷。從研究政府預(yù)算行政權(quán)與立法權(quán)關(guān)系變遷的角度出發(fā)，自美國獨立戰(zhàn)爭以來的二百多年歷史可以大致劃分為四個歷史時期。

（一）政府預(yù)算尚未出現(xiàn)（1776年-1789年）

從嚴格意義上講，這一時期并沒有政府預(yù)算，因為沒有規(guī)定預(yù)算所必需的關(guān)鍵條件和相關(guān)法律制度，更沒有對預(yù)算程序、方法和內(nèi)容的明確規(guī)定，對于預(yù)算的職能也沒有充分的認識。但是從國家的角度來看立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，對我們理解為什么建國后美國是立法權(quán)主導的預(yù)算有重要意義。美國曾經(jīng)是歐洲的殖民地，是從英國的殖民統(tǒng)治中獨立出來的，英國的議會制對美國產(chǎn)生了重大影響。美國人對行政權(quán)有一種原始的畏懼，認為強大的行政權(quán)是暴政的本質(zhì)，所以他們想方設(shè)法要控制行政權(quán)的擴張，從殖民地時期一直到獨立后一個多世紀，美國都是“強立法，弱行政”的權(quán)力格局。

（二）立法權(quán)主導政府預(yù)算（1789年-1921年）

1789年美國聯(lián)邦憲法通過后，行政權(quán)有所上升，但立法權(quán)仍占據(jù)主導地位。

獨立戰(zhàn)爭使美國人意識到政府的重要性，弱政府難以進行戰(zhàn)后重建工作，美國人從弱政府、弱行政權(quán)開始轉(zhuǎn)向提升國家的行政權(quán)威。在三權(quán)分立的制度下，總統(tǒng)獲得行政權(quán)，通過行政權(quán)中的否決權(quán)參與到政府預(yù)算中，制約立法機關(guān)的預(yù)算權(quán)力。同時，依據(jù)1789年的財政法案在行政部門內(nèi)組建了財政部，負責匯總預(yù)算報告提交國會。行政部門地位的提升，使美國聯(lián)邦政府預(yù)算出現(xiàn)了權(quán)力制衡的痕跡，從這個意義上講，美國現(xiàn)代政府預(yù)算開始萌芽。但是聯(lián)邦憲法雖然賦予總統(tǒng)行政權(quán)，但對總統(tǒng)及行政部門的財政權(quán)力并沒有作出明確規(guī)定，這導致了行政權(quán)仍然處于弱勢這一方。

立法權(quán)方面，1802年眾議院將“籌款委員會”常設(shè)化，1816年參議院設(shè)立“財政委員會”。這兩個委員會的權(quán)力非常大，是立法權(quán)主導政府預(yù)算的重要體現(xiàn)。兩個委員會在所有收入和支出問題上做決策，控制財政收支，審批稅收法案與撥款法案，管理公共債務(wù)，監(jiān)督行政部門的財政支出與經(jīng)濟活動，保證“收支相抵”財政平衡。同時，立法權(quán)主導預(yù)算還體現(xiàn)在行政部門的預(yù)算報告經(jīng)由財政部直接交由國會審批，財政部沒有任何修改的權(quán)力，國會掌握預(yù)算審查權(quán)并完全排除總統(tǒng)的預(yù)算審批權(quán)力，立法權(quán)“一家獨大“。但是，南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，立法權(quán)內(nèi)部發(fā)生調(diào)整，戰(zhàn)爭以及戰(zhàn)后重建工作導致委員會工作量劇增，國會決定將收入與支出權(quán)力分離，1865年眾議院籌款委員會被拆分為負責稅收的籌款委員會和負責支出的撥款委員會，1867年參議院也做出相應(yīng)調(diào)整。

（三）建立行政預(yù)算體制（1921年-1974年）

行政預(yù)算體制指的是政府行政部門的預(yù)算在提交國會進行審查之前，要由總統(tǒng)進行審查，然后匯總成一個整體的政府預(yù)算，由總統(tǒng)或者以總統(tǒng)的名義提交給國會審批，國會通過后，總統(tǒng)負責預(yù)算執(zhí)行。行政預(yù)算體制賦予總統(tǒng)審查并提出整體的政府預(yù)算的權(quán)力與責任，以及執(zhí)行國會通過的政府預(yù)算的權(quán)力與責任。1921年，國會通過《預(yù)算與會計法案》建立行政預(yù)算體制，行政權(quán)在政府預(yù)算中逐漸占據(jù)主導地位。國會內(nèi)部由于權(quán)力拆分，授權(quán)委員會從撥款委員會爭奪分享撥款權(quán)力，制度漏洞導致國會腐敗，都是導致立法權(quán)衰落、行政權(quán)興起的原因。

“進步時代”的一系列預(yù)算改革，對行政預(yù)算體制的建立也起到了重要的推動作用。美國在南北戰(zhàn)爭結(jié)束后工業(yè)化、城市化突飛猛進發(fā)展，進入“鍍金時代”，資本主義經(jīng)濟由自由競爭向寡頭壟斷過渡，社會貧富差距巨大。移民潮的涌入，城市基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足人民生活的需要。所以在19世紀末和20世紀初，美國進行了一系列社會改革，史稱“進步時代”。塔夫脫總統(tǒng)改變原來行政部門不經(jīng)過總統(tǒng)審查而直接向國會遞交預(yù)算報告的預(yù)算程序，規(guī)定由總統(tǒng)提出統(tǒng)一的預(yù)算報告，這是行政預(yù)算體制的雛形，總統(tǒng)及行政部門的權(quán)力得以大大強化。

1921年《預(yù)算與會計法案》規(guī)定在財政部內(nèi)成立聯(lián)邦預(yù)算局①聯(lián)邦預(yù)算局后移出財政部，成為總統(tǒng)的專門辦事機構(gòu)，并在1970年更名為現(xiàn)在的預(yù)算與管理辦公室（OMB）。，職能是根據(jù)總統(tǒng)的意愿政策，指導匯總審核各行政部門編制預(yù)算報告，并形成總統(tǒng)年度預(yù)算報告提交國會，再由國會審批，正式建立行政預(yù)算體制。該法案同時要求在立法機構(gòu)體系內(nèi)設(shè)立總審計署②總審計署現(xiàn)在更名為政府問責辦公室（GAO）。，代表國會行使財政監(jiān)察權(quán)，負責監(jiān)察各行政部門的開支狀況，防止濫用公款及舞弊，制定會計原則與標準，提出有關(guān)財務(wù)的法律意見，并向國會報告。有的學者將其稱為“國會的監(jiān)察者”，這表明總審計署是國會對行政部門實施財政和預(yù)算監(jiān)督的主要工具，國會內(nèi)部也將撥款權(quán)集中到撥款委員會。同時設(shè)立預(yù)算局和總審計署，體現(xiàn)了權(quán)力制衡的理念與原則，也防止了預(yù)算權(quán)力從立法部門完全轉(zhuǎn)移到行政部門。但是由于國會缺少獨立的預(yù)算機構(gòu)，1921年改革后立法權(quán)在與行政權(quán)的預(yù)算權(quán)力之爭中處于弱勢狀態(tài)。

（四）走進“多元預(yù)算”新時代（1974年至今）

直到20世紀70年代，立法權(quán)與行政權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡更加嚴重，國會通過《預(yù)算與扣款控制法案》來削弱行政權(quán)，加強立法權(quán)。法案對總統(tǒng)的扣押權(quán)、自由裁量權(quán)進行了全面的限制，總統(tǒng)取消或推遲財政支出都必須國會同意，并且國會加強了對總統(tǒng)調(diào)控經(jīng)濟的監(jiān)督。

為了加強立法權(quán)，法案規(guī)定國會兩院共同建立一個獨立機構(gòu)，即“國會預(yù)算辦公室”（CBO），與總統(tǒng)下屬的管理與預(yù)算辦公室（OMB）平行，專門進行政策分析，為國會提供預(yù)算建議。在眾議院和參議院分別設(shè)立預(yù)算委員會，對財政收支實施總量管理，聽取行政部門和社會各界關(guān)于預(yù)算問題的意見建議，對總統(tǒng)的預(yù)算報告進行審議，制定“預(yù)算決議案”，與總統(tǒng)行政預(yù)算地位相當，這標志著立法權(quán)在政府預(yù)算中的復(fù)興。國會預(yù)算辦公室和兩院預(yù)算委員會的成立，意味著國會可以獨立編制年度預(yù)算報告，立法權(quán)可以與行政權(quán)進行平等的抗衡。①顧偉，李健.美國聯(lián)邦預(yù)算與國防預(yù)算的發(fā)展、構(gòu)成、決策.知遠戰(zhàn)略與防務(wù)研究所。國會內(nèi)部撥款委員會和授權(quán)委員會同時受預(yù)算委員會監(jiān)督。

自20世紀80、90年代，預(yù)算權(quán)力常常沿著黨派路線在國會和總統(tǒng)之間更加平等地分配，這使得雙方經(jīng)常需要就預(yù)算進行協(xié)商。值得注意的是，美國的新公共管理運動和新績效預(yù)算的發(fā)展，使預(yù)算權(quán)力分散和下放，更多主體參與到政府預(yù)算中，基層管理者、基層行政機構(gòu)、公眾團體、社會組織及新聞傳媒等，這些原本通過體制外途徑參與預(yù)算的利益主體也開始走向前臺。所有這些足以證明，當代美國聯(lián)邦政府預(yù)算成為了多元主體集體選擇的產(chǎn)物，宣示美國進入了一個新的預(yù)算時代，即多元預(yù)算時代。②章偉.美國預(yù)算史中的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷［D］.上海：復(fù)旦大學，2005：207。

二、美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系變遷的動力分析

美國自獨立戰(zhàn)爭以來，政府預(yù)算中立法權(quán)與行政權(quán)哪一個占據(jù)主導地位的關(guān)系變遷受到多種動力的推動，其中主要是財政赤字和公共債務(wù)的增加、政府預(yù)算制度的完善、“美國式”民主的發(fā)展以及權(quán)力結(jié)構(gòu)的制衡等。

（一）1921年建立行政預(yù)算體制的動力分析

1.解決財政赤字與公共債務(wù)問題的推動

1921年之前國會內(nèi)部的分裂，導致了嚴重的財政赤字和公共債務(wù)。戰(zhàn)爭以及戰(zhàn)后重建工作使國會委員會的工作量劇增，為了減輕眾議院賦稅委員會和參議院財政委員會的工作負擔，眾議院在1865年、參議院在1867年建立撥款委員會將收入和支出的權(quán)限分離開來。而各個授權(quán)委員會由于對新建的撥款委員的嚴格限制極為不滿，開始爭奪撥款權(quán)力，這導致了國會內(nèi)部的進一步分裂。成功爭取到撥款權(quán)力的授權(quán)委員會，既掌握著行政部門的立項授權(quán)，又控制著撥款權(quán)力，每個授權(quán)委員都有“預(yù)算最大化”傾向，為自己所代表的行政部門謀求更多的財政資源。當權(quán)力被廣泛分享時，不僅導致決策僵化，效率低下，更導致了國會腐敗，各授權(quán)委員會濫用撥款權(quán)，行政機構(gòu)隨意開支浪費資源，造成財政赤字不斷增長。

戰(zhàn)爭是造成財政赤字和公共債務(wù)的另一個重要原因，19世紀的三場戰(zhàn)爭使美國“收支相抵”的財政平衡理念被打破。1812至1815年的美英戰(zhàn)爭、1846至1848年的美墨戰(zhàn)爭使財政支出翻倍，出現(xiàn)財政赤字，1861年至1865年南北戰(zhàn)爭期間，財政赤字加劇，戰(zhàn)爭結(jié)束時，財政支出首次突破10億大關(guān)。①Rich and Spohn and Charles McCollum.The Revenue Committees（NY：Viking Press，1975），pp：220-221。20世紀初期第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，國會不得不承認它需要一個用于控制支出的強有力的總統(tǒng)領(lǐng)導權(quán)。

2.“美國式”民主發(fā)展的推動

“美國式”民主是一種權(quán)力制衡的民主，1921年之前國會是美國預(yù)算過程中最有權(quán)力的機構(gòu)，總統(tǒng)并沒有在預(yù)算過程中發(fā)揮直接的作用，他不能審查各個部門的預(yù)算，不能審查各個部門的活動選擇及活動成本的估算，不能將他的政策意圖完整地貫徹進預(yù)算資金的分配，不能將所有的政府部門按照一個有機聯(lián)系的系統(tǒng)那樣管理起來。②馬駿，趙早早.政府預(yù)算：比較研究［M］.北京：中央編譯出版社，2011：126。財政部的職責是匯總行政部門的預(yù)算報告并遞交給國會，而沒有任何修改或建議的權(quán)力。在預(yù)算權(quán)力的較量中，立法權(quán)占據(jù)了明顯的優(yōu)勢，權(quán)力制衡只具有形式上的意義，“美國式”民主是不充分的。而行政預(yù)算體制的建立才使得立法權(quán)與行政權(quán)真正有了實質(zhì)上的制衡，從而使基于權(quán)力制衡而建構(gòu)起來的“美國式”民主得以真正開啟。③章偉.美國預(yù)算史中的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷［D］.上海：復(fù)旦大學，2005：92。

（二）1974年立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系變遷的動力分析

1.解決財政赤字與公共債務(wù)問題的推動

在行政預(yù)算體制建立早期，政府財政出現(xiàn)了立竿見影的成功，財政支出和公共債務(wù)下降。但是隨之而來的20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條④經(jīng)濟大蕭條是指1929年至1933年之間發(fā)源于美國，并后來波及整個資本主義世界的經(jīng)濟危機，其中包括美國、英國、法國、德國和日本等資本主義國家。和羅斯福新政⑤羅斯?？偨y(tǒng)為擺脫經(jīng)濟危機，采用美國經(jīng)濟學界芝加哥學派的觀點，以凱恩斯主義為理論基礎(chǔ)，利用國家政權(quán)積極干預(yù)經(jīng)濟生活，采用立法調(diào)節(jié)全國經(jīng)濟，對工業(yè)、銀行、金融、農(nóng)業(yè)、勞工加強管制，在美國歷史上被稱為羅斯福的“新政”。，財政赤字大規(guī)模增加，由于社會福利制度的完善，總統(tǒng)和行政部門地位也得到了極大提升。第二次世界大戰(zhàn)為美國帶來了巨大的收益。戰(zhàn)爭結(jié)束后，總統(tǒng)的預(yù)算角色從支出控制者轉(zhuǎn)換為項目計劃者，利用預(yù)算調(diào)節(jié)經(jīng)濟，使經(jīng)濟維持在高就業(yè)、低通貨膨脹的狀態(tài)，通過調(diào)節(jié)預(yù)算以刺激或者抑制總需求，這一時期的總統(tǒng)政府預(yù)算權(quán)力達到頂峰。

但是，第二次世界大戰(zhàn)之后的冷戰(zhàn)期間爆發(fā)的越南戰(zhàn)爭⑥越南戰(zhàn)爭是1955年至1975年冷戰(zhàn)期間在東南亞爆發(fā)的一場大規(guī)模局部戰(zhàn)爭，是二戰(zhàn)以后美國參戰(zhàn)人數(shù)最多、影響最重大的戰(zhàn)爭，最后美國在越南戰(zhàn)爭中失敗。和政府預(yù)算強制性支出的增長，終結(jié)了“帝王總統(tǒng)”的預(yù)算時代。越戰(zhàn)結(jié)束后，并沒有出現(xiàn)和平紅利，原因在于強制性支出的增長超過了國防支出的減少。由資格規(guī)定和支付公式?jīng)Q定的預(yù)算支出在預(yù)算總額中所占的比例日益增長，削弱了總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)力，總統(tǒng)預(yù)算更多地是一種評估過去承諾在下一年成本的手段，而不再是對政府政策和項目提出建議。①艾倫·?？酥?，茍燕楠譯.聯(lián)邦預(yù)算-政治、政策、過程［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011：14。

2.解決權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的推動

立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的每一次變遷，最根本的原因都在于權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。1921年改革之后，總統(tǒng)和行政部門的地位和作用明顯上升，戰(zhàn)爭及戰(zhàn)后重建、治理經(jīng)濟危機、實施“新政“，以及強制性支出的增長，使政府財政支出日益膨脹。但這不過是表面現(xiàn)象，實質(zhì)是行政權(quán)在政府預(yù)算中占據(jù)主導地位的結(jié)果，使行政權(quán)與立法權(quán)陷入不對稱格局。這種不對稱的原因在于總統(tǒng)行政內(nèi)部設(shè)立了專門的預(yù)算編制機構(gòu)，而立法機關(guān)內(nèi)缺乏相應(yīng)的機構(gòu)，因此很難提出專業(yè)化的理由去反駁總統(tǒng)提交的年度預(yù)算報告，導致國會對預(yù)算的控制力急劇削弱。20世紀70年代早期，當尼克松總統(tǒng)與國會就預(yù)算交戰(zhàn)，扣押國會撥付的十億美金時，事態(tài)到了攤牌的地步。出于對政府預(yù)算失控的擔心，國會在1974年通過法案來重新爭奪部分預(yù)算權(quán)，并建立與行政機關(guān)相對應(yīng)的預(yù)算機構(gòu)，重新實現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。

三、對我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度的啟示

盡管美國與中國的國情及文化歷史傳統(tǒng)存在著巨大的差異，透析美國聯(lián)邦政府預(yù)算行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系變遷，仍然可以為我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度提供諸多重要的啟示。

（一）實現(xiàn)立法權(quán)與行政權(quán)的平衡合作

美國聯(lián)邦政府預(yù)算的改革史，就是一部預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)從失衡走向平衡的歷史。我國目前的情況是人大在政府預(yù)算中的權(quán)力還沒有得到充分發(fā)揮，立法機關(guān)沒有設(shè)立與行政機關(guān)平行的預(yù)算機構(gòu)，人大代表的預(yù)算專業(yè)性也遠不如行政部門財政財務(wù)人員的專業(yè)能力。人大常務(wù)委員會雖然下設(shè)預(yù)算工作委員會，但是預(yù)算工作委員會的權(quán)力無法與政府行政體系的預(yù)算權(quán)力相平衡。為了實現(xiàn)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡，可以考慮借鑒美國經(jīng)驗，在人大內(nèi)部成立獨立的預(yù)算委員會，增強自身的預(yù)算編制、審查與監(jiān)督能力。

此外，也要高度重視二者的合作。行政部門作為預(yù)算執(zhí)行者，熟知財政收支情況，同時行政部門又具有對人大負責的義務(wù)，所以立法機關(guān)與行政機關(guān)要加強合作，共同努力提高預(yù)算治理體系的科學化以及管理能力水平的提高。

（二）完善立法權(quán)對政府預(yù)算的微觀管理

1921年前美國聯(lián)邦政府預(yù)算本質(zhì)上是一種總和預(yù)算，各行政部門只將預(yù)算收入支出的總和遞交給財政部或國會，而沒有具體的收入和支出項目。因此，國會很難對政府收支行為進行評定和控制?！斑M步時代“的改革者們主張用分項預(yù)算來替代總和預(yù)算，要求所有行政部門在提交預(yù)算報告時，必須將收入和支出分門別類，并以附件的形式對每一項收支作出陳述和說明，不僅審查預(yù)算規(guī)模，還要審查預(yù)算結(jié)構(gòu)。②章偉.美國預(yù)算史中的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷［D］.上海：復(fù)旦大學，2005：92。我國目前人大對政府預(yù)算的審查還停留在總量審批的階段，政府提交給人大的預(yù)算報告有待于進一步細化，人大要充分利用各專門委員會針對不同領(lǐng)域、不同收支分門別類細化審批內(nèi)容，實現(xiàn)對預(yù)算管理宏觀和微觀的互補。

美國國會內(nèi)部將預(yù)算權(quán)力細分，設(shè)置授權(quán)委員會、撥款委員會、籌款委員會、預(yù)算委員會，實現(xiàn)收支分離、授權(quán)與撥款分離，同時受到預(yù)算委員會的監(jiān)督，有效遏制腐敗。我國目前人大內(nèi)預(yù)算權(quán)力過度集中，各專門委員會在沒有制度的約束下，有為各自領(lǐng)域謀取最大化預(yù)算的傾向，在人大預(yù)算權(quán)力不斷強大的情況下，這種傾向也可能產(chǎn)生巨大的腐敗威脅。凡事預(yù)則立，人大內(nèi)部預(yù)算權(quán)的細分與平衡應(yīng)與強化立法機關(guān)的預(yù)算權(quán)同時進行。

（三）集中行政體系內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力

美國國會分裂導致巨額財政赤字的原因在于授權(quán)委員會爭奪撥款權(quán)力，為各自所代表的領(lǐng)域謀取最大化的預(yù)算資源，滋生腐敗問題。我國行政體系內(nèi)部除財政部享有預(yù)算撥款權(quán)力外，還存在大量的“準預(yù)算機構(gòu)”，也具有一定的撥款權(quán)力。因為“準預(yù)算機構(gòu)”同時進行經(jīng)濟活動，立項權(quán)力與撥款權(quán)力集于一身，必然導致“預(yù)算最大化”傾向，帶來財政資源的浪費。從美國的經(jīng)驗來看，行政內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力要集中統(tǒng)一到財政部，取消“準預(yù)算機構(gòu)”的撥款權(quán)力。

行政權(quán)在與立法權(quán)實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡的同時，也要助力立法權(quán)在政府預(yù)算中的充分實施，政府預(yù)算信息要及時向人大公開，確保人大有充足的時間審查預(yù)算，預(yù)算報告的內(nèi)容要做到信息標準化、系統(tǒng)化，確保人大能夠有效審閱審查政府預(yù)算，可以反過來促進政府行政體系內(nèi)部預(yù)算權(quán)力的科學合理配置。

（四）建立為人民負責的現(xiàn)代預(yù)算

在政府預(yù)算改革之前，美國政府的財政收支活動基本是不公開的，行政部門對于撥款的具體使用情況，不僅是公眾，就是立法機關(guān)也知之甚少。而作為公眾代表的立法機構(gòu)，其活動更是秘密進行，很少人知道他們到底是如何審議并通過稅收及開支草案的。隨著政府預(yù)算的改革與完善，行政機關(guān)要向立法機關(guān)公開透明，行政機關(guān)和立法機關(guān)要同時對民眾公開透明，這樣才能建立為人民負責的現(xiàn)代預(yù)算。既然公開透明，就要做到讓人民看得懂，要進行公布信息標準化、系統(tǒng)化改革。同時公開內(nèi)容要全面，只有做到全面，公開透明才有意義。

近30余年來，美國步入“多元預(yù)算”新時代，主張公眾參與。我國目前在地方政府已經(jīng)出現(xiàn)人民參與預(yù)算的改革試點，并取得良好效果。在國家預(yù)算的層面，也要推進人民參與預(yù)算的改革，使基層管理者、社會組織、新聞媒體等多元主體參與到政府預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的全過程之中。