馬 嵐

（南京大學(xué)社會學(xué)院，江蘇南京 210023）

在中國的傳統(tǒng)社會中，養(yǎng)老大多以個人和家庭事務(wù)的形式出現(xiàn)。新中國成立后，國有企業(yè)的單位福利和民政部門的社會福利有效地支持了家庭養(yǎng)老體系——退休金為大部分城市老年人提供了基本、穩(wěn)定的收入和醫(yī)療保障；養(yǎng)老服務(wù)是以行政方式提供剩余性的福利[1]，保障對象為“三無”“五?！比藛T，為這些沒有家庭和收入的老人提供基本生活來源和服務(wù)，起著托底保障的作用。除此之外，城市未就業(yè)人員和大部分農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題仍舊是由家庭來解決。因而計劃經(jīng)濟時代的養(yǎng)老服務(wù)實際上是一種完全的國家福利，目標人群狹窄、服務(wù)內(nèi)容單一，保障水平低下。

改革開放以后，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程的推進、大規(guī)模頻繁的人口流動、老齡化的加劇、平均壽命的延長、由生育政策導(dǎo)致的家庭結(jié)構(gòu)的巨大變遷，以及市場化改革之下單位制度的消解，使得老年人的晚年生活逐漸溢出私人領(lǐng)域和單位福利的范疇，轉(zhuǎn)向一種需要由政府主導(dǎo)、社會部門共同支持的公共服務(wù)制度安排。政策作為國家行為的載體，是分析判斷國家大政方針走向的重要依據(jù)。養(yǎng)老服務(wù)政策是指政府為促進養(yǎng)老服務(wù)、保證老年人生活而出臺的政策，具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配養(yǎng)老服務(wù)資源的功能[2]。

通過梳理改革開放以來我國出臺的養(yǎng)老服務(wù)政策、審視四十年來我國養(yǎng)老服務(wù)政策的演變過程，可以對我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展導(dǎo)向、特點、成效、問題以及未來走向有個清晰的把握。改革開放四十年以來，我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的一個核心概念就是“社會化”，最為突出的轉(zhuǎn)變就是對“社會化”的內(nèi)涵、特征和實現(xiàn)方式逐步有了科學(xué)、理性、適合中國國情的認識。而對于這個概念的正確認識、清晰界定以及在政策層面相應(yīng)的制度設(shè)計對于我國養(yǎng)老服務(wù)的健康、迅速發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

一、文獻回顧

近年來，在人口老齡化的嚴峻形勢之下，養(yǎng)老問題成為重大的國計民生問題，國家出臺的養(yǎng)老服務(wù)政策無論從數(shù)量、內(nèi)容還是導(dǎo)向、重點上都有了很大的變化，學(xué)者們從不同角度探討了新中國成立后我國養(yǎng)老服務(wù)政策的演變：劉曉靜根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的提供主體將我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展分為以家庭為主階段、社會福利社會化階段、政府責任凸顯階段[3]；施巍巍從福利多元主義的視角論述國家角色經(jīng)歷了由膨脹擴張到收縮弱化再到調(diào)整加強的發(fā)展過程[4]；林卡則從養(yǎng)老服務(wù)政策目標群體的角度分析了我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的目標定位從特定的福利需求人群向廣大老年群體擴展的過程[5]；韓艷提出政策客體逐漸擴大、養(yǎng)老服務(wù)項目逐漸增多，更加凸顯社區(qū)居家養(yǎng)老方式的作用，更多運用市場型、動員型政策工具，更加關(guān)注政策效果，注重養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高等特點[6]；朱浩分析了自1986年以來養(yǎng)老服務(wù)市場化轉(zhuǎn)型的探索，從初始階段的“政府包辦”到后來“養(yǎng)老服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化”的變遷，這種探索深刻體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的特征[7]。

雖然上述研究都從宏觀層面討論了養(yǎng)老服務(wù)政策在幾十年跨度中的演變，但是大部分還都是停留在國家角色的調(diào)整、服務(wù)對象擴大、養(yǎng)老方式變化的層面上，并沒有對貫穿其中的主導(dǎo)思想及其在不同時期的提法和表現(xiàn)進行系統(tǒng)的分析，對“社會化”的討論也較少。

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的“社會化”，國內(nèi)的學(xué)者大多從養(yǎng)老服務(wù)提供主體的角度提出了自己的看法：王思斌提出“社會化”就是指注重發(fā)揮非正規(guī)系統(tǒng)——家庭的重要作用，以作為正規(guī)系統(tǒng)——政府和市場的有效補充和支持[8]；吳國卿認為“社會化”應(yīng)重視和強化社區(qū)養(yǎng)老的作用，社區(qū)既是一個空間概念，也是一種養(yǎng)老模式，社區(qū)養(yǎng)老更符合老年人的心理特征和生活習(xí)慣[9]；姜向群認為“社會化”是現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)的重要特點，其核心是通過社會途徑為老年人提供多方面的養(yǎng)老服務(wù)[10]；潘鴻雁認為“社會化”就是由社會組織和企業(yè)分擔政府的公共服務(wù)職能，從而成為多元供給主體，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率[11]。因而學(xué)術(shù)界對養(yǎng)老服務(wù)社會化內(nèi)涵的界定都集中在發(fā)動、依托不同社會主體來擴大養(yǎng)老服務(wù)的供給。上述定義都是從一種靜態(tài)的、特征性的視角看待“社會化”，仿佛“社會化”本應(yīng)如此。而實際上，“社會化”是一個動態(tài)的過程——對“社會”概念的認識是動態(tài)的、不斷深化的、日益明晰的，“社會化”的制度安排是從無到有、從粗淺到科學(xué)完備的。此外，從政策層面所反映出來的養(yǎng)老服務(wù)“社會化”的演變，為我們呈現(xiàn)了一副更為宏觀、更為廣闊、更為制度化的“社會化”景象，它一方面與我國經(jīng)濟體制的變革息息相關(guān)，體現(xiàn)了改革開放對養(yǎng)老服務(wù)的沖擊和影響；另一方面反映了社會保障對經(jīng)濟體制變革的回應(yīng)，凸顯了國家層面建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的導(dǎo)向、重點和成效，這是在中國語境中具有中國特色的養(yǎng)老服務(wù)政策路徑探索，逐漸形成并完善養(yǎng)老服務(wù)的“中國模式”[12]。

二、改革開放以來中國養(yǎng)老服務(wù)的政策路徑

改革開放以來的四十年間，我國的人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。尤其在2000年進入老齡社會以后，持續(xù)的低生育水平和人口預(yù)期壽命的不斷提升使得中國人口老齡化開始了加速的進程，如何應(yīng)對老齡社會的挑戰(zhàn)已經(jīng)成為中國政府和全社會都關(guān)注的問題?；仡櫢母镩_放至今我國養(yǎng)老服務(wù)政策的演變過程，可以根據(jù)社會化的不同內(nèi)容和不同程度分為四個階段。

（一）第一階段（1978—1998年）老齡問題開始進入國家視野

1982年，中國首次參加世界老齡大會，并在會上就中國老齡問題現(xiàn)狀作了發(fā)言。會議主要討論了世界人口老齡化的形勢，導(dǎo)致人口老齡化的決定性因素和人口老齡化對社會經(jīng)濟的影響。會議得出的一致認識是老齡問題絕不僅是發(fā)達國家特有的現(xiàn)象，今后發(fā)展中國家的人口老齡化無論就規(guī)模和速度而言都將超過發(fā)達國家已經(jīng)達到的水平。這次會議一方面將中國老齡化納入了世界老齡化的進程之中，另一方面標志著我國的老齡化問題進入了國家視野，中國政府開始認識、了解、重視老齡問題。

1989年，國家首次在政府工作報告中提出“人口老齡化越來越成為我國社會的重要問題，各地區(qū)、各部門都應(yīng)關(guān)心老年工作”。1994年，出臺首個老齡工作發(fā)展綱要——《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》指出，我國人口正在迅速老齡化，人口老齡化會給社會帶來一系列問題和影響。提出發(fā)展生產(chǎn)力是解決老齡問題的根本對策，堅持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合的原則，積極建立和完善社會養(yǎng)老保障制度，增加老年人福利設(shè)施，擴大社會化服務(wù)范圍?！毒V要》也是我國第一次對老齡問題的系統(tǒng)、科學(xué)表述，對應(yīng)對老齡化做出了積極的規(guī)劃和部署，是國家層面對社會養(yǎng)老服務(wù)體系的早期探索。

1996年頒布實施《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，這是我國首部老年人權(quán)益保障法，開啟了中國老齡工作新時代，標志著我國老齡工作進入法制化軌道。在養(yǎng)老服務(wù)方面，《老年權(quán)益保障法》主要明確了兩方面的內(nèi)容：一是家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)，對主要養(yǎng)老方式、贍養(yǎng)人概念和義務(wù)做出具體規(guī)定。二是社會保障，對國家養(yǎng)老保險制度功能、養(yǎng)老金的發(fā)放和來源、城市“三無”老年人和農(nóng)村“五保戶”的供養(yǎng)主體、政府老年人救濟、撫養(yǎng)扶助協(xié)議做出具體規(guī)定[13]。

總的來講，2000年以前中國社會化養(yǎng)老服務(wù)的觀念還沒有形成，老年人的服務(wù)內(nèi)容多屬于社會福利與社會救濟的范疇，政府服務(wù)的對象基本限于孤寡老人和生活困難老人，主要通過福利院、敬老院、光榮院等收養(yǎng)性社會福利機構(gòu)完成。1999年，中國正式邁入老齡化社會，老齡化的嚴峻形勢使得養(yǎng)老服務(wù)成為一種廣泛而緊迫的社會需要，因此一系列加強老年保障、推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策開始出臺。

（二）第二階段（1999—2006年）：養(yǎng)老服務(wù)由“福利性”向“社會化”拓展

1999年10月，全國老齡工作委員會依法設(shè)立。各省、自治區(qū)、直轄市全面頒布老年工作條例，陸續(xù)依法設(shè)立老齡工作機構(gòu)，編制實施老年事業(yè)規(guī)劃。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)開始有了制度化的組織機構(gòu)和管理機制。

新中國的養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)端于福利院、敬老院，靠這些機構(gòu)承擔農(nóng)村“五?！焙统擎?zhèn)“三無”對象供養(yǎng)和服務(wù)。2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等十一部委《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，以解決公辦福利機構(gòu)資金不足、數(shù)量少、服務(wù)水平低、服務(wù)對象有限的問題。這是國家養(yǎng)老文件中第一次明確出現(xiàn)“社會化”的提法，這個文件著重解決兩個問題，一是減輕國家在興辦和運營福利機構(gòu)上的財政負擔，實行投資主體多元化，采取國家、集體和個人等多渠道投資方式。二是要求拓寬福利機構(gòu)的服務(wù)面，實行服務(wù)對象公眾化?？梢钥闯?，社會化概念其實最初是相對于“福利性”而言的，意在通過擴大投資主體和服務(wù)對象讓養(yǎng)老服務(wù)等同于純福利性之間關(guān)系慢慢松綁。

2005年民政部出臺《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，鼓勵和支持社會辦福利機構(gòu)的發(fā)展。之后《民政事業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》明確指出繼續(xù)發(fā)展以老年人、孤兒、殘疾人為主補缺型的福利事業(yè)，兼顧發(fā)展面向社會公眾制度型的福利事業(yè)?？梢钥闯觯@個階段雖然提出了“社會福利社會化”的思路，但仍然是以福利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)為主導(dǎo)的，屬于“補缺型”的養(yǎng)老服務(wù)，重點在于為需求最迫切的孤老優(yōu)撫對象提供的“托底保障”。

除了福利機構(gòu)的社會化，在這個階段，還出現(xiàn)了“社會”的另一種用法。2000年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強老齡工作的決定》明確，“堅持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的積極作用，建立和完善老年社會服務(wù)體系”，第一次明確提出“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制”。這里我們看到了“社會”的另一種內(nèi)涵，即“社會”和“養(yǎng)老”作為固定搭配，是與家庭、社區(qū)并列的一種相對而言的一種養(yǎng)老方式。更明確地講，這里的社會養(yǎng)老就是專指機構(gòu)養(yǎng)老，并且偏重于強調(diào)福利性的養(yǎng)老機構(gòu)。這個文件是進入新世紀后對我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)做出的總體規(guī)劃，但此時仍舊將家庭養(yǎng)老定位為最傳統(tǒng)、最普遍的養(yǎng)老載體和養(yǎng)老方式，希望充分發(fā)揮其在應(yīng)對老齡化社會中的基礎(chǔ)性作用，而名曰“社會養(yǎng)老”的機構(gòu)養(yǎng)老的定位仍舊是補充性的。

（三）第三階段（2006—2012年）：形成了社會養(yǎng)老服務(wù)的概念和體系

經(jīng)濟實力的提升為國家強化養(yǎng)老服務(wù)職責提供了必要的基礎(chǔ)和支持，這個階段，養(yǎng)老問題作為重要的社會問題被加以重視，“養(yǎng)老服務(wù)”成為一個獨立的、專有的概念開始被使用。

2006年2月9日，老齡委等十一部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（以下簡稱《意見》），第一次明確提出“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的概念、重要性以及多種實現(xiàn)方式，要求建立“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系”?！梆B(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的提法，標志著養(yǎng)老服務(wù)開始從社會福利的范疇向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)向，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為老年人提供生活照顧和護理服務(wù)，滿足老年人特殊的生活需求和精神需求的服務(wù)行業(yè)，其中含有建設(shè)一個獨立、完整、科學(xué)、健康的業(yè)態(tài)體系的內(nèi)涵?！胺?wù)體系”則意味著養(yǎng)老服務(wù)是一個包含不同部分的整體，內(nèi)部存在一定的結(jié)構(gòu)性、秩序性和相互聯(lián)系，體系反映了類別的細分、復(fù)雜性的增加，也意味著協(xié)調(diào)性、整體性的提升?！兑庖姟分袑⒕蛹茵B(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老并列為這個服務(wù)體系的三個組成部分，也標志著居家養(yǎng)老服務(wù)被提上了國家日程。

黨的十七大開始關(guān)注治理和改善民生，確立了“老有所養(yǎng)”的民生發(fā)展目標，在國家的政策體系中將服務(wù)對象“社會化”，表明此后政策對象就不僅僅是處于“托底”范圍內(nèi)的“三無”“五?！崩先肆耍敲嫦蛉w老年人。黨的十七屆五中全會進一步提出“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)，培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的要求，第一次將社會養(yǎng)老服務(wù)納入國家五年規(guī)劃的范圍。至此，“社會養(yǎng)老服務(wù)”的概念基本成形——“養(yǎng)老服務(wù)”的提法之前加上了“社會”，社會養(yǎng)老服務(wù)是包括“養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)”和“養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)”兩部分，正式明確了在國家福利范圍之外的“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的制度性定位。

2011年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》對老齡事業(yè)的發(fā)展做出了新的部署，“積極應(yīng)對老齡化”是總體要求，發(fā)展思路從2000年“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制”到2006年的“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系”，此次再次調(diào)整為“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”。新的養(yǎng)老服務(wù)體系的提出，表明我國養(yǎng)老服務(wù)政策在總體架構(gòu)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)上都有了新的布局：從“家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)”到“居家為基礎(chǔ)”從“社會養(yǎng)老為補充”到“機構(gòu)為支撐”，從“養(yǎng)老機制”到“養(yǎng)老服務(wù)體系”，雖然只有幾字之差，但體現(xiàn)了政府對居家養(yǎng)老概念、養(yǎng)老機構(gòu)職能和養(yǎng)老服務(wù)體系的重新認識。

首先，所謂“養(yǎng)老服務(wù)體系”，“服務(wù)”貫穿了體系中“居家”“社區(qū)”及“機構(gòu)”三種養(yǎng)老方式，也成為三種養(yǎng)老方式的共同特征。服務(wù)是指從業(yè)者為了滿足他人和社會需要，采取正當合法的手段所進行的職業(yè)活動和結(jié)果，其本質(zhì)上就具有社會性和職業(yè)化的含義，因而家庭照料并不能稱為“服務(wù)”。其次，用“機構(gòu)養(yǎng)老”來替代過去的“社會養(yǎng)老”，是對“機構(gòu)養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”關(guān)系的重新界定，表明社會養(yǎng)老并不僅僅等同于機構(gòu)養(yǎng)老，機構(gòu)養(yǎng)老只是社會養(yǎng)老服務(wù)中的一種。第三，從“機構(gòu)為補充”到“機構(gòu)為支撐”，機構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用和地位發(fā)生了變化，反映出國家希望養(yǎng)老機構(gòu)能夠在老齡化不斷加重、傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不斷弱化的現(xiàn)實情況中發(fā)揮中流砥柱的作用。

此后，養(yǎng)老服務(wù)進入了科學(xué)規(guī)劃的階段。2011年12月，國務(wù)院辦公廳出臺《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，這是新中國成立以來第一部社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的專項規(guī)劃，將發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)提升到影響國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局的高度。其中全面分析了我國社會養(yǎng)老服務(wù)面臨的形勢和挑戰(zhàn)，明確提出了社會養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵、功能定位、指導(dǎo)思想和基本原則，系統(tǒng)規(guī)劃了我國“十二五”期間養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標、任務(wù)、政策和保障措施。這是指導(dǎo)“十二五”時期我國社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，也是我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)制度化進程中的里程碑，至此，國家為養(yǎng)老服務(wù)社會化的實現(xiàn)勾畫了一幅藍圖。

在這個階段中，養(yǎng)老服務(wù)政策數(shù)量不斷增多、內(nèi)容進一步完善，政府在養(yǎng)老服務(wù)政策制定上思路更加清晰，將科學(xué)規(guī)劃、引導(dǎo)發(fā)展作為首要職責，為社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境，國家責任逐漸強化。

（四）第四階段（2013年至今）：養(yǎng)老服務(wù)體系的全面社會化和產(chǎn)業(yè)化

黨的十八大報告中明確提出“要積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”?！胺e極”和“大力”這兩個詞，既反映了我國養(yǎng)老問題的嚴峻性，同時也表明了新一屆政府應(yīng)對老齡化的態(tài)度和決心，這是黨中央針對日益嚴峻的人口老齡化形勢做出的戰(zhàn)略部署，也是我國政府把養(yǎng)老服務(wù)從家庭事務(wù)提升到國家政策的重大舉措。在這種主導(dǎo)思想和發(fā)展思路的指引之下，我國的社會養(yǎng)老服務(wù)進入了全面展開、加速發(fā)展的階段，包括機構(gòu)管理、評估體系、人才培養(yǎng)、社會化發(fā)展、資金支持、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老等各方面的政策、法規(guī)紛紛出臺。這些文件，一方面是為養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展提供良好的政策條件、社會環(huán)境及智力支持，另一方面是從內(nèi)部優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升質(zhì)量，加強其應(yīng)對老齡化的可及性、效用性、及時性以及服務(wù)質(zhì)量的高低。

由于缺乏上位法律法規(guī)的授權(quán)，民政部門無法對擅自設(shè)立的養(yǎng)老機構(gòu)行使行政許可權(quán)。2013年新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》開始實施后，為規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立運行和管理，民政部正式啟動了配套規(guī)章的制定工作。2013年6月《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》先后出臺。兩個辦法的出臺并不僅僅是監(jiān)管的法律依據(jù)，還是行業(yè)的指導(dǎo)性方案，對于社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)的促進作用，這兩個辦法的出臺是非常及時的。

這個階段，養(yǎng)老服務(wù)社會化的導(dǎo)向愈加清晰：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》《民政部關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》，都意在加快發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，探索公建民營、政府購買養(yǎng)老服務(wù)等多種養(yǎng)老服務(wù)供給方式，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。2014年，政府相關(guān)部門又相繼出臺了《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《關(guān)于民政部門利用福利彩票公益金向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于鼓勵外國投資者在華設(shè)立營利性養(yǎng)老機構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)的公告》。2015年出臺《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，繼續(xù)支持鼓勵民營資本、外國資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。2016年10月，發(fā)改委出臺《促進民間投資健康發(fā)展若干政策措施》，確保各類投資主體進入社會服務(wù)領(lǐng)域一視同仁，重點解決民辦養(yǎng)老機構(gòu)在設(shè)立許可、土地使用、醫(yī)保對接、金融支持、人才培養(yǎng)等方面的難題。2016年《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《關(guān)于支持整合改造閑置社會資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》都意在有效增加供給總量，更好地滿足社會日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。此階段養(yǎng)老服務(wù)政策主要集中在養(yǎng)老服務(wù)供給方式創(chuàng)新以及養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提高上，為養(yǎng)老服務(wù)體系化、社會化建設(shè)的進一步延伸。2017年2月，民政部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（以下簡稱《通知》），進一步調(diào)動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性，降低創(chuàng)業(yè)準入的制度性成本，營造公平規(guī)范的發(fā)展環(huán)境。2018年初，“全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場”就被民政部明確列為2018年重點工作任務(wù)之一。

總的來講，這個時期政府在養(yǎng)老服務(wù)政策制定上思路更加清晰，政策的數(shù)量和內(nèi)容都得到了長足的發(fā)展，主要集中在養(yǎng)老服務(wù)供給方式創(chuàng)新以及養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提高上，是養(yǎng)老服務(wù)體系化、社會化建設(shè)的進一步延伸。

三、養(yǎng)老服務(wù)政策“社會化”的內(nèi)涵演變

養(yǎng)老服務(wù)的社會化，是中國特有的一個概念和歷史過程，與中國的歷史遺存、改革路徑、現(xiàn)實國情密切相關(guān)。它體現(xiàn)的是在改革開放的大背景、新形勢中，養(yǎng)老服務(wù)所作出的適應(yīng)和調(diào)整。

（一）對“社會”概念的認識和界定

養(yǎng)老服務(wù)“社會化”的概念，最早出現(xiàn)于在1999—2006年這個階段中，“社會”一詞在不同語境中有著兩種截然不同的含義和用法，即廣義的和狹義的“社會”：一是“社會”常常與“福利機構(gòu)”同時出現(xiàn)，如“關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化”“支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)”，在這里“社會”意指拓展福利機構(gòu)的興辦主體，意在擴大投資來源以減輕國家在興辦和運營福利機構(gòu)上的財政負擔。第二種用法是在早期國家的養(yǎng)老服務(wù)框架中，“社會養(yǎng)老”與家庭養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)是三種并列、有所區(qū)別而相互補充的養(yǎng)老方式，其劃分標準是老年人的居住地，因而“社會”是外在于“家庭”和“社區(qū)”的，“社會養(yǎng)老”實質(zhì)上就是指機構(gòu)養(yǎng)老，并且是福利機構(gòu)，這是狹義的“社會”概念。一種是主體性的，一種是地點性的。

到了第三階段，隨著“社會養(yǎng)老服務(wù)”的概念正式出現(xiàn)在官方話語中并從此成為我國養(yǎng)老事業(yè)的核心概念，對于“社會”的用法更加清晰、逐漸定型。將“社會養(yǎng)老為補充”更改為“機構(gòu)為支撐”，這標志著將“社會養(yǎng)老”不再簡單等同于“機構(gòu)養(yǎng)老”。“社會養(yǎng)老服務(wù)體系”主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老等三個有機部分組成，那么就是說“居家”“社區(qū)”和“機構(gòu)”都屬于社會的范疇，至此“社會”狹隘的地點性含義徹底被摒棄，這使得“社會”概念有了回歸其本身廣泛內(nèi)涵的可能性。

（二）養(yǎng)老服務(wù)社會化的內(nèi)涵和主要內(nèi)容

“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，打破行業(yè)界限，開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。鼓勵城鄉(xiāng)自治組織參與社會養(yǎng)老服務(wù)。充分發(fā)揮專業(yè)化社會組織的力量，不斷提高社會養(yǎng)老服務(wù)水平和效率，促進有序競爭機制的形成，實現(xiàn)合作共贏?！被凇吧鐣钡谝环N含義的拓展和深化，這一段話是對養(yǎng)老服務(wù)社會化概念的全面詮釋，主要包含以下幾層意思。

一是服務(wù)對象由“剩余型”向“普惠型”轉(zhuǎn)變。當下所提的社會養(yǎng)老服務(wù)從針對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人的“三無”“五保”老人的基本生活保障，拓展至為面向全社會有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人提供服務(wù)，由原先“剩余型”向“普惠型”的養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變。但是，這種“普惠型”并不意味著國家將全體老年人的養(yǎng)老事務(wù)全部包攬，也不意味向每一位老人的每一項服務(wù)都是免費的，而是說養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)是面向全部有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人，以滿足他們的養(yǎng)老需求為根本目標。其中，根據(jù)不同的老年人在養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、方式和費用都會有所差別，是一個多元化、多層次的體系。

二是參與主體的多元化。這是我們最為熟悉的養(yǎng)老服務(wù)社會化的內(nèi)容，也是大部分學(xué)者討論最多的一點。所謂養(yǎng)老服務(wù)主體的“社會化”主要是指相對于“家庭”和“國家”而言的。充分動員、組織社會各方面的力量，參與到社會養(yǎng)老服務(wù)中來，這些主體包括企業(yè)、社會組織、慈善機構(gòu)等等。通過大力培育和扶持非營利社會組織，讓盡可能多的養(yǎng)老服務(wù)的事務(wù)由社會組織去承擔；通過積極的產(chǎn)業(yè)化政策創(chuàng)造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，使得企業(yè)能夠在養(yǎng)老服務(wù)市場中立足并做大做強，提供多維度、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

三是社會化要靠產(chǎn)業(yè)化的途徑來實現(xiàn)。服務(wù)對象和參與主體的多元化只是解決了資格的問題，而要使得養(yǎng)老服務(wù)體系真正實現(xiàn)“社會化”發(fā)展，必須通過“產(chǎn)業(yè)化”的途徑?！爱a(chǎn)業(yè)化”本義是指以行業(yè)需求為導(dǎo)向，以實現(xiàn)效益為目標，依靠專業(yè)服務(wù)和質(zhì)量管理，形成的系列化和品牌化的經(jīng)營方式和組織形式?！爱a(chǎn)業(yè)化”強調(diào)產(chǎn)業(yè)本身的生產(chǎn)性、規(guī)模性、運營性、職業(yè)化?，F(xiàn)在講養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化，其實質(zhì)是指將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)來看待，按照產(chǎn)業(yè)的組成要素和發(fā)展規(guī)律來培育和運營——包括培育多元產(chǎn)業(yè)主體，鼓勵社會資金的投入，促進養(yǎng)老服務(wù)大規(guī)模發(fā)展，提升養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者的職業(yè)化，帶動整個養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

四、社會化概念主導(dǎo)下的政策導(dǎo)向

縱觀改革開放四十年來我國養(yǎng)老服務(wù)體系的演變過程，“社會化”是一個縱貫始終的核心概念和總體導(dǎo)向。國家以制度化的形式為老年人提供生活保障，這是大部分工業(yè)化國家的普遍做法[14]。福利國家的觀念和實踐影響并帶動中國的福利體系變革，但是受制于文化傳統(tǒng)、特殊國情和發(fā)展階段等因素，中國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)也呈現(xiàn)出一定中國特色的制度安排和政策導(dǎo)向。

（一）三種養(yǎng)老方式的界定及其關(guān)系定位

進入20世紀以后，在官方文件中出現(xiàn)的對于三種養(yǎng)老方式的定位分別有：“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制”；建立“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系”；“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”；延續(xù)“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”的目標同時提出“統(tǒng)籌發(fā)展居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老和其他多種形式的養(yǎng)老”的基本原則；“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。

首先是養(yǎng)老方式的變化，不僅僅是名稱的變化，更表現(xiàn)出分類標準和內(nèi)涵的根本不同。2000年的時候是按照居住地和顧者身份角色的不同區(qū)分家庭養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、社會養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老是指老人和子女或其他親屬居住在一起，由家庭成員或其他親屬提供照料的養(yǎng)老方式；社區(qū)服務(wù)是社區(qū)居委會為本社區(qū)老年人提供的公共服務(wù)和其他物質(zhì)、文化、生活等方面的服務(wù)；社會養(yǎng)老就是由福利機構(gòu)工作人員提供服務(wù)。2011年開始建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系后，以老人居住地點分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老，居家養(yǎng)老是指老人居住在自己家中，由保姆、家政服務(wù)者、護工等上門提供服務(wù)；社區(qū)養(yǎng)老有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩種類型[15]，即 “社區(qū)提供的機構(gòu)服務(wù)”和“社區(qū)提供的居家服務(wù)”，就是說老人既可以到社區(qū)日托中心接受照顧，也可以在家里接受上門服務(wù)；機構(gòu)養(yǎng)老是指老人離開自己的家，住進專門的養(yǎng)老機構(gòu)，由養(yǎng)老機構(gòu)工作人員提供服務(wù)。可以看出上述類型的劃分并不科學(xué)，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老中的居家養(yǎng)老支持無論從形式上還是內(nèi)容上都并無實質(zhì)差別。雖然對于這個問題國家相關(guān)部門沒有明確的重新界定和再說明，但是2013年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中提到“統(tǒng)籌發(fā)展居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老和其他多種形式的養(yǎng)老”，社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)不再作為與居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老并置的一類出現(xiàn)。

其次，養(yǎng)老服務(wù)體系格局的調(diào)整引起機構(gòu)重要性和地位的變化。“機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的“補充”是從政府為社會成員提供社會保障的角度來看，機構(gòu)養(yǎng)老主要承擔托底保障的作用。自“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系”提出后，“9073”“9064”的養(yǎng)老格局成為多數(shù)省份的操作標準和實踐模式，即90%老人居家養(yǎng)老，6%~7%社區(qū)養(yǎng)老，3%~4%機構(gòu)養(yǎng)老，機構(gòu)養(yǎng)老主要發(fā)揮“托底保障”的作用。而“機構(gòu)為支撐”則是從整個以市場為主體的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的事業(yè)發(fā)展角度來講的，相對于家庭和社區(qū)，國家在對養(yǎng)老事業(yè)的頂層設(shè)計中希望機構(gòu)養(yǎng)老成為整個社會養(yǎng)老服務(wù)體系的中流砥柱。從“補充”到“支撐”的主要原因是在社區(qū)養(yǎng)老的實踐當中，政府在購買服務(wù)時經(jīng)常找不到相關(guān)的組織承擔，即使有，也是零散的、低水平的，而一些養(yǎng)老機構(gòu)參與到政府購買服務(wù)當中時，卻能夠提供專業(yè)化、規(guī)范化、標準化的服務(wù)，因而對養(yǎng)老機構(gòu)有了重新認識，這是由養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的階段性特征決定的[16]。2015年11月3日公布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，從“機構(gòu)為支撐”變回“機構(gòu)為補充”，一詞之變折射出“十三五”乃至更長的未來時期，我國養(yǎng)老政策的新思路。這是根據(jù)中國國情、文化傳統(tǒng)及現(xiàn)實需要做出的新調(diào)整，從國家對養(yǎng)老服務(wù)財政投入、資源利用的角度來說也是最優(yōu)選擇。

（二）強化國家責任與推進社會化進程之間的有效平衡

一直以來家庭都是我國老年人養(yǎng)老的責任主體和供給主體。新中國成立后，在倡導(dǎo)家庭照顧為主的基礎(chǔ)上，國家推行的養(yǎng)老政策實際上具有社會福利和社會救助的雙重特點，因而大多數(shù)社會老年人都不在國家責任的范圍內(nèi)。隨著計劃經(jīng)濟的終結(jié)，企業(yè)員工的養(yǎng)老問題被推向社會，而同時傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式開始弱化，政府自身無法面對洶涌而來的養(yǎng)老服務(wù)需求，于是國家開始著手社會福利改革，主要內(nèi)容是推進福利機構(gòu)的社會化[3]?？傮w來看，此階段把解決老齡問題的視角由家庭逐步轉(zhuǎn)向社會，這在方向上是正確的。但在沒有形成市場、社會有效供給的局面時就過早地讓渡、弱化了政府養(yǎng)老服務(wù)責任，收縮了福利能力，減少了部分養(yǎng)老福利的供給[6]。

進入老齡化社會以來，福利國家的經(jīng)驗促使中國政府也認識到國家必須為日益增多的老年人提供適當?shù)纳畋Ｕ?承擔起必要的照顧和幫助老年人的責任。2000年開始采取一系列措施解決老年人的養(yǎng)老問題，其中最重要的就是調(diào)動和引導(dǎo)社會力量提供老年服務(wù)。而這個階段與改革開放初期福利化改革的根本區(qū)別在于強化國家責任和推進社會化進程的并行及有效平衡。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理體制的核心是理順和規(guī)范政府和社會的關(guān)系，既要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要充分發(fā)揮社會力量的主體作用；政府部門職責權(quán)限邊界明確，社會力量權(quán)利義務(wù)具體清晰。

政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，也只有政府能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在宏觀決策、制訂規(guī)劃、政策調(diào)控、財政投入、制定標準、規(guī)范收費、行政管理、加強監(jiān)管等方面。首先，國家致力于構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系，對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)做出系統(tǒng)規(guī)劃，出臺了一系列文件為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境和政策支持。第二，從中央到地方，各級政府將社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費納入財政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平逐步增加。2013年養(yǎng)老服務(wù)體系財政性投入總計240億元，2014年達240億元，2015年332億元。這些投入包括養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)補貼、對低收入老人政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)、對農(nóng)村“五?！崩先撕统鞘小叭裏o”老人提供集中供養(yǎng)服務(wù)。此外，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)用地實行行政劃撥，還對運營過程中涉及的 11項規(guī)費進行減免。據(jù)報道 “十三五”時期政府將合計投入2 908億元，年均581.6億元，財政支持力度明顯加大，年均增長18.2%[16]。通過作出決策、財政投入、加強規(guī)范、制訂規(guī)劃，發(fā)揮了不可替代的主導(dǎo)作用，推動了我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的不斷發(fā)展。

同時要科學(xué)處理政府和社會的關(guān)系，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，形成建設(shè)現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系的強大合力。從2000年開始，養(yǎng)老服務(wù)社會化方向日漸明晰，在以政府為主要責任主體的前提下,鼓勵社會力量通過各種方式和手段參與為老服務(wù),政府“獨當一面”的格局逐漸改變，包括投資主體、運行機制都體現(xiàn)了市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局，企業(yè)、社會團體、個人等社會力量紛紛投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，在投資運營、運行機制、服務(wù)方式和內(nèi)容等方面，逐漸引入競爭機制，在有效提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)的同時，實現(xiàn)參與者的價值追求和經(jīng)營目標[18]。

（三）養(yǎng)老服務(wù)成為一個開放的領(lǐng)域，與社會的互動增加

首先，養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)從單純的民政事務(wù)發(fā)展到成為影響國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大性問題。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項總量大、覆蓋面寬的社會性系統(tǒng)性工作，涉及許多方面。進入老齡化時代以來，我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)逐漸突破民政事務(wù)的范疇，與相關(guān)部門的互動合作增多，如國土資源、財政規(guī)劃、住房城建、衛(wèi)生教育、文化體育、公安消防等諸多部門，聯(lián)合發(fā)文的文件數(shù)和部門都越來越多，且多涉及的養(yǎng)老服務(wù)，強化政策之間的協(xié)調(diào)和銜接，形成推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策合力。

其次，政策的系統(tǒng)性和配套性增強。任何一個政策都不是孤立存在的，縱觀四十年來養(yǎng)老服務(wù)政策的出臺，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策的系統(tǒng)性越來越強，通常是圍繞一個主題的政策會有一系列的《意見》《通知》作為支撐和配套，形成一個文件群，以文件的形式將宏觀導(dǎo)向、發(fā)展思路、具體規(guī)定和實際做法制度化，既保證了政策的連貫性和延續(xù)性，也推動了宏觀政策的具體實施和落地見效，增強了政策制度的針對性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。

另外，養(yǎng)老服務(wù)在每個時期的重點隨人民需求和社會變化不斷調(diào)整。隨著社會發(fā)展和時代變遷，近年來中國老年人口在經(jīng)濟收入、家庭、健康、文化教育等方面都發(fā)生了較大的變化，這就決定了他們的各方面需求也呈現(xiàn)出新的特點。同時，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、人工智能的飛速發(fā)展和廣泛應(yīng)用也為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級提供了有利的技術(shù)支撐。這一系列的變化，都能夠在國家的養(yǎng)老服務(wù)政策中找到落腳點，近幾年來的政策重點正是集中在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老等方面，反映了國家政策層面對新興需求和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)時代變化的積極觀照和快速回應(yīng)。