（東北林業(yè)大學文法學院，黑龍江哈爾濱150040）

保障食品安全是全面推進依法治國的重要任務(wù)，是維護公共安全、促進社會和諧的關(guān)鍵舉措，是推進國家管理體系現(xiàn)代化的基本標志，是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的迫切要求。食品安全影響每個居民生命安全，也影響著政府公信力和社會和諧。近年來，由于企業(yè)自律提升、公共監(jiān)督加強、政府監(jiān)管趨嚴等多因素的共同作用，我國食品安全形勢正在趨穩(wěn)并出現(xiàn)向好勢頭[1-3]。但是由于各種因素的影響，我國食品在研發(fā)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的管理制度及其監(jiān)管仍面臨著巨大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為，食品安全管理法律體系不健全、食品安全管理制度不成熟、綜合監(jiān)管能力建設(shè)和監(jiān)管資源的優(yōu)化配置還在進行中、法律規(guī)范效力層次較低、監(jiān)督不足、執(zhí)法體系不完善等[4]。基于法律與制度的食品安全的管理是一項需要長期努力的工作，也是十分緊迫的任務(wù)[5]。從食品安全的客觀性看，結(jié)合我國實踐并從全球范圍角度，因此從法律與支持的角度對我國食品安全管理體系的分析足必要的與必須的，但是全盤西化并不可取[6]。本文以食品安全管理法律與制度為指導，對我國食品安全管理體系進行較全面和深入的研究，并食品在研發(fā)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的管理制度提出了相關(guān)對策。

1 食品安全管理法律制度的內(nèi)涵

1.1 食品安全的含義

食品安全是指食品的研發(fā)、生產(chǎn)等活動不存在危及消費者及其后代，符合國家強制標準和要求，不會導致消費者生病或死亡一級威脅人體健康的隱患[1]。

1.2 食品安全管理的含義

食品安全管理為政府相關(guān)部分以及相關(guān)協(xié)會組織、人大委員會，相關(guān)依照法律授權(quán)，通過設(shè)定許可審批、制定規(guī)章制度、制定食品安全標準等路徑，對食品原材料、食品在研發(fā)與生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的企業(yè)和個體的行為進行控制。食品安全管理的本質(zhì)是為消費者提供安全、放心的食品，保護消費者利益，增進社會福利，保障勞動者和消費者的安全、健康，確保文化福利[7]。

1.3 食品安全管理法律制度的概念

法律制度包括司法監(jiān)督、司法、立法、執(zhí)法等，我國依法治國的要求就是違法必究、執(zhí)法必嚴、有法必依、有法可依。食品安全管理法律制度是食品安全的重要保證，是食品安全行政執(zhí)法的法律依據(jù)和理論基礎(chǔ)，也是涉及食品安全管理的現(xiàn)行法律規(guī)范的有機整體[8]。

1.4 食品安全管理法律制度的價值

1.4.1 經(jīng)濟價值

完善食品安全法律制度體制對經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的作用，有利于經(jīng)濟的發(fā)展，保證食品安全有利于建立穩(wěn)定的社會環(huán)境，有利于穩(wěn)定民心，維持社會秩序，從而促進國民經(jīng)濟甚或當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展。

1.4.2 秩序價值

市場的運作是有秩序的，食品安全事故違背了社會市場經(jīng)濟的原則，嚴重擾亂了社會市場經(jīng)濟秩序，也擾亂了政府公信力。如果政府機構(gòu)在食品安全監(jiān)管上面疏忽大意，就很容易造成食物安全危害事件，這樣很容易引起民眾對政府的不滿。食品安全法律制度有利于維護市場秩序，樹立服務(wù)型政府的形象，利于維護政府的公信力。

1.4.3 效益價值

法律實現(xiàn)的主要途徑是通過執(zhí)法來實現(xiàn)，也是國家各種事務(wù)都有序運作、依法進行，從而達到更好為人民服務(wù)的目的。食品安全法律控制以權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定保障資源的優(yōu)化配置和使用，有利于提高效率的方式分配資源[9]。

2 我國食品安全管理法律制度的現(xiàn)狀

由于信息的不對稱及多重復雜的非合作博弈，我國食品安全管理法律制度的建立需要面對更多的問題與挑戰(zhàn)。特別是影響和導致食品安全的因素具有復雜性，既可以是區(qū)域因素，也可以是系統(tǒng)性因素；既可以是自然因素，也可以是人為因素；既可以是單一因素，也可以是多重因素，食品安全問題也通過多樣的形式表現(xiàn)出來，導致其現(xiàn)狀比較復雜[10]，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 尚未形成完善的管理層次

食品安全問題的復雜性和表現(xiàn)的多樣性需要不同的法律與制度，僅僅是依靠政府與相關(guān)管理部門是不夠的，需要多社會主體、各利益相關(guān)者的積極參與。特別是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府對食品安全管理已難以做到面面俱到與實時監(jiān)控。隨著社會管理手段的不斷豐富，為多社會主體、各利益相關(guān)者積極參與食品安全法律與制度管理奠定了基礎(chǔ)，也是需要通過正和博弈來提高食品安全水平的手段[11-12]。

2.2 食品安全管理技術(shù)要求越來越高

當前食品研發(fā)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的專業(yè)化程度與制假販假的科技含量不斷提高。比如一些違法者通過科技方法和手段，在食品研發(fā)與生產(chǎn)中為降低成本添加禁用物質(zhì)。面對著組織化、專業(yè)化、規(guī)模化、科技化、的食品安全挑戰(zhàn)，當前的法律與制度管理仍較被動[13]。

2.3 粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式不在的不足

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展多為拼消耗、拼資源的增長方式，在取得經(jīng)濟上很大成功的同時，也帶來了食品安全問題，使食品安全的控制和管理成本不斷上升，使食品安全的外部環(huán)境更加嚴峻，也使得企業(yè)研發(fā)與生產(chǎn)的成本大幅上升。

2.4 經(jīng)濟社會發(fā)展與安全管理目標矛盾

當前我國一些地方政府在發(fā)展中過于注重GDP、經(jīng)濟發(fā)展與增加就業(yè)，雖然取得了很大的成效，帶來極大的效益，但是也存在一定的隱患。特別是為了經(jīng)濟發(fā)展，會放棄或弱化食品安全，使得區(qū)域性、系統(tǒng)性食品安全問題有所蔓延。

2.5 低度化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)復雜

當前在我國的食品研發(fā)與生產(chǎn)企業(yè)中，還保留有大量的微小企業(yè)甚或小作坊，導致低度化的產(chǎn)業(yè)組織格局并未發(fā)生根本性變化，也使得法律與制度管理存在缺陷，傳統(tǒng)管理模式也難以應(yīng)對此種方式。

3 我國食品安全管理法律制度存在的問題

3.1 法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性

當前我國政府制定并實施了一系列與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，各行政部分也制定了相關(guān)標準與規(guī)章制度。但是由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，行業(yè)標準與國家標準交叉、重復嚴重，同一對象存在2項或2項以上的標準的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了標準的實施和食品安全的管理[14]。比如由于執(zhí)法主體不同，適用的法律不同，處理不得當、定性不準確的現(xiàn)象比較常見，也使得食品研發(fā)與生產(chǎn)企業(yè)企業(yè)感到無所適從，直接導致了食品安全監(jiān)管的缺位、錯位與重復管理的現(xiàn)象出現(xiàn)，間接造成了食品安全事件頻發(fā)[15]。

3.2 法律體系缺乏系統(tǒng)性

我國目前的食品安全法規(guī)比較模糊，因為分段立法，條款相對分散，單個法律法規(guī)調(diào)整范圍較窄，缺乏清晰準確的定義和限制，食品安全法律體系系統(tǒng)性仍然欠缺。我國現(xiàn)已頒布的涉及食品安全管理的法律法規(guī)雖然數(shù)量較多，但部門之間溝通協(xié)調(diào)不足，單個法律法規(guī)調(diào)整范圍較窄，管理法律缺乏體系，協(xié)調(diào)性差，往往造成滋生政府腐敗，管理機構(gòu)權(quán)限不清、管理沖突或管理漏洞等，增加了市場的不透明度與消費者識別安全食品難度[16]。

3.3 法律法規(guī)可操作性差

我國食品安全大多表現(xiàn)為政府規(guī)章的形式，有的甚至是政府的紅頭文件，在執(zhí)行中缺乏權(quán)威性，法律效率低。而人大制定的法律或法規(guī)條文過于籠統(tǒng)，往往反映部門利益多一些，影響了法規(guī)的公正性和合理性，加之實施實施細則制定進展比較慢，致使法律或法規(guī)難以操作[17]。同時當前我國食品安全法律法規(guī)體系多數(shù)為拼湊起來的混合體，與以科學性為基礎(chǔ)的食品安全目標是不相符的，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性較差，條款相對分散。比如《食品衛(wèi)生法》基本上對食品研發(fā)到生產(chǎn)的整個過程都有原則性的規(guī)范，但是具體問題規(guī)范不到位，也缺乏相應(yīng)配套的法規(guī)和規(guī)章，使食品安全的保障缺乏依據(jù)[18-19]。

3.4 執(zhí)法缺乏規(guī)范性

當前我國在食品執(zhí)法上形成的多部門管理，實行的是分段監(jiān)管的監(jiān)管模式，不同部分只負責食品鏈的不同環(huán)節(jié)的結(jié)果。對一個食品，在不同的研發(fā)與生產(chǎn)階段，會受到海關(guān)、工商、產(chǎn)質(zhì)量、衛(wèi)生、食藥等不同機構(gòu)的監(jiān)管，但這些部門間并沒有直接的隸屬關(guān)系，責任劃分不清[20]。有時候?qū)е赂鞅O(jiān)管機構(gòu)相互越界，競相爭奪監(jiān)管權(quán)，有時候?qū)е聼o法監(jiān)管與各自為政的局面。并且當前我國促進食品安全的執(zhí)行過程中缺乏持續(xù)性，多為運動性打擊，進行一陣風式的檢查、處理，容易形成惡性循環(huán)。同時分散食品安全監(jiān)管職權(quán)，可能會導致各部門之間食品安全監(jiān)管職權(quán)的沖突，甚至導致各個管理部門之間互相推卸職責[21-22]。

3.5 我國食品安全信息體系不健全

現(xiàn)有涉及食品安全信息分屬不同部門或者由不同單位部門內(nèi)部也存在嚴重的資源分割，標準不統(tǒng)一，方法不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的信息服務(wù)管理機構(gòu)，資源采集與體系建設(shè)存在交叉重復等問題，信息采集內(nèi)容不能滿足危機預警的需要，一些重要信息往往深藏有關(guān)監(jiān)管部門內(nèi)部信息資源共享機制不完善，信息透明度不夠，導致政府與消費者之間的信息不對稱，不利于食品安全管理[23]。

4 完善我國食品安全的管理制度對策-以法律與制度為依據(jù)

4.1 提升食品安全管理理念

提升食品安全管理理念，要樹立以人為本的管理理念，讓食品安全管理的成果成為社會共享的資源，使得能在面對管理中的各種矛盾時，反應(yīng)及時、取舍得當、目標明確、行動敏捷。也需要提高依法行政的管理理念，全食品安全信息公開發(fā)布制度，完善案件辦理流程[24]。增多元管理的理念，最大可能性的實現(xiàn)全方位覆蓋式治理，創(chuàng)建食品安全管理新局面，更全面的搜集食品從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到流通環(huán)節(jié)的各種信息；可引入其他社會力量參與共同管理，社會協(xié)同、公眾參與，能讓政府從“精細化管理”的桎梏中解脫出來，轉(zhuǎn)移到“精準化管理”的角色[25]。

4.2 建立綜合性與銜接性法律體系

法律的綜合化是現(xiàn)代法治的特征，食品安全法律體系的內(nèi)容要貫穿到所有食品安全監(jiān)管法中去，實現(xiàn)對各類“綜合性”的“要素”、“環(huán)節(jié)性”的食品安全法，建立可以涵蓋食品研發(fā)與生產(chǎn)的多環(huán)節(jié)，也可以涵蓋食品企業(yè)、中介機構(gòu)、監(jiān)管部門等眾多單位和部門，構(gòu)建環(huán)節(jié)緊密、要素齊全的食品安全保障體系，從而克服目前部門立法或者環(huán)節(jié)立法的缺陷[26]。同時要對現(xiàn)有法律法規(guī)進行認真清理、補充和完善，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的沖突，把食品安全作為整體考慮，與食品安全法的管理相關(guān)內(nèi)容整合，以作出有效銜接，完善食品安全管理理念、制度、措施[27]。

4.3 建立食品安全市場準入制度

市場準入管理能提高企業(yè)入市門檻，以確保食品安全。食品生產(chǎn)企業(yè)必須履行法律義務(wù)，食品出廠必須具有食品市場準入標志，其是產(chǎn)品進入市場銷售的入場券。施行食品安全生產(chǎn)企業(yè)強制檢驗制度，從事食品研發(fā)生產(chǎn)的企業(yè)必須具備相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)備、計量儀器，食品檢驗合格后方可出廠銷售并獲得，《食品生產(chǎn)許可證》后方可從事食品的研發(fā)生產(chǎn)。

4.4 推行食品安全行政問責制

強化食品安全責任制、落實責任追究，需要將行政執(zhí)法責任考核結(jié)果作為部分與個人的重要指標之一。在發(fā)生食品安全事故后政府內(nèi)對事故負有直接責任的人員，要對國家承擔其沒有完好地履行職權(quán)的行政責任。對在行政執(zhí)法過程中辦了錯案或出現(xiàn)了過錯的行政執(zhí)法人員，可由監(jiān)察或主管機關(guān)進行追責。要對案件辦理情況進行公示，并加強通報和責任追究制度。

4.5 健全食品安全信息披露制度

食品安全信息披露制度在食品安全的管理中有著關(guān)鍵性意義，對于食品安全有重要影響。要求食品企業(yè)向食品管理部門登記并報送產(chǎn)品清單要求食品企業(yè)保存與食品安全有關(guān)的食品生產(chǎn)和銷售記錄等[28]。我國食品安全信息公開制度的建立，需要明確信息公開的具體內(nèi)容、范圍和方式，合理地采集和使用信息，對涉及商業(yè)秘密、國家安全等特殊信息采取保護措施。信息必須客觀真實才能傳播，同時確保信息真實、準確、快速[29]。

5 結(jié)論

我國食品安全管理法律制度改革尚處于初級階段，使得我國食品安全管理效率低下。食品安全管理法律制度的改革和構(gòu)建不僅需要政府行政機構(gòu)之間的平衡與制約，也需要法律制度的不斷改革和完善，也需要居民法律意識的提高和增強。

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