施余兵 劉寧文 沈長春

一、問題的提出

北太平洋海域是指太平洋位于赤道以北的部分，該區(qū)域由于寒暖流的交匯作用以及特有的海洋地理條件，形成了豐富的漁業(yè)資源。1陳新軍、陸化杰、劉必林、田思泉：《大洋性柔魚類資源開發(fā)現(xiàn)狀及可持續(xù)利用的科學(xué)問題》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2012年第5期，第831～840頁。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的報告，西北太平洋是世界漁業(yè)捕撈產(chǎn)量最高的區(qū)域。2聯(lián)合國糧農(nóng)組織：《2016世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況》，第5頁。北太平洋海域是我國漁民從事漁業(yè)活動的主要場所之一，其中既包括我國漁民從事近海漁業(yè)的傳統(tǒng)漁場，如東海、黃海和南海北部漁區(qū)，也包括我國漁民從事遠洋漁業(yè)的一些公海漁場和包括日本、俄羅斯、韓國、美國在內(nèi)的一些主要國家的專屬經(jīng)濟區(qū)。

就遠洋漁業(yè)而言，它是指一國的公民、法人和其他組織“到公海和他國管轄海域從事海洋捕撈以及與之配套的加工、補給和產(chǎn)品運輸?shù)葷O業(yè)活動”。3《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》（中華人民共和國農(nóng)業(yè)部2003年4月頒發(fā)）第2條。根據(jù)該條規(guī)定，該法所稱的遠洋漁業(yè)不包括我國漁民和漁船到黃海、東海和南海從事的漁業(yè)活動。遠洋漁業(yè)作為我國的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展可以保障國內(nèi)產(chǎn)品供應(yīng)、促進對外漁業(yè)合作，并能維護國家海洋權(quán)益，也是“21世紀海上絲綢之路”倡議的重要組成部分。4中華人民共和國農(nóng)業(yè)部《“十三五”全國遠洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。我國遠洋漁業(yè)始于1985年，除西非海域以外，1986年就有我國漁業(yè)公司的大型拖網(wǎng)加工漁船在美國阿拉斯加海域開展捕撈作業(yè)。5中華人民共和國農(nóng)業(yè)部編：《遠洋漁業(yè)三十年大事記(上)(1985—2015)》，載于《中國水產(chǎn)》2015年第3期，第19頁。經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前我國遠洋漁業(yè)作業(yè)船數(shù)和產(chǎn)量均居世界前列，6中國的遠洋船隊總體規(guī)模和遠洋漁業(yè)產(chǎn)量已大大超過歐盟、美國等發(fā)達經(jīng)濟體和傳統(tǒng)漁業(yè)強國。參見《越走越遠的中國遠洋漁業(yè)》，下載于http://news.qq.com/cross/20161114/V59I7L2P.html，2018年4月25日。漁業(yè)活動遍布太平洋、印度洋和大西洋海域，其中，北太平洋海域（主要是北太平洋公海海域和俄羅斯的專屬經(jīng)濟區(qū)）已經(jīng)成為我國漁民，特別是福建漁民，從事遠洋捕撈的主要海域之一。7唐峰華、岳冬冬、熊敏思、李勵年、崔雪森：《〈北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約〉解讀及中國遠洋漁業(yè)應(yīng)對策略》，載于《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第211頁。我國漁民赴北太平洋海域遠洋捕撈的作業(yè)方式主要包括燈光魷釣捕撈巴特柔魚、燈光圍網(wǎng)捕撈鮐魚、光誘舷提網(wǎng)捕撈秋刀魚等。8唐峰華、岳冬冬、熊敏思、李勵年、崔雪森：《〈北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約〉解讀及中國遠洋漁業(yè)應(yīng)對策略》，載于《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第211頁；樂家華、陳新軍、王偉江：《中國遠洋漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢》，載于《世界農(nóng)業(yè)》2016年第7期，第226～227頁。2017年12月農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《“十三五”全國遠洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，“‘十三五’是我國遠洋漁業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，更是邁向遠洋漁業(yè)強國的重要機遇期”。雖然我國已躋身于世界遠洋漁業(yè)大國之列，但是相比于日本、美國等遠洋漁業(yè)發(fā)達的國家，仍存在體制機制、漁船裝備、科技水平、企業(yè)實力及船員培訓(xùn)等諸多方面的不足，而這些因素也制約了我國遠洋漁業(yè)的良性發(fā)展。

就近海漁業(yè)而言，近年來，我國漁民在中日、中韓協(xié)定水域的捕撈活動遭遇越來越多的挑戰(zhàn)，我國漁民和漁船被日、韓執(zhí)法人員抓扣的事件也時有發(fā)生。因此，本文的研究對象不僅包括我國漁民遠赴北太平公?；蚱渌麌夜茌牶Ｓ虻倪h洋漁業(yè)，也包括我國漁民在北太平洋海域的近海漁業(yè)，主要是中日、中韓協(xié)定水域。

隨著全球區(qū)域漁業(yè)管理的日趨嚴格，各國環(huán)境資源保護意識的不斷提高，如何應(yīng)對國際海洋漁業(yè)管理正在發(fā)生的重大變革，改變我國近海和遠洋捕撈的傳統(tǒng)發(fā)展模式，從而順利實現(xiàn)向“漁業(yè)強國”轉(zhuǎn)變的目標已經(jīng)成為一個亟待解決的重要議題。從國際法的視角看，負責(zé)任漁業(yè)國家形象是“漁業(yè)強國”的應(yīng)有之義，這就要求我國自覺遵守包括國際漁業(yè)法在內(nèi)的國際法，并履行相應(yīng)國際義務(wù)。在這一理念的指導(dǎo)下，本文擬以北太平洋海域為例，分析我國漁民在該海域近海和遠洋漁業(yè)活動所適用的法律體系及其所面臨的挑戰(zhàn)，并從法律層面探討解決這些挑戰(zhàn)可能采取的相關(guān)對策。

二、我國漁民赴北太平洋海域捕撈所適用的法律構(gòu)架

我國漁民赴北太平洋海域捕撈所適用的法律構(gòu)架包含多邊層面（即全球性法律文件和區(qū)域性法律文件）、雙邊層面（即雙邊協(xié)定）和國內(nèi)層面（即相關(guān)國家的國內(nèi)法和我國法律文件）這三個方面（見圖1）。

（一）多邊層面

自1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）締結(jié)以來，各國普遍宣布建立200海里專屬經(jīng)濟區(qū)或?qū)贊O區(qū)，對漁業(yè)資源實行專屬管轄，遠洋捕撈國的部分船隊被迫轉(zhuǎn)移至公海。隨著近海漁業(yè)資源逐漸衰退，公海更是成為各國爭相開發(fā)的重點，過度捕撈導(dǎo)致公海漁業(yè)資源呈現(xiàn)迅速下降趨勢。此后，實行“負責(zé)任漁業(yè)”的呼聲日益高漲，在主要國際漁業(yè)組織的推動下，各種全球性和區(qū)域性公約及軟法性國際漁業(yè)文書應(yīng)運而生。迄今為止，國際漁業(yè)管理已經(jīng)形成了一套機制，以《公約》為核心，以全球性和區(qū)域性國際公約為配套，軟法性國際漁業(yè)文書為補充的規(guī)范體系，并依靠國際漁業(yè)組織予以落實。9白洋：《后UNCLOS時期國際海洋漁業(yè)資源法律制度分析與展望》，載于《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2012年第5期，第120頁。

具體而言，《公約》為現(xiàn)代漁業(yè)資源養(yǎng)護制度奠定了基礎(chǔ)，其確立了產(chǎn)出控制式的漁業(yè)管理模式；規(guī)定了不同海域的漁業(yè)資源養(yǎng)護管理制度，如專屬經(jīng)濟區(qū)可捕量的剩余部分、公海的自由捕魚權(quán)及其限制；還明確了各締約國在國家管轄范圍以內(nèi)或以外的海域都有對海洋生物資源進行養(yǎng)護和管理的合作義務(wù)。10產(chǎn)出控制是限定整個漁船的產(chǎn)出水平或個別捕撈單元（如個別漁民或個別漁業(yè)公司）每一次航行或特定時間范圍內(nèi)的產(chǎn)出水平，主要措施包括總可捕量制度（TAC制度）、個體配額制度（IQ制度）、個體可轉(zhuǎn)讓配額制度（ITQ制度）等產(chǎn)出控制制度。白洋：《后UNCLOS時期國際海洋漁業(yè)資源法律制度分析與展望》，載于《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2012年第5期，第119～120頁。為了彌補《公約》在具體制度安排、實施能力等方面的不足，1993年《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護及管理措施的協(xié)定》（以下簡稱“《遵守協(xié)定》”）強化了船旗國的管理責(zé)任，確立了公海捕撈許可和登記制度，收緊了有關(guān)漁船管理和處罰的規(guī)定；1995年《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定》（以下簡稱“《魚類種群協(xié)定》”）不僅賦予了非船旗國對公海漁船的強制管轄權(quán)（在必要時甚至可使用武力），還擴大了區(qū)域性漁業(yè)組織或安排的管轄范圍，即只有參與該組織或安排的國家，或者同意適用該組織或安排所制定的養(yǎng)護與管理措施的國家，才有權(quán)在該區(qū)域或分區(qū)域內(nèi)從事符合該類措施的漁業(yè)活動。11胡學(xué)東：《公海生物資源管理制度研究》（博士學(xué)位論文），青島：中國海洋大學(xué)2012年版，第84～99頁。

國際社會還出臺了許多不具有法律拘束力的國際漁業(yè)文書，對公海捕魚活動提出了更高的要求和更多的義務(wù)。其中1995年《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》是統(tǒng)領(lǐng)性的文件，涵蓋了“負責(zé)任漁業(yè)”的方方面面，之后，全球性和區(qū)域性組織以及大多數(shù)海洋國家都采取了促進該文件實施的措施。12胡學(xué)東：《公海生物資源管理制度研究》（博士學(xué)位論文），青島：中國海洋大學(xué)2012年版，第88頁。此外，為推動該守則的實施，聯(lián)合國糧農(nóng)組織還制定了一系列國際行動計劃，涉及海鳥和鯊魚的養(yǎng)護及管理，捕撈能力的管理，以及非法、不報告和不受管制漁業(yè)（以下簡稱“IUU捕魚”）的管理等。

為更好地實現(xiàn)區(qū)域漁業(yè)養(yǎng)護和管理，北太平洋海域也通過締結(jié)區(qū)域性條約的方式建立了一些區(qū)域漁業(yè)管理組織。目前我國已加入《關(guān)于加強美利堅合眾國與哥斯達黎加共和國1949年公約設(shè)立的美洲間熱帶金槍魚委員會的公約》（以下簡稱“《安提瓜公約》”）和《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約》。前者主要關(guān)注東北太平洋海域的金槍魚和類金槍魚的養(yǎng)護和管理，后者涵蓋了我國在北太平洋海域的主捕種類，兩者都是對《公約》《魚類種群協(xié)定》《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》及相關(guān)國際行動計劃的具體踐行。我國農(nóng)業(yè)部專門針對《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約》所規(guī)定的漁船注冊、數(shù)據(jù)報告、公海登臨檢查、船位監(jiān)測等管理措施出臺了規(guī)范性文件，以促進相關(guān)主體對該公約的遵守。

（二）雙邊層面

在中國的近海海域，作為劃界協(xié)議未達成之前的“臨時安排”，中日、中韓漁業(yè)協(xié)定成為中國漁民在黃海和東海捕魚的重要規(guī)范。1997年，我國與日本簽署《中華人民共和國和日本國漁業(yè)協(xié)定》，該協(xié)定于2000年生效，有效期5年，一直續(xù)簽至今。該協(xié)定適用于中日兩國專屬經(jīng)濟區(qū)，包括采取共同養(yǎng)護和管理措施的“暫定措施水域”、北太平洋一側(cè)的日本專屬經(jīng)濟區(qū)水域等。我國也與韓國于2000年簽署了一份漁業(yè)協(xié)定，該協(xié)定于2001年生效，有效期5年，亦續(xù)簽至今。該協(xié)定適用于中韓兩國專屬經(jīng)濟區(qū)，包括采取共同養(yǎng)護和管理措施的“暫定措施水域”、逐步減少漁業(yè)活動的“過渡水域”和“維持現(xiàn)有漁業(yè)活動水域”。每年農(nóng)業(yè)部都會出臺關(guān)于具體實施以上雙邊協(xié)定的規(guī)范性文件，內(nèi)容包括在協(xié)定水域的捕撈配額、許可作業(yè)船數(shù)、漁具和設(shè)備標準、作業(yè)時間和水域、執(zhí)法合作等事項。

（三）單邊層面

單邊層面包括主要北太平洋國家的國內(nèi)法和我國的國內(nèi)法。前者主要調(diào)整一國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)外國漁船的捕魚活動，對于兩國雙邊漁業(yè)協(xié)定未規(guī)范或規(guī)范不明確之處，應(yīng)遵守作業(yè)水域管轄國的國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定，如《關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》《涉外漁業(yè)法律》《俄羅斯聯(lián)邦專屬經(jīng)濟區(qū)聯(lián)邦法案》等國內(nèi)法中有關(guān)禁止性行為、執(zhí)法程序、處罰方式與標準的規(guī)定。以日本為例，《關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》規(guī)定，外國船舶在日本專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)捕魚必須得到農(nóng)林水產(chǎn)省的許可，13《關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第5條。并按照規(guī)定繳納入漁費；14《關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第7條。捕撈活動必須符合國際規(guī)則及相關(guān)規(guī)定，漁獲量不得超過農(nóng)林水產(chǎn)省令設(shè)置的上限；15《關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第6條。外國船舶進行試驗研究、漁業(yè)附屬行為及探查等，需要取得農(nóng)林水產(chǎn)省的承認，并繳納手續(xù)費；16《關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第8條至第10條。對于違反相應(yīng)規(guī)定的行為，輕則取消許可、沒收漁獲漁具、罰款，重則按照日本刑法的規(guī)定予以判刑處理。17《關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第13條、第18～23條。韓國也針對在其專屬經(jīng)濟區(qū)捕魚的外國船舶制定了與日本類似的規(guī)定，制裁措施也非常嚴厲。18全永波：《國際漁業(yè)制度與我國近海漁業(yè)的發(fā)展》，載于《海洋開發(fā)與管理》2002年第4期，第74頁。

就遠洋漁業(yè)而言，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國遠洋漁業(yè)已經(jīng)基本建成了一個以《漁業(yè)法》及《漁業(yè)法實施細則》為統(tǒng)領(lǐng)，以《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》為核心，并輔之以其他行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件的法律體系。其中，我國《漁業(yè)法》規(guī)定應(yīng)“鼓勵、扶持遠洋捕撈業(yè)的發(fā)展”，實行捕撈許可證制度，并對相關(guān)違法行為進行處罰；19《中華人民共和國漁業(yè)法》第21條、第23～26條、第五章?！稘O業(yè)法實施細則》對《漁業(yè)法》的捕撈許可證制度、相關(guān)管理機關(guān)以及違法行為的處罰做了更詳細的規(guī)定。《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》制定了三大機制，即遠洋漁業(yè)項目審批和遠洋漁企資格認定機制、遠洋漁業(yè)項目年審確認和遠洋漁企資格年審換證機制，以及遠洋漁業(yè)行業(yè)自律協(xié)調(diào)機制；同時，該規(guī)定還加強了對遠洋漁業(yè)的監(jiān)管，提出了漁船船位監(jiān)測、標準化漁撈日志、政府觀察員、合法捕撈證明等方面的具體要求。20朱建庚：《中國海洋環(huán)境保護法律制度》，北京：中國政法大學(xué)出版社2016年版，第134～135頁。2012年出臺的《遠洋漁船船位監(jiān)測管理暫行辦法》則對船位監(jiān)測設(shè)備的安裝、日常監(jiān)測主體、監(jiān)管主體等監(jiān)督管理制度進行了詳盡的規(guī)定；此外，針對遠洋船舶的登記、檢驗等事項亦有專門的法規(guī)規(guī)章予以規(guī)范。

三、我國漁民赴北太平洋海域捕撈所面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國漁民及漁企在北太平洋海域開展?jié)O業(yè)捕撈活動面臨來自國內(nèi)外兩方面的諸多挑戰(zhàn)，并伴隨著漁業(yè)活動成本提高、效率不佳和違法現(xiàn)象多發(fā)等問題，這些情況都制約著我國在北太平洋海域捕撈活動的可持續(xù)發(fā)展。

（一）區(qū)域性漁業(yè)管理組織的公海漁業(yè)管理日趨嚴格

《公約》生效之后，世界各國更關(guān)注漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理，對公海漁業(yè)的管制日趨嚴格，尤其是《魚類種群協(xié)定》和《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》的出臺，標志著公海自由捕撈的時代已經(jīng)終結(jié)，負責(zé)任漁業(yè)是未來國際漁業(yè)管理的大趨勢。我國雖然還未批準《魚類種群協(xié)定》和《遵守協(xié)定》，但作為遠洋漁業(yè)大國，面對著國際政治和外交壓力，我國一直努力遵循這些國際規(guī)定發(fā)展遠洋漁業(yè)，加強對公海漁船的控制，同時，我國已經(jīng)加入了美洲間熱帶金槍魚委員會和北太平洋漁業(yè)委員會，這些區(qū)域性漁業(yè)管理組織基本遵循以《魚類種群協(xié)定》和《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》為代表的國際法律文件的規(guī)定來制定或修改區(qū)域漁業(yè)管理的規(guī)則，因此這些國際法律文件的規(guī)定會對各級漁業(yè)主管部門、遠洋漁企和漁民產(chǎn)生一定的約束力。

我國漁民在北太平洋公海的主要捕撈對象是跨界魚類和高度洄游魚類。國際遠洋漁業(yè)管理的加強，給我國金槍魚漁業(yè)、魷釣漁業(yè)等的生產(chǎn)經(jīng)營帶來更嚴格的考驗。例如《安提瓜公約》規(guī)定對遠洋漁船實行授權(quán)和許可捕撈制度，21《安提瓜公約》第20條。要求美洲間熱帶金槍魚委員會制定總允許捕撈量的分配、總允許捕撈能力(包括裝載能力)或捕撈努力量水平的標準。22《安提瓜公約》第7條。這些規(guī)定使得原來從事北太平洋公海金槍魚漁業(yè)的漁民必須降低捕撈強度，甚至有部分漁民不得不放棄從事該類漁業(yè)，從而影響企業(yè)或漁民的經(jīng)濟效益。又如《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約》規(guī)定作業(yè)漁船必須配備實時衛(wèi)星定位傳送器，向委員會報告進入或離開公約區(qū)域的打算，還要求締約國向作業(yè)漁船派遣觀察員、接受檢查員登臨檢查等。23《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約》第7條。這不僅加重了船旗國對在公海上的本國漁船的管理責(zé)任，而且增加了赴北太平洋公海捕魚的遠洋漁企和漁民所承擔(dān)的義務(wù)，特別是對于未受到良好培訓(xùn)的漁民而言，更增加了違規(guī)風(fēng)險，以及由此產(chǎn)生的違法成本。

（二）沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)漁業(yè)管理和執(zhí)法力度加強

在世界各國專屬經(jīng)濟區(qū)面臨過度捕撈壓力的背景下，北太平洋周邊沿海國也紛紛加強了對在其專屬經(jīng)濟區(qū)捕魚的外國船舶的管制。這些區(qū)域既包括我國遠洋漁業(yè)的重要目的地，如俄羅斯的專屬經(jīng)濟區(qū)，也包括我國的近海漁場，如我國與日本、韓國的漁業(yè)協(xié)定漁區(qū)。

目前，中俄漁業(yè)合作尚未形成規(guī)模，但我國赴俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)捕魚的漁民應(yīng)遵守俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)捕魚的相關(guān)法律規(guī)定。俄羅斯的專屬經(jīng)濟區(qū)法對于外國漁船應(yīng)履行的相關(guān)義務(wù)，制定了非常嚴格且詳盡的規(guī)定，如向俄羅斯相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)履行通知或報告義務(wù)、免費提供執(zhí)法人員在船上期間的生活、住宿、通訊和交通等。

自中日漁業(yè)協(xié)定生效以來，限定作業(yè)方式必須為拖網(wǎng)和魷釣，而且為了限制中國漁民的捕撈活動，日本還加大了對暫定措施水域漁業(yè)資源捕撈的執(zhí)法力度，客觀上給我國漁民造成一定的壓力，故我國在暫定措施水域作業(yè)漁船的控制總量呈下降趨勢。

韓國專屬經(jīng)濟區(qū)海域擁有豐富的漁業(yè)資源，也是漁業(yè)糾紛的多發(fā)區(qū)域，這也與韓國政府不斷加強對外國漁船的管理密切相關(guān)。首先，自中韓漁業(yè)協(xié)定生效以來，雙方劃定了有效期為4年的“過渡水域”，在這期間逐步調(diào)整并減少在對方一側(cè)過渡水域作業(yè)的本國國民及漁船的漁業(yè)活動。4年期滿（即2005年6月30日）后，雙方兩側(cè)的“過渡水域”按各自的專屬經(jīng)濟區(qū)進行管理，因而我國漁船作業(yè)水域進一步減少，作業(yè)船數(shù)也進一步壓縮。24高強、王本兵、楊濤：《國際海洋法規(guī)對我國遠洋漁業(yè)的影響與啟示》，載于《中國漁業(yè)經(jīng)濟》2008年第6期，第81頁。其次，韓國于2013年修訂了《大韓民國專屬經(jīng)濟區(qū)管理水域中華人民共和國公民及漁船入漁程序和規(guī)則》，設(shè)置了嚴苛的入漁標準，并規(guī)定了復(fù)雜繁多的作業(yè)條件和程序規(guī)則，如“特定禁區(qū)”、“特定水域”、漁船噸位、網(wǎng)目尺寸、集魚燈亮度等方面的規(guī)定。最后，韓國海警加大了針對中國漁民的漁業(yè)執(zhí)法力度。韓國日益收緊我國漁船到韓國一側(cè)水域捕魚的許可證數(shù)量，導(dǎo)致我國漁民非法越界捕撈的次數(shù)不斷增長，韓國海警也對此采取越來越嚴厲的執(zhí)法措施，針對中國漁船的臨檢次數(shù)不斷增加，并要求時刻報告產(chǎn)量和船位，每次違規(guī)捕撈將可能面臨最高為7000萬韓元（約合人民幣39.2萬元）的罰款，有些漁民為了避免處罰，甚至賄賂海警，這些都增加了漁民的經(jīng)濟負擔(dān)。25《媒體稱我國東部近海無魚可捕致漁民赴韓捕撈》，下載于http://news.sina.com.cn/c/2011-12-12/165723619335.shtml，2018年2月1日；2016年以來，韓國仁川海警已抓捕涉嫌非法捕撈的中國漁船50艘，逮捕船員70余名，罰款18.3億韓元(約合人民幣1088萬元)，參見《韓媒：韓國海警又扣留3艘中國漁船，55人被押往仁川調(diào)查》，下載于http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1545354，2018年2月1日。韓國海警還降低武力執(zhí)法門檻，262016年11月8日，韓國海洋警備安全本部表示將發(fā)布和實施《武器使用指南》，規(guī)定海警在執(zhí)法過程中遇到暴力抗法時，可立即動用所有火力武器進行抓捕，并允許“先開火后報告”。其中，使用手槍等單兵武器由海警個人決定，使用機槍、艦炮等班組武器則由現(xiàn)場指揮官決定；使用武器的條件由此前“對方向警衛(wèi)力量（警衛(wèi)力量包括海警、艦艇、航空器等）發(fā)起攻擊時”改為“發(fā)起攻擊或試圖發(fā)起攻擊時”；使用班組武器的條件為“在對方用兇器進行攻擊或試圖攻擊，海警人員的人身安全難以保障時”、“對方利用船體實施擠撞，海警人員的人身安全難以保障時”、“根據(jù)現(xiàn)場指揮官的判斷，情況十分緊急，需使用班組武器防御或反擊時”。參見《韓海警發(fā)布〈武器使用指南〉允許先開火后報告》，下載于http://www.chinanews.com/gj/2016/11-08/8056927.shtml，2018年2月1日。組建特殊機動隊，增加艦艇部署，并向警員發(fā)放高壓噴射器、遠距離聲波控制器、電子沖擊槍和閃光爆音彈等，使得暴力執(zhí)法事件的頻次增多，漁民的人身安全和合法權(quán)益遭受嚴重威脅。由于以上種種原因，我國在韓國專屬經(jīng)濟區(qū)入漁的船只數(shù)量基本呈遞減趨勢。27據(jù)韓國農(nóng)林水產(chǎn)食品部數(shù)據(jù)顯示，自中韓漁業(yè)協(xié)定生效以來至2012年，韓國已經(jīng)逮捕了4628艘在韓國海域非法作業(yè)的中國漁船。參見高美：《韓國海警曾向中國漁民開5槍》，載于《新京報》2012年10月18日第A10版。

（三）國內(nèi)遠洋漁業(yè)立法與產(chǎn)業(yè)界的發(fā)展模式亟待完善

1.現(xiàn)行國內(nèi)漁業(yè)法律存在不足

我國目前的遠洋漁業(yè)管理機制尚不完善，這是制約我國遠洋漁業(yè)發(fā)展的根本挑戰(zhàn)，它主要表現(xiàn)在以下兩方面。

第一，法律位階過低，體系比較分散。在我國遠洋漁業(yè)管理體系中，只有《漁業(yè)法》及其實施細則和《漁業(yè)船舶檢驗條例》屬于法律和行政法規(guī)，作為核心法律文本的《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》僅僅是部門規(guī)章。雖然國家大力支持發(fā)展遠洋漁業(yè)，但是我國的法律法規(guī)中并未對其進行具體規(guī)定，只有零星一兩條提及遠洋漁業(yè)，這不利于提高各級部門、遠洋漁企及漁民對遠洋漁業(yè)的重視程度。我國亦有關(guān)于遠洋漁業(yè)船舶檢驗、船舶登記、船位監(jiān)測等方面的專門性規(guī)定，但分散于各個部門規(guī)章之中。此外，為了更好地遵守《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約》的管理措施，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了專門的規(guī)范性文件，但還未將其真正轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，執(zhí)行效果并不理想。

第二，《漁業(yè)法》的域外效力有待強化。28薛桂芳、房旭：《我國〈漁業(yè)法〉域外效力的強化——兼論負責(zé)任遠洋漁業(yè)國家形象的維護》，載于《太平洋學(xué)報》2018年第2期，第60頁。我國《漁業(yè)法》第2條及第8條對該法適用范圍的規(guī)定表明了其采用屬地管轄原則，而非屬人管轄，即我國漁民在我國管轄范圍以外海域進行的捕撈活動并不受《漁業(yè)法》規(guī)制。由于我國遠洋漁業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)并不足以實現(xiàn)《漁業(yè)法》的相關(guān)要求，許多遠洋漁業(yè)的違法行為不受我國法律規(guī)制，違法捕撈事件頻發(fā)，使得我國負責(zé)任漁業(yè)國家的形象受到損害。29薛桂芳、房旭：《我國〈漁業(yè)法〉域外效力的強化——兼論負責(zé)任遠洋漁業(yè)國家形象的維護》，載于《太平洋學(xué)報》2018年第2期，第61頁。

第三，相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)且標準過低，無法與國際規(guī)定接軌。例如在漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面，《公約》《魚類種群協(xié)定》和《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》都規(guī)定了漁業(yè)國家在漁業(yè)統(tǒng)計上的責(zé)任和義務(wù)，明確了收集和利用漁業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的具體要求。中國已加入的北太平洋漁業(yè)委員會和其他區(qū)域漁業(yè)管理組織也都對漁業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)有嚴格的要求。相比之下，我國的《漁業(yè)法》除了要求“大中型漁船應(yīng)填寫捕撈日志”之外，并沒有對遠洋漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計做出進一步詳細的規(guī)定，也沒有規(guī)定強制性措施。《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》雖然規(guī)定了遠洋漁企在申請遠洋漁業(yè)項目和項目執(zhí)行期間應(yīng)該向農(nóng)業(yè)部及相關(guān)主管部門報送的文件和生產(chǎn)情況，但對遠洋漁業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計要求并不明確，且低于中國已經(jīng)加入的相關(guān)國際條約的要求。30聶啟義：《我國遠洋漁業(yè)管理政策研究》（碩士學(xué)位論文），上海：上海海洋大學(xué)2011年版，第35頁。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致我國漁民和漁企在進行遠洋捕撈作業(yè)時經(jīng)常無意中違反相關(guān)海域的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致漁業(yè)糾紛的產(chǎn)生。

2.遠洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)“大而不強”

雖然我國作為遠洋漁業(yè)大國，遠洋漁業(yè)資源的捕撈量居世界前列，但我國遠洋漁業(yè)相比于日本等國的遠洋漁業(yè)尚有一定的差距。首先，現(xiàn)有的遠洋漁業(yè)生產(chǎn)模式較為粗放，在漁船數(shù)量急劇增加的同時生產(chǎn)效率和效益卻較為低下，加之漁業(yè)合作方式和經(jīng)營管理效果不佳，使得我國的遠洋漁業(yè)難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。其次，目前我國公海漁業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還比較薄弱，除了在西非某些海域已經(jīng)建立了基地，并形成相對完善的捕撈、加工、運輸產(chǎn)業(yè)鏈外，在包括北太平洋在內(nèi)的其他海域，遠洋漁業(yè)尚未形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈。再次，我國現(xiàn)有的遠洋漁船總體裝備水平還不高，加之漁船老化，有些捕撈方式并不符合當(dāng)?shù)貐^(qū)域性漁業(yè)管理組織的要求，導(dǎo)致這些漁船經(jīng)常成為國際執(zhí)法的主要對象。最后，我國遠洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)界對主要漁業(yè)合作國和公海漁業(yè)資源狀況不夠了解，缺少對科學(xué)研究的投入，也影響了我國遠洋漁業(yè)的進一步發(fā)展。31唐峰華、岳冬冬、熊敏思、李勵年、崔雪森：《〈北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約〉解讀及中國遠洋漁業(yè)應(yīng)對策略》，載于《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第215頁。

3.漁民法律意識淡薄且欠缺運用法律解決爭端的意愿和能力

在公海作業(yè)的中國漁船數(shù)量相當(dāng)龐大，但我國漁民文化水平普遍不高。盡管近些年我國漁政管理部門已經(jīng)加強了對漁民的培訓(xùn)，但覆蓋面和力度還有待提升。目前，我國漁民赴北太平洋公海捕撈的違規(guī)行為主要包括無許可證作業(yè)，沒有按照區(qū)域漁業(yè)管理組織的要求記錄漁業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，違反禁漁區(qū)或禁漁期的規(guī)定，捕撈禁捕魚種，違反產(chǎn)量或配額限制，使用禁止的捕魚方法，以及抗拒執(zhí)法等。32唐峰華、岳冬冬、熊敏思、李勵年、崔雪森：《〈北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約〉解讀及中國遠洋漁業(yè)應(yīng)對策略》，載于《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第214頁。此外，一些漁民或漁企并沒有關(guān)注到我國與北太平洋周邊各沿海國所簽署的漁業(yè)協(xié)定的內(nèi)容差異，從而導(dǎo)致無證或違規(guī)作業(yè)，這也可能引起合作國對我國漁民或漁船的抓扣，從而造成涉外漁業(yè)事件。33王金奎：《我國遠洋漁業(yè)的國際合作與風(fēng)險分析》，載于《對外經(jīng)貿(mào)實務(wù)》2009年第3期，第 33～34頁。

除了因法律意識淡薄而導(dǎo)致違規(guī)捕魚外，我國從事遠洋捕撈的漁民在涉外漁業(yè)事件發(fā)生后也欠缺運用法律解決爭端的意愿和能力，往往希望通過“關(guān)系運作”來解決問題，但經(jīng)常事與愿違。一方面，漁民經(jīng)常會逃逸和抗拒外國執(zhí)法人員的登臨檢查，有時會導(dǎo)致對方過度使用武力；另一方面，北太平洋沿海國的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中侵害我國漁民合法權(quán)益的情形也時有發(fā)生。

四、保障我國漁民赴北太平洋捕撈的法律對策

近年來，我國漁民赴北太平洋海域捕撈的涉外事件頻發(fā)，主要原因在于國內(nèi)立法滯后于國際立法，以及遠洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)界欠缺遵守和運用法律的意愿和能力。針對這些問題產(chǎn)生的原因，本文提出以下四個方面的法律對策。

（一）完善我國遠洋漁業(yè)的國內(nèi)立法

針對我國遠洋漁業(yè)管理法律體系的不足，未來有必要整合分散的法律體系，將遠洋漁業(yè)的相關(guān)內(nèi)容整合進《遠洋漁業(yè)管理法》中，或者整合進《漁業(yè)法》及其實施細則中，使之從部門規(guī)章、規(guī)范性文件的位階逐步上升至法律或行政法規(guī)的高度，以提高其法律權(quán)威性，同時也能讓各級漁業(yè)行政部門、遠洋漁企或者漁民更便捷地查閱并學(xué)習(xí)相關(guān)規(guī)定。

在公海上或他國專屬經(jīng)濟區(qū)捕魚的漁民應(yīng)遵守相關(guān)國際條約、國家間漁業(yè)協(xié)定或他國法律的規(guī)定，但是由于我國遠洋漁業(yè)的管理措施與國際規(guī)定以及他國的法律標準還存在一定的差異，加之漁民對國際法律文件理解不當(dāng)，所以往往會發(fā)生技術(shù)性違規(guī)的情況。我國作為捕撈大國，應(yīng)當(dāng)積極與國際標準接軌，主動研究以《公約》《遵守協(xié)定》《魚類種群協(xié)定》《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》等為代表的國際法律文件中我國已經(jīng)認可的相關(guān)措施，并將它們逐步轉(zhuǎn)化為我國國內(nèi)法，進而完善國內(nèi)漁業(yè)法規(guī)和管理措施。例如，參考《魚類種群協(xié)定》中關(guān)于提交漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的相關(guān)規(guī)定，明確細化我國遠洋漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計應(yīng)遵循的原則以及所要搜集的數(shù)據(jù)類型等，提高漁民對搜集數(shù)據(jù)的重要性的認知；針對我國赴北太平洋公海捕撈的漁船存在的船齡較長、船體老舊和安全隱患較多等問題，我國應(yīng)該在遠洋漁業(yè)船舶檢查、入漁許可等方面提高漁船及其設(shè)備的合格標準，并輔之以政府補貼等方式，促進老舊漁船的淘汰升級，以及推進新材料、新技術(shù)、新設(shè)備和新能源的應(yīng)用，提高我國遠洋捕撈企業(yè)的實力；我國對北太平洋公海中上層漁業(yè)資源的加工水平基本處于中低端層次，缺乏對漁業(yè)資源的頭部、內(nèi)臟、眼睛等加工廢棄物精深加工和綜合利用的能力，應(yīng)通過立法手段鼓勵、引導(dǎo)漁企合理收集和利用漁業(yè)資源的加工廢棄物，提高企業(yè)產(chǎn)業(yè)效益；同時，我國應(yīng)強化《漁業(yè)法》的域外效力范圍，使之可適用于在我國管轄范圍以外海域從事捕撈活動的漁業(yè)主體，并通過立法進一步加大對北太平洋公海違規(guī)捕魚船舶和漁民的處罰力度，從而形成強大威懾力，更好地維護負責(zé)任漁業(yè)國家形象。

（二）完善漁船監(jiān)督機制并適時在北太平洋公海開展聯(lián)合執(zhí)法和軍艦護漁

首先，完善漁船監(jiān)督機制，加強事前監(jiān)督。結(jié)合上文的討論可知，為了最大限度地防范IUU捕魚活動的發(fā)生，我國需要積極應(yīng)用包括北斗系統(tǒng)在內(nèi)的技術(shù)手段來加強對船舶的跟蹤管理，并完善漁船的船位監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)，逐步提高遠洋漁船觀察員覆蓋率，提高我國的國際履約能力；建立健全遠洋漁業(yè)從業(yè)人員“黑名單”制度，以加強對違規(guī)行為的制裁力度；另外，還要建設(shè)遠洋漁業(yè)風(fēng)險預(yù)警體系，增強風(fēng)險防控能力。

其次，在目前執(zhí)法機構(gòu)改革的背景下，對我國在北太平洋公海的重要漁場適時開展聯(lián)合執(zhí)法和軍艦漁業(yè)護航。近年來，隨著中外漁業(yè)糾紛和暴力沖突事件的頻繁發(fā)生，為保護我國漁民權(quán)益，我國已經(jīng)將原先的漁政、海監(jiān)、海事、邊防等海上執(zhí)法管理部門整合成中國海警和中國海事兩支力量。2018年3月出臺的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》又將中國海警納入武警部隊，由中央軍委統(tǒng)一管理。這些舉措無疑將大大提高我國包括漁業(yè)執(zhí)法在內(nèi)的海上執(zhí)法的效率，有利于在遇到?jīng)_突時出面保護我國漁民權(quán)益和海洋主權(quán)。但另一方面，對于在公海發(fā)生的IUU捕魚活動，我國執(zhí)法部門還有必要加強與北太平洋周邊國家的合作，開展北太平洋公海聯(lián)合執(zhí)法檢查，從而及時妥善處理遠洋漁業(yè)涉外違規(guī)事件，避免發(fā)生暴力執(zhí)法事件。

同時，為了應(yīng)對一些國家的暴力執(zhí)法現(xiàn)象，建議我國適時在一些重要公海漁場定期開展軍艦漁業(yè)護航，從而有效維護我國漁企和漁民的合法權(quán)益。這種軍艦護漁行動符合國際法律實踐。例如，在著名的紅十字軍號案件中，丹麥軍艦對英國“紅十字軍號”漁船從領(lǐng)海內(nèi)開始緊追，并未經(jīng)實彈警告即進行實彈炮擊，但追至公海時被英國軍艦阻擋，從而避免丹麥軍艦過度使用武力并防止事態(tài)惡化，有效地維護了英國本國漁船的權(quán)益。34徐鵬：《海上執(zhí)法比例原則研究》，上海：上海交通大學(xué)出版社2015年版，第342～343頁。

（三）積極開展國際合作并增強中國在漁業(yè)談判中的話語權(quán)

就我國的近海捕魚而言，面對我國漁民赴韓國和日本海域捕魚時出現(xiàn)的糾紛，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門未來應(yīng)該爭取提高我國漁民到中日和中韓暫定共同作業(yè)水域捕魚的配額，同時也可發(fā)揮漁業(yè)協(xié)會等民間經(jīng)濟組織的力量，與日韓兩國的漁業(yè)協(xié)會開展?jié)O業(yè)資源合作方面的交流與談判，為我國漁民在北太平洋海域的近海捕魚爭取更多的權(quán)益。此外，目前正在進行的中韓劃界談判應(yīng)該將我國漁民在該傳統(tǒng)魚場的捕魚實踐作為一個重要相關(guān)事項予以考量，從而切實維護我國漁民的利益。當(dāng)然，從長期來看，通過加強近海漁業(yè)管理，恢復(fù)嚴重衰退的近海漁業(yè)資源，從而緩解我國漁船對中日、中韓協(xié)定水域的依賴，這或許是一條更可行的途徑。

就我國漁民赴北太平洋海域的遠洋漁業(yè)活動而言，我國應(yīng)做好兩方面的工作。一方面，我國應(yīng)該積極參與聯(lián)合國糧農(nóng)組織和北太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織的事務(wù)及相關(guān)法律文件的談判工作，從而增強中國的話語權(quán)，推動構(gòu)建公平合理的國際漁業(yè)治理機制。要增強我國在國際漁業(yè)組織和區(qū)域漁業(yè)管理組織中的話語權(quán)，其中很重要的一條是要加強我國對相關(guān)海域的漁業(yè)數(shù)據(jù)收集和漁業(yè)資源調(diào)查評估。在這方面我國做得還不夠，相關(guān)工作還有待進一步改進和完善。另一方面，我國可以借助中俄“冰上絲綢之路”的平臺，積極擴大與俄羅斯在捕魚方面的合作，爭取與俄羅斯就中國漁民在該國一些重要漁場的捕魚活動簽署雙邊協(xié)定，從而更好地推進我國遠洋漁業(yè)的發(fā)展。

（四）加強法律宣傳與教育

面對我國在北太平洋海域捕魚的漁民法律觀念淡薄的問題，我國有必要從兩個層次入手來加強相關(guān)法律宣傳與教育活動。一方面，我國要重視培養(yǎng)一批通曉國際海洋和漁業(yè)法規(guī)的專門人才，參與國際漁業(yè)合作和漁業(yè)涉外事件的談判；大力支持建立維護漁民權(quán)益的非政府組織，培育維護漁民人權(quán)的公益律師隊伍，當(dāng)漁民在海外遭受執(zhí)法人員扣押或處罰時，由非政府組織或公益律師出面為其提供法律援助，防止?jié)O民的合法權(quán)益遭受侵害。另一方面，我國應(yīng)加強對漁業(yè)企業(yè)和漁民的法制教育培訓(xùn)，督促其了解和遵守相關(guān)國際條約、雙邊漁業(yè)協(xié)定以及相關(guān)國家的國內(nèi)法，教育漁民積極配合執(zhí)法人員的檢查工作，提高其遵法守法的自覺性，還要了解相關(guān)法律文件的規(guī)定，維護自身的合法權(quán)益；同時，進一步引導(dǎo)漁業(yè)企業(yè)提高捕撈效率，并根據(jù)捕撈技術(shù)的發(fā)展適時應(yīng)用更為環(huán)保和高效的漁具和漁法，促進公海漁業(yè)資源的保護和可持續(xù)利用。