劉軍　宋立軍　譚明　孫甲寧　韓靈鴿　董敏

前言

隨著國家“一帶一路”倡議的實施，新疆作為“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設的核心區(qū)，伴隨著社會經(jīng)濟的戰(zhàn)略部署和快速發(fā)展，新疆地區(qū)的重大工程、生命線工程和基礎設施建設力度將進一步加大（劉艷芝，2016）。在當今地震預報仍為世界難題的背景下，地震應急救援工作是減輕人員傷亡和經(jīng)濟損失的有效手段。由于新疆地區(qū)地震頻發(fā)（如圖1所示），如何在新的形勢下建立起與新疆地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展相適應的地震應急救援體系，逐漸成為新時期亟待解決的問題。

地震應急救援體系是公共服務體系建設的重要分支之一，同時也是政府危機管理水平高低的體現(xiàn)（徐德詩等，2010；朱煌武，2010）。構建與時俱進、因地制宜、完整高效的地震應急救援體系關系到新疆各族人民生命財產安全和經(jīng)濟社會的健康平穩(wěn)發(fā)展，對建設和諧、美麗新疆具有著重要的現(xiàn)實意義。

新疆作為中亞地區(qū)的金融、物流和商貿中心，是鏈接中國與中亞地區(qū)乃至歐洲的陸路交通樞紐，充分發(fā)揮新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，提升新疆的地震應急工作能力和水平，既可以促進我國與周邊國家和人民的友誼，同時也可以提升與周邊國家的外交關系，樹立良好的大國形象。因此，對服務于“一帶一路”倡議的新疆地震應急救援體系構建與發(fā)展戰(zhàn)略進行研究，已經(jīng)成為當前十分重要工作。

地震應急救援體系建設的不足

隨著新疆經(jīng)濟社會的發(fā)展，新疆已初步建立了一套適用于當前防災減災事業(yè)發(fā)展和滿足震后應急需要的地震應急體系。然而，隨著國家“一帶一路”倡議的實施，新疆地震應急面臨新的要求和挑戰(zhàn)，當前地震應急體系與“一帶一路”倡議存在一些不適宜之處（如圖2所示），主要表現(xiàn)為：

1.地震應急救援制度建設方面

目前新疆地區(qū)地震救援的跨部門協(xié)作相對比較薄弱，進一步明確政府和相關部門的職能職責、建立更有效的協(xié)同聯(lián)動機制，是當前應急救援制度建設的主要內容。同時新疆地區(qū)尚未與周邊國家建立地震應急救援合作機制，需要站在國家安全戰(zhàn)略的高度開展相關工作。

2. 災情獲取能力方面

在冬季高緯度極寒冷條件下的新疆地震災區(qū)救援工作，將傳統(tǒng)意義上的黃金救援 72 小時縮短為數(shù)小時。震后災情獲取技術與速報能力的建設，是保證現(xiàn)場應急救援隊開展工作的基礎。

目前新疆地區(qū)地震災情收集工作，主要是通過信息人員對災區(qū)“三網(wǎng)一員”人員進行電話調查、新疆地震局官方微博及現(xiàn)場應急通信車對災區(qū)視頻、圖像等災情信息進行獲取。傳統(tǒng)的災情獲取方式一定程度上不能及時、系統(tǒng)地收集和存儲地震現(xiàn)場災情，同時也不能將空間位置信息直觀地進行展示。新疆地震局自行研發(fā)的微信公眾平臺和手機APP雖然在近期地震中得到初步測試和應用，但是在推廣應用方面仍需相關職能部門加大宣傳力度。

雖然當前新疆各應急協(xié)同聯(lián)動成員間在災情獲取能力方面均有一定建設，但成員間災情信息獲取與發(fā)布手段仍與當前需求存在一定差距，信息共享意識淡薄、各自為政，尚沒有統(tǒng)一的災情獲取標準。也沒有明確的信息匯集和處理平臺。同時，對新疆周邊的中亞國家的地震災情獲取的手段更為狹隘。

3.應急預案協(xié)同性和全面性方面

新疆的應急預案建設上已基本滿足要求，但在周邊國家發(fā)生大型破壞性地震后的協(xié)同聯(lián)動方面仍未有提及。為適應當前國家“一帶一路”倡議，新疆的地震應急預案的針對性、協(xié)同性和全面性目前存在以下問題：

一方面，當前新疆地震應急預案未涉及新疆周邊國家或邊境地區(qū)發(fā)生大地震的協(xié)作方式，且未有專門針對與周邊國家協(xié)同聯(lián)動的具體內容；另一方面，對預案制訂的整體性未充分考慮，跨區(qū)域、跨組織都未詳細設計，志愿者隊伍和群眾自救互救等方面均未進行規(guī)劃。

4.應急救援隊伍專業(yè)性方面

新疆地區(qū)的應急救援隊伍在國內尚屬領先，主要依托消防和武警部隊，但應急救援隊伍人員規(guī)模仍十分有限，救援人員隊伍的專業(yè)素質參差不齊，難以適應當前“一帶一路”倡議下的重大地震災害應急救援工作。當前，自治區(qū)地震應急專業(yè)救援隊人員數(shù)量僅360 人，與周邊國家開展聯(lián)合搜救情況較少（甚至沒有），應急救援人員日常聯(lián)合搜救的訓練也相對較少，實際操作能力明顯不足，綜合素質亟待提高。

5.保障資金來源渠道方面

當前地震應急的保障資金獲取途徑單一且數(shù)量非常有限。地震應急救援保障資金不足逐漸成為制約區(qū)域協(xié)同聯(lián)動工作的重要因素之一。目前新疆的地震救災資金基本依賴各級政府的財政預算，地震應急的保障資金歷年相對緊張，主要依靠地方財政撥款，只有發(fā)生重大地震災害時，中央財政才會給予適當補給。另外社會捐贈和地震災害保險目前僅在昌吉地區(qū)試點，由于沒有法律約束和相關制度性的保障，實施過程中仍有困難，社會捐助資金的管理也會成為新問題。

6.應急指揮技術平臺建設方面

當前，新疆地震局應急指揮中心運行的“十五”、“十二五”社會服務工程系統(tǒng)能較好的對新疆地區(qū)的災情進行快速評估，并提出輔助決策建議，但是仍然存在如下幾個方面的問題：

（1）未建立周邊國家的地震應急基礎數(shù)據(jù)庫，如房屋數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)及生命線工程數(shù)據(jù)；

（2）未對承災體數(shù)據(jù)進行調查和基礎研究工作，如房屋結構及抗震性能等進行研究；

（3）未對周邊國家地震烈度和地震動衰減關系進行研究或引入相關國家既有的研究成果或模型，用于震后周邊國家的災情研判；

（4）系統(tǒng)不能產出周邊國家的快速評估結果和報告，以及是否需要派出國家救援隊伍等輔助決策建議；

（5）未建立與周邊國家的視頻會議、信息共享等技術系統(tǒng)。

地震應急救援體系能力提升

地震應急救援體系是在汶川、玉樹等地震后逐步建立并得到完善的，新疆地震應急救援體系的完善需要震前、震中和震后整個過程進行完善。

1. 加快新疆-中亞地區(qū)地震應急救援協(xié)同聯(lián)動機制建設

根據(jù)震情和災情落實情況，中國地震局可以委托新疆地震局在一定程度上行使相關職能，與中亞國家相關地震部門嘗試建立區(qū)域應急救援聯(lián)動機制，在震后協(xié)同開展地震應急救援工作，實現(xiàn)信息共享、優(yōu)勢互補，形成地震應急救援的合力。

嘗試建立新疆-中亞地區(qū)聯(lián)合抗震救災指揮部，建立完善的協(xié)同工作規(guī)程和制度，建立和完善聯(lián)動成員間應急響應制度、震情災情通報制度、聯(lián)絡員制度、年度會議制度及信息聯(lián)合發(fā)布制度等。

2.完善應急救援隊伍建設

加強新疆-中亞地區(qū)地震應急救援隊伍的演練和配合，優(yōu)化和整合各成員間的應急救援隊伍，提升震后應急救援能力。

3.建立地震應急救援協(xié)同聯(lián)動技術平臺

地震應急救援協(xié)同聯(lián)動技術平臺建設中，首要的是建立地震災情快速獲取和烈度調查平臺（姜立新等，2004），基于統(tǒng)一的災情數(shù)據(jù)處理和存儲服務器，開發(fā)面向不同語言用戶的客戶端軟件和平臺，在新疆與周邊國家交界地區(qū)發(fā)生地震時能夠基于該平臺進行災情聯(lián)合獲取和現(xiàn)場烈度聯(lián)合調查。

建立服務于新疆-中亞地區(qū)的地震應急基礎數(shù)據(jù)庫，應該包括如下內容：

①地圖類；②社會經(jīng)濟統(tǒng)計類；③地震基礎數(shù)據(jù)類；④工程地震資料類；⑤災害影響背景類；⑥災害相關因素類；⑦救災力量儲備類；⑧救災力量聯(lián)絡數(shù)據(jù)。

對中亞國家地震烈度和地震動衰減關系進行研究或引入相關國家既有的研究成果或模型，用于震后對中亞國家的災情研判；

收集中亞國家人口、建筑物、生命線工程數(shù)據(jù)和基礎研究成果，用于震后人員傷亡等災情的研判及救災物資需求的預測；

建立基于公里格網(wǎng)的震害預測系統(tǒng)，可以快速產出相關國家的快速評估結果，提供派出救援隊伍的規(guī)模和級別（省級/國家級）等輔助決策建議等報告。

在建立相關技術平臺過程中，需引入當前國內外流行的“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”“云計算”等先進的技術平臺和經(jīng)驗，服務于“一帶一路”倡議下的新疆應急救援體系建設。

4.全面提高震前應急救援準備能力

地震應急救援工作的時效性及工作效益等特征決定，必須在震前充分考慮救援的準備工作，在震后能發(fā)揮地震應急的效能，減輕地震災害。

建立適用于中亞國家的地震應急救援物資裝備和專項儲備。地震災害突發(fā)性強，威力巨大，破壞性強，震前及時準備適用于當?shù)氐木仍镔Y儲備和專項儲備在地震應急救援中能發(fā)揮明顯的作用。儲備生活必需品和專用的設備和救生器械也是必不可少的。

5.動員社會公眾廣泛參與

組織和動員社會公眾參與服務于中亞國家的地震應急救援，一方面社會公眾的文明程度和防災減災意識的增強，才能建立一支凝心聚力的社會服務隊伍，另一方面政府也要為服務中亞國家的社會力量做好引導、宣傳并適時開展資源整合和協(xié)同演練，在提升公眾的防災意識的同時，也需加強社會公眾參與震后應急救援的相關標準和法制建設。

地震應急救援體系構建與發(fā)展戰(zhàn)略

1.加強法律法規(guī)制度建設

（1）新疆防震減災法規(guī)制度建設

防震減災領域，在近年執(zhí)行的《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國防震減災法〉辦法》中未能體現(xiàn)新疆周邊國家發(fā)生破壞性地震在新疆產生災害后的應對和處置工作。因此，為適應當前發(fā)展的需求，建議在《中華人民共和國防震減災法》修訂時，明確我國涉及外交、防災、減災、救災等相關部門的職責，以提高救災效率和減災實效。

建立應急聯(lián)動機制，在新疆-中亞地區(qū)建立以消防、武警部隊為主體，各部門和專業(yè)應急救援力量共同參加的應急救援聯(lián)動體系；建立災情共享、信息動態(tài)發(fā)布制度，優(yōu)化和整合應急救援指揮調度、救災模擬及災情應對一體化的聯(lián)動機制。

（2）建立新疆- 中亞地區(qū)地震應急預案體系

首先需要建立適合于新疆-中亞地區(qū)的地震應急預案，預案中需要明確區(qū)域聯(lián)動工作啟動條件和響應等級，實現(xiàn)國家相關職能部門和各級政府按照職責分工密切配合、信息共享、資源互通、協(xié)同行動，其中共享信息包括震中所處位置、震級、人口分布等內容。此外，可根據(jù)災害嚴重程度進行分級響應，在發(fā)生較大地震災害和一般地震災害的情況下，國務院可授權新疆維吾爾自治區(qū)政府開展應急工作，國家給予必要的協(xié)調和支持；當發(fā)生重大地震災害事件時，由中國地震局實施國家地震應急；當發(fā)生特別重大地震災害事件時，則由國務院實施國家地震應急。

（3）建立適用于新形勢下的應急指揮技術系統(tǒng)

為減輕地震災害，整合相關國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)和資源，建立能應對區(qū)域協(xié)作的應急指揮系統(tǒng)(李永強等，2013)。應急指揮系統(tǒng)的主要功能需考慮以下方面內容：

①擁有地震事件通告和災情快速發(fā)布能力，使首腦機構和公眾能快速采取應對措施，并代表政府向社會發(fā)布公告；

②災區(qū)災情快速獲取及研判功能，匯集地震災情信息，結合現(xiàn)場調查成果，對災害的發(fā)生區(qū)域、人員傷亡情況、房屋破壞情況、生命線工程損毀程度等進行調查，并進行次生災害研判；

③提供協(xié)同聯(lián)動模式下的各方職能部門參與地震應急救災的輔助決策意見和建議，根據(jù)不同階段的救災進展，提出動態(tài)修正策略。

2.加強技術裝備訓練建設

基于新疆及周邊地區(qū)特征和現(xiàn)有救援力量，加強協(xié)同聯(lián)動成員間的各種救援力量的地震專業(yè)技能培訓和地震救援技術裝備的研發(fā)及物資儲備。

結合區(qū)域自然地理特性，自主研發(fā)服務于新疆周邊國家的地震救援設備。充分利用國內外的經(jīng)驗，建立1～2個地震應急救援培訓基地，對中亞國家各種救援力量進行輪訓。

3.加強信息系統(tǒng)機制建設

地震的信息獲取和公眾服務能力均直接影響政府的應急處置和決策，在應急救援過程中信息發(fā)揮著顯著的作用，及時、動態(tài)的信息必將直接影響應急救援工作的效益。

（1）震情、災情獲取和速報能力的提高

災情信息獲取依賴于良好的網(wǎng)絡環(huán)境、先進的硬件設施和應用軟件，在當前自治區(qū)社會科技進步和信息技術快速發(fā)展的大環(huán)境下，應該充分發(fā)揮和應用 “互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等各項技術手段和平臺優(yōu)勢。

相對于中亞國家和地區(qū)，新疆在部分領域和行業(yè)中具有領先優(yōu)勢，應該注重多語種手機APP、微信公眾平臺、高分辨率衛(wèi)星遙感技術及無人機災情獲取技術在震后災情獲取中發(fā)揮作用。

（2）地震公共安全預警和信息發(fā)布機制的健全

建立地震預警平臺和發(fā)布機制，使之成為現(xiàn)代政府公共服務的重要內容之一。充分利用好現(xiàn)代通信技術和發(fā)揮廣大媒體的宣傳作用，通過電視、網(wǎng)絡等多媒體技術，研究并建立地震預警（或監(jiān)測部門）與廣播電視、新聞媒體合作的信息發(fā)布技術；在震情和災情的速報和發(fā)布上，可適度的對中亞國家的震情和災情進行報道宣傳，爭取與社會公眾形成良性的互動。

4.加強和引導社會組織協(xié)同參與中亞地區(qū)地震應急救援工作

在新疆周邊國家發(fā)生特別重大地震災害或重大地震災害的情況下，在自治區(qū)政府的組織下，聯(lián)合共青團和紅十字會等公益組織，制定相關措施并招募地震志愿者隊伍；防止中國-中亞油氣管道因地震引發(fā)災害和次生災害，地震應急救援體系改進措施中強調震前在編制應急預案的基礎上，各行業(yè)應編制具有該行業(yè)特色的應急預案；對中-哈、中-烏、中-土油氣儲運工程進行安全性評價和風險評估，配備應急救援設備和專業(yè)隊伍，同時加強預警能力建設。

5.拓展地震應急救援體系投入

現(xiàn)階段，對地震應急救援體系建設財政投入的有限資金，與服務于“一帶一路”倡議下的地震應急救援體系建設現(xiàn)實的需要仍存在較大差距。面對當前國家和自治區(qū)政府財政投入現(xiàn)狀，加大服務于“一帶一路”倡議下的地震應急救援的基礎能力建設，同時應拓寬資金投入的渠道。

結語

建設服務于“一帶一路”倡議下的新疆地震應急救援體系，是一項利國利民的工作，也有助于提升我國的大國形象。本文從當前新疆地震應急救援體系建設現(xiàn)狀出發(fā)，分析了目前地震應急救援體系需要改善和提升的方面，從宏觀政策和微觀技術方法角度，提出了改進方案和具體措施，希望對地震應急救援管理及新疆地震應急救援體系水平提升有所幫助。