邢臺市公共交通總公司 李鴻漫

公交企業(yè)如何應對“用錢必有效，無效必問責”的財政資金使用要求，建立健全科學客觀公正的成本規(guī)制是值得研究的。

1 公交企業(yè)成本規(guī)制中存在的問題

1.1 成本項目規(guī)范核定中存在的問題

（1）工資成本。作為老牌純粹的“勞動密集型”國有企業(yè)，工資成本約在總成本中占比40%。公交企業(yè)以前一直按照工效掛鉤“兩個低于”政策核定核算職工工資費用，即：工資總額增長低于經(jīng)濟效益增長、工資總額增長低于勞動生產(chǎn)率增長。但公交企業(yè)屬于政策性虧損單位，一般不會產(chǎn)生經(jīng)營利潤和應納企業(yè)所得稅額，故一直按百元收入提取工資。問題是由于公交企業(yè)的公益性，常常出現(xiàn)提取工資大于實發(fā)工資的情況，而對此計入成本卻實際并未下發(fā)的差額工資費用，官方是不認可的。但此差額工資在公交企業(yè)方卻被認為是對公交職工應發(fā)未發(fā)的工資負債，更為重要的是不光公交企業(yè)而且社會公眾也大都認為不能靠犧牲公交職工的個人利益來換取或維持公交企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)。因此，以“工效掛鉤工資”核算公交企業(yè)的運營成本對于公交企業(yè)而言缺乏可操作性，也不科學、不公平。

（2）車輛和設備折舊成本。公交企業(yè)作為“吃財政”的單位，為降低成本減少政策性虧損減輕財政資金壓力，以前公交企業(yè)曾普遍人為地不對公交營運車輛和設備計提折舊，其結(jié)果非但沒有在日后獲得財政資金的追加，反而造成公交企業(yè)似乎欣欣向榮的“虛火”，企業(yè)更加缺乏車輛和設備的更新資金，政府更加“鞭打快?！睖p少甚至取消掉對公交企業(yè)的“外部輸血”。須知公交企業(yè)由于前述原因本身就是一個先天的“貧血兒”，單靠自身造血根本難以為繼，因此造成公交企業(yè)積重難返，嚴重缺乏發(fā)展后勁。

（3）油氣電消耗成本。汽柴油、燃氣和電力作為維持公交車輛正常運行的“血液”，在總成本中的占比和工資成本難分伯仲，其重要性不言而喻。

先說汽柴油及燃氣消耗成本。2006年成品油價格改革之前，對這兩種燃油的成本耗費僅僅局限于本級財政給予的政策性虧損補貼上。之后，為鼓勵公交發(fā)展，國家發(fā)改委、財政部等聯(lián)合發(fā)文，決定啟動中央成品油價格補貼機制，即：當國家確定的成品油分品種出廠價，高于2006年成品油價格改革時的分品種成品油出廠價（汽油4400元/噸、柴油3870元/噸）時，啟動補貼機制；低于上述價格時，停止補貼。但從實際執(zhí)行情況來看，效果并不理想。其一，隨著國家對大氣污染治理力度的加大，汽柴油車購置會越來越少，獲得補貼也越來越少；其二，根據(jù)國家相關(guān)政策，成品油價格補貼在2013年基礎(chǔ)上逐年退坡，預計到2020年將退出補貼機制；其三，更新購置的燃氣車輛并沒有“氣補”資金，燃氣公交車輛運營成本怎么辦？

再說用電成本。純電動公交車購置盡管有國家補貼，但充電站配套設施建設資金沒有明確的扶持政策，造成公交企業(yè)“買得起馬，配不起鞍”。

（4）配件消耗成本?？瓦\車輛品牌繁多，配件市場競爭格局基本形成，應該說汽車配件的價格還是基本能夠體現(xiàn)客觀和真實性的，它的消耗成本評價基本可以采取“拿來主義”，以發(fā)票價格予以采信。問題是在此缺乏一個全國性的行業(yè)指導標準，極易造成相同規(guī)模不同地區(qū)的公交企業(yè)缺乏可比性，也不利于政府部門統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀決策。

（5）車輛保險費成本。由于公交企業(yè)不像其他企業(yè)能夠自我積累，其發(fā)展主要依靠政府財政投入，所以它的車輛保險費用僅僅局限于“交強險”，至于“第三者責任險”、“防盜搶險”等商業(yè)險種，公交企業(yè)都沒有涉及。然而，“交強險”的保證面不切合公交企業(yè)運營的實際，比如，它的醫(yī)療費用賠償限額僅為10000元；財產(chǎn)損失賠償限額僅為2000元。而公共交通作為公共出行工具，按原主管部門國家建設部行業(yè)規(guī)范標準每平方米8人搭乘計算，大密度的行車運營，公交車輛運載人數(shù)遠非一般客運所能比擬，一旦造成損失也同樣非一般客運所能比。公交企業(yè)“交強險”投入與產(chǎn)出很不成比例，既不公平也不經(jīng)濟，沒有多大實際意義。

1.2 費用項目規(guī)范核定中存在的問題

1.2.1 管理費用評價中存在的問題

公交企業(yè)管理費用中一般包括職工養(yǎng)老保險、職工失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和住房公積金，以及水電費、辦公費、通訊費、業(yè)務招待費等。

（1）“四險一金”費用問題。國家對于“四險一金”都有政策性規(guī)定，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和住房公積金的繳費都有法定的比例，且都是根據(jù)上一年度實發(fā)工資總額確定。因此，只要上一年度工資總額按前面分析的方法確定，這一塊的認定扣除應該不是問題。問題出在補充養(yǎng)老保險、補充失業(yè)保險等能否“順路搭車”一并合法扣除；各公交企業(yè)是否不顧地區(qū)差異而“一刀切”地均按相同比例計提四險一金。

（2）業(yè)務招待費問題。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》第四十三條規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的與生產(chǎn)經(jīng)營活動有關(guān)的業(yè)務招待費支出，按照發(fā)生額的60%扣除，但最高不得超過當年銷售（營業(yè)）收入的5‰。業(yè)務招待費的扣除問題在于一是基數(shù)是否只算銷售（營業(yè)）收入而不含其他業(yè)務收入？二是如何減少在判定該項支出是否屬于公務性支出方面的“口水仗”。

（3）通訊費問題。嚴格區(qū)分個人支出和公務支出，對于國有公交企業(yè)而言既敏感又重要也確有必要。原先也確實存在過公交員工持個人名義為抬頭的通訊費發(fā)票報銷而被拒絕的情況，盡管他確實是為了工作而發(fā)生的通訊費支出。

（4）水電及辦公費用問題。公交企業(yè)的水電及辦公費用相對較少，問題是，是否所有的這些費用都毫無異議地“照單全收”呢？這里顯然存在一個費用開支是否合理的問題，而這個問題恰恰也是一個難點。如果以歷史水平作為參照，則有一個企業(yè)規(guī)模動態(tài)發(fā)展的實際；如果以行業(yè)水平為準，則又有一個信息獲得不對稱，甚至歪曲的情況，存在誰去甄別，如何甄別的問題。

1.2.2 財務費用評價中存在的問題

一般意義上的財務費用是指企業(yè)為籌集生產(chǎn)經(jīng)營資金等而發(fā)生的費用，包括應當作為期間費用的借款利息支出（減利息收入）、匯兌損失（減匯兌收益）以及相關(guān)的手續(xù)費、企業(yè)發(fā)生的現(xiàn)金折扣或收到的現(xiàn)金折扣等。由于公交企業(yè)存在如前所述的“政策性虧損”這一“硬傷”，一般沒有銀行借款，因此沒有借款利息；同時由于公交企業(yè)絕大多數(shù)為國有獨資企業(yè)，沒有融進外資，因此也不會產(chǎn)生“匯兌損益”。然而盡管公交企業(yè)一般不能從銀行融資，卻現(xiàn)實存在著向內(nèi)部職工借款的情況，存在著須向內(nèi)部職工支付借款利息的情況。這樣一來，公交企業(yè)的財務費用實際包括兩項內(nèi)容，一是職工借款利息；二是支付的辦理銀行業(yè)務的手續(xù)費。

（1）內(nèi)部職工集資利息問題。以前甚至直到現(xiàn)在仍然有人認為，公交企業(yè)向內(nèi)部職工借款的利息支出不應該承認扣除，理由是它屬于“非法集資”。

（2）銀行手續(xù)費用問題。公交企業(yè)由于辦理銀行業(yè)務而發(fā)生的購買支票工本費、匯兌手續(xù)費以及網(wǎng)上銀行使用費等，有人以其系內(nèi)部憑證，沒有稅務監(jiān)制章為由，對公交企業(yè)的銀行手續(xù)費不予認可，筆者認為此舉有失公正和偏頗。

2 公交企業(yè)成本規(guī)制中存在問題的解決對策

2.1 成本項目評價中存在問題的解決對策

（1）工資成本。除“工效掛鉤工資”以外，現(xiàn)在國家又倡導與之并行的“工資集體協(xié)商制度”，該制度許可企業(yè)綜合下列因素制定工資水平：（1）企業(yè)歷史工資水平；（2）企業(yè)經(jīng)濟承受能力；（3）同行業(yè)工資水平；（4）勞動力市場通過供求狀況形成的市場工資價位。該制度最大的改革之處就在于第一次允許企業(yè)工資增長超過經(jīng)濟效益增長速度，以提高職工勞動收入在國民收入分配中的比重，使廣大職工群眾共享經(jīng)濟發(fā)展的成果。相比較而言，后者顯然更具現(xiàn)實意義和可操作性。首先，它可以充分發(fā)揮民主，調(diào)動職工積極參與經(jīng)營管理的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)他們的工作熱情，穩(wěn)定職工隊伍；其次，它需要職代會、主管部門、勞動及財政部門的審批，程序透明，極具“公信力”；第三，他充分綜合各種因素，具有公平客觀公正的特點。因此，把經(jīng)過公交企業(yè)內(nèi)、外部相關(guān)部門批準通過的集體協(xié)商工資總額，作為財政部門核定的成本項目并據(jù)以撥付補貼資金的依據(jù)，應該是毫無異議的。

（2）車輛和設備折舊成本。筆者認為，公交企業(yè)的車輛和設備折舊還是應該計提的，第一，它可以充分體現(xiàn)出來車輛設備的新舊程度，促使公交企業(yè)及時更新車輛設備，杜絕車輛設備的運行安全隱患；第二，它符合國家統(tǒng)一的會計和稅收政策，能充分反映公交企業(yè)的真實經(jīng)營情況，有利于國家據(jù)以制定宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策；第三，即使政府部門暫時不能對此足額補償，也可提供日后追加補償?shù)目尚乓罁?jù)。并且，車輛設備折舊本來也是有據(jù)可依的。依據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》車輛可按扣除5%殘值率后按4年期限計提折舊；設備按5%殘值率扣除后，區(qū)別電子設備、通用設備，分別按2年和5年計提折舊。國家實行統(tǒng)一的稅法，因此，此項折舊政策應該適合全國的公交企業(yè)。

（3）油氣電消耗成本。筆者認為，比較公正的做法應該是根據(jù)公交企業(yè)實際運營的車型，參考該車型生產(chǎn)廠家的百公里油氣電消耗技術(shù)指標，正好達到該技術(shù)指標的，給予系數(shù)為1的補償；小于該指標的，每小于該指標3%則給予1.3系數(shù)的補償；高于生產(chǎn)廠家技術(shù)指標的，每高于該指標0.5%則給予0.8系數(shù)的補償。只有這樣才能比較充分地體現(xiàn)公平與效率，把中央政府優(yōu)先扶持發(fā)展公交的惠民政策落實到位。

（4）配件消耗成本。首先，即使采取“拿來主義”也并不是說僅僅就這么簡單地“算數(shù)加減匯總”，仍然需要根據(jù)車輛的購置年限、新舊程度、運行強度等綜合考慮。比如，公交營運車輛的配件消耗如以直角坐標系來表示的話，多半呈在第一象限內(nèi)向ⅹ軸右上方遞增。那么，對于同樣的車型而購置年限并不一樣的車輛來說，新購車輛如果和已經(jīng)運行3、4年的車輛消耗不相上下的配件成本，顯然是不正常和需要分析剔除的。其次，為便于全國公交企業(yè)具有可比性，可由國家權(quán)威部門根據(jù)不同車型的公交車輛制定一個類似“標準配件消耗”或“定額配件消耗”的指導性指標。

（5）車輛保險費成本。如前分析，筆者認為有必要將“交強險”同其他商業(yè)險種建立有效的關(guān)聯(lián)，比如和“第三者責任險”的結(jié)合，是否可以起到“既好吃，又好看”的效果，還需要相關(guān)技術(shù)人員共同研究確定。但有一點需要明確的是，不管怎樣，公交企業(yè)車輛保險費用成本不是認可不認可的問題，而是需如何認定才能既經(jīng)濟又實用的問題。

2.2 費用項目核定中存在問題的解決對策

2.2.1 管理費用問題

（1）“四險一金”費用問題。筆者認為，第一，補充保險具有商業(yè)保險性質(zhì)，如果不作限制性規(guī)定，很可能會導致具有壟斷性質(zhì)的公交企業(yè)利用其特有優(yōu)勢，把國家給予的專項補貼資金隨意用于補貼干部職工，造成社會分配不公。故而，可依照財政部、國家稅務總局關(guān)于補充養(yǎng)老保險費、補充醫(yī)療保險費有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知（財稅【2009】27號）文件規(guī)定，“企業(yè)根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定，為在本企業(yè)任職或者受雇的全體員工支付的補充養(yǎng)老保險費、補充醫(yī)療保險費，分別在不超過職工工資總額5%標準內(nèi)的部分，在計算應納稅所得額時準予扣除；超過的部分，不予扣除。”第二，由于我國地區(qū)廣大，經(jīng)濟發(fā)展存在地區(qū)差異，所以可允許不同地區(qū)的公交企業(yè)采取不同的保險標準。

（2）業(yè)務招待費問題。隨著社會發(fā)展，公交企業(yè)的經(jīng)營范圍較之從前有所擴大，比如，公交企業(yè)現(xiàn)在普遍都有車身廣告和辦公房屋出租，有的還有對外股權(quán)投資。而這兩部分所得是否都算作公交企業(yè)的“其他業(yè)務收入”？并可作為業(yè)務招待費的計提基數(shù)？答案是肯定的。根據(jù)國稅函【2010】79號規(guī)定，公交企業(yè)的“其他業(yè)務收入”是可以作為業(yè)務招待費的計提基數(shù)的，相關(guān)部門理應“與時俱進”，允許公交企業(yè)相應擴大計提業(yè)務招待費的收入基數(shù)。至于該項支出是否屬于公務性支出的判定，“口水仗”大可不必再打，因為從稅總規(guī)定的該項支出按發(fā)生額的60%扣除就可以看出，國家已經(jīng)充分考慮到了這一點，并做了相應的折扣。

（3）通訊費問題。這種形式和內(nèi)容不統(tǒng)一的問題其實不乏解決的方法，比如，以單位的名義為公交員工購買充值卡。但這絕不是說蒙混過關(guān)和騙取國家補貼，它有一個重要的前提就是公交企業(yè)必須首先制定一個嚴格的內(nèi)部財務管理制度，就哪些人員、何種通訊費用標準等進行規(guī)范，同時要有合法有效的票據(jù)憑證并經(jīng)領(lǐng)導和相關(guān)人員簽字批準認可。

（4）水電及辦公費用問題。筆者認為，較好解決此問題的一個方法便是推行財務預算管理，以某個公交企業(yè)某年的水電辦公費用為考察對象，分部門，定人員，以實際發(fā)生金額為依據(jù)“秋后算總賬”，分別由費用發(fā)生部門逐一解釋費用的必要性、合理性，以此為基礎(chǔ)，作為下一年度費用開支的依據(jù)。這當然需要一個過程，然而非如此不足以讓政府部門和社會公眾信服，繼而痛痛快快地對公交企業(yè)的成本費用開支情況大開綠燈。

2.2.2 財務費用問題

（1） 內(nèi)部職工集資利息問題。筆者認為，第一，不能簡單地否定職工集資的合理性或合法性，這需要結(jié)合集資的歷史背景加以客觀認識和分析。公交企業(yè)之所以會發(fā)生職工集資，是因為公交企業(yè)不能從銀行借到企業(yè)發(fā)展所需資金，政府財政由于財政收入有限也對公交缺乏應該和足夠的補貼資金，而公交企業(yè)又不能簡單地“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，因為根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，公交企業(yè)屬于“公用企業(yè)和與國計民生有重大關(guān)系的企業(yè)，政府有關(guān)部門給予資助或者采取其他措施幫助清償債務的”情形，不允許破產(chǎn)清算。這種情況下，公交企業(yè)才決定自力更生勒緊腰帶內(nèi)部挖潛，為了公交的正常運轉(zhuǎn)而向職工借款。第二，依據(jù)國稅函【2009】777號文件，只要符合該文件規(guī)定的兩個要件，公交企業(yè)的內(nèi)部職工借款利息是允許扣除的。至此，職工集資利息扣除問題似乎已經(jīng)迎刃而解，然而這里仍然有兩個問題需要明確，一是公交企業(yè)計提但沒有實際下發(fā)的利息允不允許扣除？二是該文件沒有下發(fā)前發(fā)生的集資手續(xù)不完備承不承認？筆者認為，沒有實際下發(fā)的利息也應該承認扣除，理由是之所以沒有下發(fā)，還是由于財政資金不到位致使公交企業(yè)無力支付，這等于是政府對公交企業(yè)職工形成的欠債，沒有理由讓公交職工負擔此項公共債務。至于手續(xù)不完備，只要是出于前述目的而發(fā)生的職工集資，責成公交企業(yè)補充完備手續(xù)即可，理由前已述及。

（2） 銀行手續(xù)費用問題。首先它是真實發(fā)生的；其次票據(jù)的規(guī)范性應由稅務、財政等政府部門加以督導，公交企業(yè)似乎沒有這方面的“話語權(quán)”，但理應得到認可。

3 結(jié)論

盡管國家早就對公交企業(yè)成本規(guī)制有原則性要求，但十幾年來對其踏實“落地”的研究少之又少。為建立健全并切實落實這一制度，筆者對此進行了初步研究，條分縷析，對公交企業(yè)主要成本項目逐項進行了可具操作性的研究認定，認為公交企業(yè)成本規(guī)制在法制化、規(guī)范化的時下，及早實施有其可行性和必要性。

當然，筆者的研究是建立在人員和車輛一定的假設基礎(chǔ)之上。公交人員和車輛如何配備才是最優(yōu)？所得與所費如何匹配才能實現(xiàn)公交保本微利的愿景并與財政補貼關(guān)聯(lián)？這是一個后續(xù)需要深入再研究的命題。

除此之外，筆者認為實施好公交企業(yè)成本規(guī)制制度還需做好以下幾點：

其一，公交企業(yè)要建章建制，完善每一項成本費用項目的編制、標準、說明、審批、備案、存檔等手續(xù)。比如對于工資費用的認定，至少要有每一年度司、乘、修及管理人員的增減變動情況說明；對于配件消耗，要建立每一輛公交車輛的購置、維修、異動臺賬等。不僅如此，這些手續(xù)和臺帳等還應經(jīng)得起有關(guān)部門的審查和評判。

其二，公交企業(yè)要有專門機構(gòu)和專人負責同財政物價稅務審計等部門的溝通協(xié)調(diào)，因為這項工作是一個信息的雙向流通反饋，公交企業(yè)并不是對此唯有俯首帖耳，惟命是從。恰恰相反，公交企業(yè)因其對公交實際具有無可替代的“話語權(quán)”，理應在此方面發(fā)揮積極和有所建樹的獨特作用。但是，該專職部門特別是人員應該保持相對穩(wěn)定，以便更好發(fā)揮其承上啟下的作用。

其三，財政物價稅務審計等相關(guān)部門應“嚴格執(zhí)法，熱情服務”，既應堅持原則，不盲目跟風人云亦云，科學公正地搞好公交企業(yè)的成本規(guī)制審定；又應身子向下，換位思考，充分考慮公交企業(yè)的運營實際，維護公交企業(yè)正當?shù)睦?，找到社會利益和公交群體利益的契合點，努力促成互利雙贏。

其四，公交行業(yè)主管部門應制定此項制度的國家規(guī)范標準，充分考慮我國東西部、經(jīng)濟發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)公交企業(yè)的差別，形成一套可供各方參考借鑒的“市標”、“省標”、“國標”，以利此項制度的長期健康執(zhí)行下去。

國務院辦公廳于2005年9月23日轉(zhuǎn)發(fā)國務院六部委《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》已經(jīng)過去12年，對公交企業(yè)成本規(guī)制的建立健全和落實，都還處在一個積極探索研究的階段，任重而道遠。然而早一日落實這項政策，公交企業(yè)就會早一日獲得大發(fā)展的契機，廣大乘客就會早一日體會到國家這一重要“惠民政策”的好處。本文是探索研究公交企業(yè)成本規(guī)制的一家之言，拋磚引玉，希望引起有關(guān)方面專家的共鳴，共同盡早促成此項制度落實到位。