蔣瑛

摘 要：黨內(nèi)巡視制度是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的一種有效的制度形式，也是新時(shí)期黨在加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)上的一次成功實(shí)踐。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨繼承和發(fā)展了馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想，積極推動(dòng)黨內(nèi)巡視制度的恢復(fù)、完善與創(chuàng)新，并以黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展推動(dòng)了中國(guó)共產(chǎn)黨從嚴(yán)治黨的機(jī)制創(chuàng)新，在從嚴(yán)治黨方面發(fā)揮了巨大的作用。

關(guān)鍵詞：改革開(kāi)放；巡視制度；創(chuàng)新發(fā)展

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）12-0142-02

領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視[1]。黨內(nèi)巡視制度正是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的一種有效的制度形式，也是新時(shí)期我們黨在黨內(nèi)制度建設(shè)上不斷加強(qiáng)和完善的體現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告旗幟鮮明地提出要“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”。黨的十八屆三中全會(huì)又提出了“改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋”等要求。這些要求發(fā)展了馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論，為新時(shí)期巡視工作開(kāi)展指明了方向。因此，不斷深化對(duì)黨內(nèi)巡視制度的理論研究，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的權(quán)力監(jiān)督和反腐工作意義重大。

一、黨內(nèi)巡視制度的重啟與完善

對(duì)黨內(nèi)巡視制度的積極探索可以追溯到中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期。1925年9月召開(kāi)的黨的第四屆執(zhí)行委員會(huì)第二次擴(kuò)大會(huì)議，獲準(zhǔn)增設(shè)“中央特派巡行的指導(dǎo)員”，成為黨內(nèi)巡視制度具有里程碑意義的開(kāi)端。而黨內(nèi)巡視制度真正實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化，是在1937年5月制定了《中央巡視條例》以后。但是，黨內(nèi)巡視工作在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后被迫中斷，直至新中國(guó)成立后進(jìn)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)時(shí)期以及全面重建任務(wù)的展開(kāi)階段，黨內(nèi)巡視工作實(shí)踐仍然處于停滯狀態(tài)。

黨的巡視制度首先經(jīng)歷了恢復(fù)建設(shè)與初步探索階段。改革開(kāi)放以后，為了更好地解決來(lái)自黨自身建設(shè)方面的新情況、新問(wèn)題，迫切需要恢復(fù)建立和完善黨內(nèi)巡視制度來(lái)加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭(zhēng)的力度。據(jù)此，黨內(nèi)巡視制度重新作為一項(xiàng)重要的制度被特別關(guān)注。黨的十三屆六中全會(huì)專門(mén)強(qiáng)調(diào)：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各級(jí)、各部門(mén)派出巡視小組，授以必要的權(quán)力，對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報(bào)告情況?！盵2]黨內(nèi)巡視制度不斷得到重視，1996年中紀(jì)委六次全會(huì)將黨內(nèi)巡視制度納入加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的其中一項(xiàng)重要制度加以施行，同時(shí)，通過(guò)下發(fā)《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》在全黨范圍內(nèi)督促執(zhí)行。1997年中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在《重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》中對(duì)人員組成、任務(wù)分工、巡視方法等具體操作問(wèn)題做了詳細(xì)說(shuō)明。黨的十五屆六中全會(huì)在審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》中明確要求中央、各省、自治區(qū)及直轄市黨委建立巡視制度。

黨的巡視制度又經(jīng)歷了有序建立和逐步規(guī)范階段。黨的十六大提出了“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”的要求。2004年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中，對(duì)中央和地方各級(jí)黨委巡視制度的建立、巡視工作的主要任務(wù)和工作方法等做了更加明確細(xì)致的規(guī)定。之后，在2004年召開(kāi)的黨的十六屆四中全會(huì)把建設(shè)巡視制度提升到加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度，強(qiáng)調(diào)“建立和完善巡視制度，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”。2005年，《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》對(duì)加強(qiáng)巡視工作進(jìn)行了具體部署。隨著反腐倡廉建設(shè)的不斷深入，巡視工作涉及的領(lǐng)域不斷得到拓展，工作的力度不斷得到加強(qiáng)。

黨的巡視制度目前正處于良性發(fā)展與不斷完善階段。黨的十七大，黨章修正案正式把巡視制度以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來(lái)。為推進(jìn)黨的巡視制度的落實(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》于2009年7月頒布實(shí)施，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理等進(jìn)行明確規(guī)定。黨的十七屆四中全會(huì)后，中央專門(mén)成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，多項(xiàng)配套制度相繼出臺(tái)，為中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的巡視工作不斷推進(jìn)提供有力的制度保障。

黨的十八大報(bào)告對(duì)“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”進(jìn)行了重申。新一輪巡視工作在反腐形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下，以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾、遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭為目標(biāo)，力度空前地推進(jìn)。2013年6月，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央紀(jì)委中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)巡視工作的意見(jiàn)》和《中央巡視工作2013-2017年規(guī)劃》，巡視工作改變了以往巡視內(nèi)容較為寬泛的局限，彰顯了黨中央從嚴(yán)治黨的堅(jiān)強(qiáng)決心。黨的十八屆三中全會(huì)和十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作做出了新的部署，賦予了新時(shí)期的巡視工作以新的內(nèi)涵。巡視制度凸顯了大范圍、快節(jié)奏、破常規(guī)的特點(diǎn)，注重巡視的程序構(gòu)建和群眾參與，對(duì)被巡視單位整改落實(shí)的督查和追責(zé)不斷加強(qiáng)。黨內(nèi)巡視制度不斷完善實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，真正發(fā)揮了黨之利劍、國(guó)之利器的重要功能，有效確保黨的政治路線的貫徹執(zhí)行。

二、黨內(nèi)巡視制度是對(duì)馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想的繼承和發(fā)展

在改革開(kāi)放的實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨以馬克思主義理論為指導(dǎo)，繼承和發(fā)展了馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想，使黨內(nèi)巡視制度對(duì)有效預(yù)防和懲治腐敗、健全社會(huì)主義民主法制和保持國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

黨內(nèi)巡視制度生動(dòng)闡釋了馬克思黨內(nèi)監(jiān)督思想。在創(chuàng)建無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命政黨的實(shí)踐中，閃耀著黨內(nèi)監(jiān)督思想的智慧。1892年，恩格斯就認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持每年召開(kāi)一次黨代表大會(huì)。即使為了遵守黨章，你們執(zhí)行委員會(huì)也必須這樣做；否則，你們就會(huì)為那些喜歡叫喊的人提供極好的口實(shí)。而且，讓全黨哪怕一年有一次發(fā)表自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，一般說(shuō)來(lái)也是重要的。這樣做任何時(shí)候都是必要的，而現(xiàn)在則更加必要?！盵3]馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)主義者同盟章程》中明確規(guī)定“所有盟員都一律平等”，都得“服從同盟的一切決議”[4]。實(shí)際上黨內(nèi)監(jiān)督就是黨內(nèi)民主監(jiān)督。但是，局限于當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史環(huán)境，馬克思、恩格斯沒(méi)有具體謀篇黨內(nèi)監(jiān)督制度，也沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到這一問(wèn)題在黨執(zhí)政后遇到的多重挑戰(zhàn)。黨內(nèi)巡視制度正是一項(xiàng)在繼承和發(fā)展馬克思、恩格斯建黨思想的基礎(chǔ)上不斷完善不斷創(chuàng)新的新制度。

黨內(nèi)巡視制度是對(duì)列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想的深入發(fā)展。從經(jīng)歷來(lái)看，列寧是第一位親歷工人階級(jí)政黨執(zhí)掌政權(quán)考驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)人，因此，與馬克思、恩格斯相比，他對(duì)政黨監(jiān)督問(wèn)題認(rèn)識(shí)的條件、感受的深度都要深刻得多。如列寧提出黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生中央監(jiān)察委員會(huì)，“把中央全會(huì)完全變成黨的最高代表會(huì)議，每?jī)稍麻_(kāi)會(huì)一次，有中央監(jiān)察委員會(huì)參加”“中央委員會(huì)會(huì)同中央監(jiān)察委員會(huì)一起走上變成黨的最高代表會(huì)議的道路”[5]。兩個(gè)平行的、互不隸屬的最高機(jī)構(gòu)組成黨的最高代表會(huì)議，這樣，不光易于召開(kāi)最高代表會(huì)議，又益于“監(jiān)督”“監(jiān)察”，一旦黨委會(huì)否決了監(jiān)委會(huì)的決議，可交由黨委會(huì)與監(jiān)委會(huì)聯(lián)席會(huì)議解決，再不能達(dá)成共識(shí)，還可交由黨的代表大會(huì)解決。黨的監(jiān)督重心由對(duì)下級(jí)的監(jiān)督轉(zhuǎn)為對(duì)黨的上層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其官員的監(jiān)督。他認(rèn)為：“有一定的人數(shù)必須出席政治局每次會(huì)議的中央監(jiān)察委員會(huì)的委員們，應(yīng)該形成一個(gè)緊密的集體，這個(gè)集體應(yīng)該‘不顧情面，應(yīng)該注意不讓任何人的威信，不管是總書(shū)記，還是某個(gè)其他中央委員的威信，來(lái)妨礙他們提出質(zhì)詢，檢查文件，以至做到絕對(duì)了解情況并使各項(xiàng)事務(wù)嚴(yán)格按照規(guī)定辦事?！盵5]“凡與政治局會(huì)議有關(guān)文件，一律應(yīng)在會(huì)議前24小時(shí)送交中央委員會(huì)和中央監(jiān)察委員會(huì)的各委員，刻不容緩的事情除外?！盵5]以此，中央的決策就能很好地受到中央監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，一旦違紀(jì)，還可能受到中央監(jiān)察委員會(huì)的查處。而黨代會(huì)可以批評(píng)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人，主要領(lǐng)導(dǎo)人受中監(jiān)委、工農(nóng)檢察院的監(jiān)督。除此之外，實(shí)行工人民主制，改革黨內(nèi)生活中的“極端集中制”，完善與改革黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)，完善黨內(nèi)、國(guó)家、人民的監(jiān)察制度等等，都體現(xiàn)了列寧黨內(nèi)監(jiān)督的思想。列寧的黨內(nèi)監(jiān)督思想從黨自身改革入手，是一種新的分權(quán)與權(quán)力制衡機(jī)制。從這個(gè)層面看，黨內(nèi)巡視制度正是對(duì)列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想的深入發(fā)展。

三、黨內(nèi)巡視制度推動(dòng)了中國(guó)共產(chǎn)黨從嚴(yán)治黨的機(jī)制創(chuàng)新

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵6]自中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累，在管黨治黨的道路上，不斷進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，不斷完善監(jiān)督機(jī)制。習(xí)近平總書(shū)記在講話中指出，“有效地約束權(quán)力，消除黨政官員腐敗的機(jī)制根源，成為堅(jiān)定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中的當(dāng)務(wù)之急。這其實(shí)是在強(qiáng)調(diào)很重要的一點(diǎn)，必須找到每一種腐敗形式的制度源‘頭，通過(guò)改變相應(yīng)的制度結(jié)構(gòu)或制度安排來(lái)消除特定的腐敗形式”[7]。

過(guò)去，監(jiān)督體制存在對(duì)“一把手”的監(jiān)督“盲區(qū)”，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子中的主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督不到位。一方面，部分“一把手”對(duì)自己權(quán)力的保護(hù)意識(shí)很強(qiáng)，不容監(jiān)督；另一方面，同級(jí)班子成員礙于自己政治前途不受阻，不敢監(jiān)督；此外，上級(jí)部門(mén)出于對(duì)選任干部的充分信任，淡化監(jiān)督。監(jiān)督體制中這一近乎“真空地帶”，給制度本身留下了可被鉆的空子。巡視制度的鞏固及完善，夯實(shí)了全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的制度根基。

黨內(nèi)巡視制度集黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督于一體，補(bǔ)足了之前缺憾，激發(fā)了黨內(nèi)監(jiān)督的活力、增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的韌勁，使我國(guó)的監(jiān)督制度在自我凈化和自我革新中日趨完善。黨的十八大以來(lái)，巡視制度的不斷升級(jí)發(fā)展，特別是隨著新修訂的《巡視工作條例》的頒布，使巡視工作挺紀(jì)在前，對(duì)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。我們黨堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以巨大的政治勇氣和強(qiáng)大的政治智慧向黨內(nèi)的沉疴痼疾亮劍，使巡視制度充分發(fā)揮震懾、治本和遏制作用。

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