胡建華 吳 安

1.高安市國(guó)土資源局 江西 宜春 336000 2.蘆溪縣國(guó)土資源局 江西 萍鄉(xiāng) 337000

正文：

1 引言

2018年1月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出：深化農(nóng)村土地制度改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”；推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。本文以江西省高安市為例，從分析農(nóng)村宅基地利用狀況入手，依托當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“生態(tài)宜居”的新思路。

2 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

2.1 宅基地總量大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年末，高安市農(nóng)業(yè)人口67.8萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)戶(hù)16.2萬(wàn)戶(hù)，3760個(gè)自然村；宅基地總面積10726.8公頃，人均158平方米；宅基地宗數(shù)約25.33萬(wàn)宗，戶(hù)均1.56宗。從高安市近幾年宅基地變化趨勢(shì)來(lái)看，宅基地總量不但沒(méi)有隨著城鎮(zhèn)化率的提高和農(nóng)業(yè)人口的減少而下降，反而有所增加，宅基地利用粗放。

2.2 宅基地閑置現(xiàn)象突出

由于實(shí)行無(wú)償使用，很難有效遏制農(nóng)民超占宅基地的沖動(dòng)，建新不拆舊、超面積標(biāo)準(zhǔn)建房和“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象普遍。同時(shí)，受“葉落歸根”等傳統(tǒng)觀念束縛，不少農(nóng)民在遷居城鎮(zhèn)后，不愿將原有宅基地交還給集體經(jīng)濟(jì)組織，造成“人走房空”，不少宅基地處于閑置狀態(tài)。高安市三分之二以上的村莊存在不同程度的空心現(xiàn)象，村莊周?chē)切陆ǖ臉欠?，而村?nèi)大多是上世紀(jì)建的平房，且無(wú)人居住、破爛不堪。

2.3 宅基地取得困難

由于制度、機(jī)制、管理等方面的原因，農(nóng)民建新不拆舊，造成村莊越建越大，可用宅基地卻越來(lái)越少。不少農(nóng)民因擔(dān)心子孫后代無(wú)宅基地建房，而想方設(shè)法多占宅基地。同時(shí)，受新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)限制，新增宅基地有限，造成急需建房戶(hù)無(wú)地建房。

2.4 存在宅基地隱形市場(chǎng)

在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、工業(yè)園區(qū)、交通干道沿線及旅游景點(diǎn)周邊的農(nóng)村存在大量農(nóng)房出租的現(xiàn)象，有的用來(lái)開(kāi)店、有的用來(lái)辦公司、有的用來(lái)住人，造成城中村、路邊村的農(nóng)房越建越大、越建越高，超高、超大的農(nóng)房到處都是，而村集體沒(méi)有得到任何利益。

3 農(nóng)村宅基地制度改革經(jīng)驗(yàn)

高安市作為非國(guó)家授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行了有益探索，在宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、退出和管理等方面形成了一些經(jīng)驗(yàn)和做法。

3.1 擇位競(jìng)價(jià)分配，有效遏制農(nóng)民建房沖動(dòng)

從高安市的實(shí)踐來(lái)看，采取擇位競(jìng)價(jià)方式分配宅基地，對(duì)抑制農(nóng)民盲目建房有很好的效果。橫向比較來(lái)看，即村與村之間的對(duì)比，采取擇位競(jìng)價(jià)方式分配宅基地的村莊與采取無(wú)償方式分配宅基地的村莊相比，申請(qǐng)建房數(shù)量平均下降28%；縱向比較來(lái)看，即同一村莊前后的對(duì)比，采取擇位競(jìng)價(jià)后農(nóng)民建房意愿，比采取擇位競(jìng)價(jià)前平均下降35%。

3.2 超面積有償使用，實(shí)現(xiàn)宅基地使用公平

高安市在宅基地制度改革試點(diǎn)中，對(duì)“一戶(hù)多宅”、超面積標(biāo)準(zhǔn)使用的宅基地，由村集體收取有償使用費(fèi)，既實(shí)現(xiàn)了村集體宅基地所有者的權(quán)益，增加了村集體收入，又是對(duì)遵紀(jì)守法、按規(guī)定使用宅基地者的公平對(duì)待。同時(shí)，以收促退，促使農(nóng)民自愿退出多宅部分和超面積占用的宅基地。2018年，728個(gè)試點(diǎn)村共退出宅基地1.29萬(wàn)宗，面積1501.8公頃。

3.3 適度流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，拓寬村集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源渠道

在宅基地流轉(zhuǎn)方面，高安市的做法比較謹(jǐn)慎，一方面，允許取得合法手續(xù)的農(nóng)房出租，但必須向村集體繳交一定比例的收益；另一方面，允許村集體將收回的宅基地和廢棄的學(xué)校、倉(cāng)庫(kù)等集體資產(chǎn)出租，所有收益全部歸村集體。同時(shí)，鼓勵(lì)村集體將閑置的宅基地用于增減掛鉤復(fù)墾，周轉(zhuǎn)指標(biāo)所得收益歸村集體。

3.4 農(nóng)民自主管理，激發(fā)村民自治內(nèi)生動(dòng)力

高安市在試點(diǎn)過(guò)程中十分注重發(fā)揮農(nóng)民自主管理作用，通過(guò)政府引導(dǎo)，幫助村組建立健全村民理事會(huì)制度。各村組宅基地制度改革工作，以村民理事會(huì)為主導(dǎo)，以群眾為主體，在充分征求意見(jiàn)，反復(fù)醞釀的基礎(chǔ)上，將村規(guī)民約、宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、退出和管理等制度交由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論、決定、執(zhí)行。

4 農(nóng)村宅基地制度改革與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

4.1 宅基地制度改革能夠?yàn)槊利愢l(xiāng)村建設(shè)預(yù)留空間

在我國(guó)人多地少和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略背景下，用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新增建設(shè)用地畢竟有限，主要還得依靠存量挖潛，而宅基地制度改革中農(nóng)民自愿退出后收歸集體的宅基地，以及農(nóng)民手中可流轉(zhuǎn)的宅基地，能為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供廣闊的空間。

4.2 宅基地制度改革能夠?yàn)槊利愢l(xiāng)村建設(shè)提供資金支持

宅基地有償使用、入市流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)?？杀P(pán)活農(nóng)村宅基地資源，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收益，吸引外來(lái)資本投入，解決美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金來(lái)源渠道單一問(wèn)題，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供充沛的資金支持。

4.3 宅基地制度改革能夠?yàn)槊利愢l(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境

宅基地制度改革做得好的地區(qū)，村民自治深入人心，宅基地私有觀念得到轉(zhuǎn)變，農(nóng)村建房秩序更加規(guī)范，集體經(jīng)濟(jì)有所突破，基礎(chǔ)設(shè)施得到完善，居住環(huán)境得到改善，村莊整治美麗，面貌煥然一新，社會(huì)治安和諧有序，村民滿(mǎn)載獲得感和幸福感，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境。

4.4 宅基地制度改革能夠?yàn)槊利愢l(xiāng)村建設(shè)提供模式參考

高安市作為一個(gè)非國(guó)家授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)，宅基地制度改革開(kāi)展得如火如荼，得益于高安市“政府引導(dǎo)、理事會(huì)主導(dǎo)、村民自治”的運(yùn)行模式。與宅基地制度改革試點(diǎn)一樣，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同樣需要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的智慧和積極性，而全國(guó)各地宅基地制度改革的不同運(yùn)行模式不失為一個(gè)個(gè)參考案例。

5 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制探討

5.1 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要建立村民自治機(jī)制

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)在鄉(xiāng)村，主體是廣大農(nóng)民群眾。如何在基層黨組織的帶領(lǐng)下發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的積極性、創(chuàng)造性是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成敗的關(guān)鍵，而建立健全村民理事會(huì)，激發(fā)村民理事的內(nèi)生動(dòng)力，強(qiáng)化村民自治是最有效的手段。

5.2 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要建立資源整合機(jī)制

在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革背景下，全面整合農(nóng)業(yè)、交通、水利、自然資源、扶貧、新農(nóng)村建設(shè)等涉農(nóng)資金，建立健全資源整合調(diào)配機(jī)制，做到資金向一線聚集、資源向一線集中、政策向一線傾斜，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供強(qiáng)有力的資金、資源保障。

5.3 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要建立改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在統(tǒng)籌推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地制度改革等各項(xiàng)農(nóng)村改革的銜接配套，特別是要加強(qiáng)與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的聯(lián)動(dòng)，運(yùn)用好農(nóng)村土地制度改革成果，最大限度釋放改革的綜合效應(yīng)。