(中國水利學(xué)會(huì)，北京　100053)

1　水問題與河長制的產(chǎn)生

我國存在四大水問題。洪水威脅，洪澇災(zāi)害頻繁，而防御體系脆弱；水資源短缺，干旱缺水，而水利用效率不高；水體污染，水體黑臭、富營養(yǎng)化，而治理效果差；水土流失，洪水暴雨沖刷引起水土流失，面源污染突出。以上四大水問題制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。水污染防治、水資源保護(hù)由國家環(huán)保部和水利部協(xié)調(diào)管理，由于水是流動(dòng)的，“水臟”這個(gè)問題很難徹底解決，因此“水臟”這個(gè)問題引發(fā)了“河長制”的產(chǎn)生。

工業(yè)廢水、生活污水、農(nóng)業(yè)面源，以及水面養(yǎng)殖、內(nèi)河航運(yùn)、水體底泥，這6個(gè)方面的因素導(dǎo)致河湖水質(zhì)惡化、水體污染。整體來看，河流水質(zhì)1/3相對(duì)比較差，屬于四類水及之下；湖泊由于流動(dòng)性差，水質(zhì)2/3相對(duì)比較差，屬于四類水及之下。

1.2　河長制文件的出臺(tái)

河長制起始于江蘇省無錫市。2007年5—6月間，太湖藍(lán)藻暴發(fā)導(dǎo)致無錫市自來水水源遭受污染，這是太湖長期污染之后的必然結(jié)果。如何從制度上長效治理并保護(hù)太湖水安全，成了社會(huì)期待解決的議題。2007年8月，無錫市委辦公室和市政府辦公室印發(fā)《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果“納入各市(縣)、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容”。無錫市黨政主要負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任了64條河流的河長，真正把各項(xiàng)治污措施落實(shí)到位。這份文件的出臺(tái)，被認(rèn)為是無錫推行河長制的起源。無錫實(shí)施河長制取得初步成效后，2008年6月，江蘇省政府決定在太湖流域推廣無錫河長制。2012年，江蘇省決定在全省范圍內(nèi)推廣河長制。2013—2016年，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省(市)出臺(tái)文件，在全省(市)范圍內(nèi)推行河長制，16個(gè)省(區(qū)、市)的部分市縣或流域水系實(shí)行了河長制。隨著各地的探索不斷深入，全面推行河長制時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

2016年11月28日，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉》(以下簡稱《意見》)，在全國范圍內(nèi)全面推行河長制。

1.3　河長制文件的剖析

河長制《意見》全文不到3000字，分三部分，共計(jì)14條。?總體要求，包括：指導(dǎo)思想、基本原則、組織形式和工作職責(zé)；?主要任務(wù)，包括：加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管；?保障措施，包括：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機(jī)制、強(qiáng)化考核問責(zé)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

河長制是落實(shí)地方黨委和人民政府對(duì)水環(huán)境質(zhì)量、水域岸線等負(fù)責(zé)的制度保障，要求建立、健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系。明確各級(jí)河長職責(zé)，強(qiáng)化工作措施，協(xié)調(diào)各方力量。形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作局面。其實(shí)質(zhì)是以流域、集水區(qū)或行政區(qū)域內(nèi)水體河段為單元，黨政同責(zé)，綜合施策，采用系統(tǒng)思維全面管控，促使突出水問題得到有效解決，河湖水質(zhì)不斷改善。

我國現(xiàn)有的河湖治理和保護(hù)工作中，最大問題是涉及的部門多，環(huán)保、水利、發(fā)改、財(cái)政、國土、交通、住建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)等多個(gè)部門職責(zé)交叉，缺乏對(duì)河湖保護(hù)管理的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理，不利于河湖長期可持續(xù)發(fā)展。而實(shí)行河長制，能很好地化解這類問題，河長制是對(duì)現(xiàn)有水環(huán)境水資源管理和保護(hù)體系非常有益的補(bǔ)充。這將使我國的河湖管理保護(hù)體系由多頭管水的“多部門負(fù)責(zé)”模式，向“首長負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、社會(huì)參與”模式邁進(jìn)。

河長制《意見》要求建立河長會(huì)議制度、信息共享制度、信息報(bào)送制度、工作督察制度、考核問責(zé)與激勵(lì)制度、驗(yàn)收制度。此外，推薦各地建立河長巡查制度、工作督辦制度、聯(lián)席會(huì)議制度、重大問題報(bào)告制度、部門聯(lián)合執(zhí)法制度等，以及各地可根據(jù)自己的實(shí)際情況自創(chuàng)一些有特色、有亮點(diǎn)的河長制制度。

2　全面推行河長制一年來的進(jìn)展

河長制《意見》出臺(tái)實(shí)施一年來，水利部會(huì)同聯(lián)席會(huì)議各成員單位迅速行動(dòng)、密切協(xié)作，第一時(shí)間動(dòng)員部署，精心組織宣傳解讀，制定并出臺(tái)實(shí)施方案，全面開展督導(dǎo)檢查，加大信息報(bào)送力度，建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制。地方各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門把全面推行河長制作為重大任務(wù)，主要負(fù)責(zé)同志親自協(xié)調(diào)、推動(dòng)落實(shí)。

a.全國各地上下發(fā)力，水利、環(huán)保等部門聯(lián)動(dòng)。水利部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實(shí)施方案》。特別是水利部及水利系統(tǒng)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)非常重視，水利部成立了“全面推進(jìn)河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”(以下簡稱“部河長辦”)，水利部發(fā)展研究中心成立了河長制工作處；除浙江省外，其他省(市、自治區(qū))河長制辦公室設(shè)在水利廳。河海大學(xué)和華北水利水電大學(xué)成立了“河長制研究與培訓(xùn)中心”，浙江省成立河長學(xué)院，掛靠在浙江水利水電學(xué)院。

b.水利部黨組高度重視河長制工作，建立了十部委聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、河長制工作月調(diào)度機(jī)制和部領(lǐng)導(dǎo)牽頭、司局包省、流域機(jī)構(gòu)包片的督導(dǎo)檢查機(jī)制。水利部組織進(jìn)行了二次工作督導(dǎo)檢查；2017年5月2日，在京召開全面推行河長制工作部際聯(lián)席會(huì)議第一次全體會(huì)議；7月19日，水利部邀請(qǐng)11個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)(以下統(tǒng)一簡稱省)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)河長制工作牽頭部門負(fù)責(zé)人座談；從8月份開始，建立了河長制工作月推進(jìn)會(huì)制度；9月7日，水利部印發(fā)《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》。

c.水利部河長辦、河海大學(xué)舉辦多次“河長制培訓(xùn)班”；各省、地市或縣區(qū)均按各自的需求舉辦“河長制培訓(xùn)班”；各相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦了多場(chǎng)“以河長制為主題的研討會(huì)”。上下各級(jí)，積極組織宣傳工作。水利部網(wǎng)站建立了河長制專欄，絕大多數(shù)省水利廳也在各自網(wǎng)站建立河長制專欄；由水利環(huán)保專家策劃倡議的“河長網(wǎng)”也已試運(yùn)行；中國水利報(bào)開設(shè) “河長制?？?；中國水利雜志設(shè)有“河長制專欄”。各地在主要河湖岸邊豎起“河長制牌子”。河海大學(xué)、清華大學(xué)等大學(xué)生利用暑假調(diào)研和宣傳河長制工作。

d.信息化建設(shè)成為提高河長制工作效率的抓手。2017年7月19日，水利部水利信息中心在北京組織召開“河長制信息管理與服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)研討與試點(diǎn)工作”部署會(huì)議?！墩憬『娱L制管理信息化建設(shè)導(dǎo)則與技術(shù)要求(試行)》發(fā)布。貴州省把河長制信息化建設(shè)作為工作方案中一項(xiàng)單獨(dú)的任務(wù)提出。

e.河長制逐步納入法制化軌道。2017年6月27日修訂發(fā)布的《中華人民共和國水污染防治法》第五條寫到：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”。7月28日，《浙江省河長制規(guī)定》發(fā)布?！渡轿魇》诤恿饔蛏鷳B(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《安徽省湖泊管理保護(hù)條例》《江蘇省河道管理?xiàng)l例》《山東省水資源條例》《上海市水資源管理若干規(guī)定》等在制修訂發(fā)布條例中均有涉及河長制的內(nèi)容。地市級(jí)的山東省《濟(jì)寧市泗河保護(hù)管理?xiàng)l例》也把河長制寫入第七——九條之中。

截止到2017年12月10日，全國31個(gè)省和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)工作方案全部印發(fā)實(shí)施；四級(jí)河長達(dá)31萬名，15個(gè)省的河長制工作方案中提出河長制延伸到村級(jí)；村級(jí)河長近61萬名；縣級(jí)及以上河長制辦公室全部設(shè)立；中央要求出臺(tái)的六項(xiàng)制度，省級(jí)層面全部出臺(tái)。

總體來看，14個(gè)省由省級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任雙總河長；6個(gè)省和新疆建設(shè)兵團(tuán)由省級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總河長；其余11個(gè)省由省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總河長。至少有23個(gè)省，到2017年底已經(jīng)全面建立了河長制，其他的8個(gè)省預(yù)計(jì)到2018年6月份全面建立河長制，也就是全面建立河長制的時(shí)間比要求提前了半年到一年，總體進(jìn)展超出了預(yù)期。全國形成了“水陸共治，部門聯(lián)治，全民群治”的氛圍，各地形成了“政府主導(dǎo)，屬地負(fù)責(zé)，行業(yè)監(jiān)管，專業(yè)管護(hù)，社會(huì)共治”的格局。

3　對(duì)河長制工作的一些思考與建議

河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)長期的、艱巨的任務(wù)，全面建立河長制要求的工作方案到位、組織體系和責(zé)任落實(shí)到位、相關(guān)制度和政策措施到位、監(jiān)督檢查和考核評(píng)估到位，即四個(gè)到位只是第一步。要解決好當(dāng)前河湖存在的突出問題，需做好集中力量打好攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。有些問題，如河湖臟亂差的問題可通過一次集中行動(dòng)很快解決；而河湖的水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境的改善、水體水質(zhì)變好變優(yōu)，很難通過一兩次集中行動(dòng)就能解決，必須按科學(xué)規(guī)律辦事，科學(xué)施策、科技治水，久久為功。

a.利用河長制《意見》及相關(guān)政策，盡快建立河湖長效管理和保護(hù)機(jī)制。盡快制定新的相關(guān)規(guī)章制度，修訂已有的法律、法規(guī)和制度，制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，把河湖管護(hù)的長效機(jī)制建立起來。上海市已發(fā)布了《中小河道綜合整治和長效管理工作導(dǎo)則》。此外，河湖管理涉及上下游、左右岸，同樣需要建立上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。如：護(hù)林員納入國家財(cái)政預(yù)算，護(hù)水員將來也需納入財(cái)政預(yù)算，解決長期以來水利工程及設(shè)施重建輕管，維護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到支持的現(xiàn)象。

b.解決好河長工作的連貫性與考核問責(zé)。河長們會(huì)由于工作調(diào)動(dòng)，今年是河長，明年就不是河長了。因此，河長辦需做好前后工作的交接，避免交接期的空檔，河湖無人管或一時(shí)接不上，使河湖問題的解決拖延。解決好由于干部調(diào)動(dòng)帶來的河長變更問題，處理好前后河長交接手續(xù)及責(zé)權(quán)利問題，解決好工作連貫性問題。中央明確規(guī)定，上級(jí)的河長、湖長要對(duì)下一級(jí)河長、湖長進(jìn)行考核，如果發(fā)現(xiàn)了超標(biāo)排污、侵占岸線、非法采砂的現(xiàn)象，要予以處理，如果哪一個(gè)河段打擊不力，造成河湖管理秩序混亂的，要追究河長、湖長的責(zé)任。

c.利用好河長制的“左右手”，即最嚴(yán)格水資源管理制度(二十條內(nèi)容)和水污染防治行動(dòng)計(jì)劃(十條內(nèi)容)，制度和計(jì)劃共計(jì)三十條，與河長制工作密切相關(guān)。水利部已把河長制工作的考核納入最嚴(yán)格水資源管理制度的考核之中，“水十條”更是與河長制的目標(biāo)一致。

d.強(qiáng)化跨界河湖的監(jiān)督與考核。針對(duì)跨界河湖，需發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在推進(jìn)河長制中的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)作用，提供省界、地界跨界斷面的水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果。鄉(xiāng)、村一級(jí)作為河長制最具體的執(zhí)行者，做好每一個(gè)鄉(xiāng)、每一個(gè)村的工作非常重要。鄉(xiāng)村跨界河流，有條件的可以在鄉(xiāng)、村跨界處安裝監(jiān)控設(shè)備，沒有條件的，可以互換河長，交叉監(jiān)督。如：浙江貴門鄉(xiāng)和三單鄉(xiāng)分屬金華與紹興，2017年初兩鄉(xiāng)召開兩地聯(lián)席會(huì)議，共同協(xié)商設(shè)立“跨界河長”制度，由兩鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)“跨界河長”，兩個(gè)村負(fù)責(zé)人擔(dān)任村級(jí)“跨界河長”，進(jìn)一步深化跨界聯(lián)合治水模式，打破地域限制，以水為紐帶，兩鄉(xiāng)共護(hù)河。

e.從小河、小事、小村、小家即“四小”做起，抓源頭治理。水污染治理不同于發(fā)大洪水的控制，涓涓小溪匯成大海，我們把小河、小溪的污染治理好了，村邊、家邊的垃圾污水治理好了，毫無疑問，祖國的江河湖庫自然就會(huì)好的。因此，河長制工作需轉(zhuǎn)變思路，腳踏實(shí)地地去整治每一條河、每一個(gè)湖，以及小微水體等，做好源頭治理。這方面可以借鑒浙江省已成功的一些經(jīng)驗(yàn)。通過實(shí)施河長制、湖長制，推進(jìn)各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造，控制好入河湖的排污總量。河長不僅管水里的事，還要管岸上的事，做好源頭治理工作。

f.編制一河一策、一湖一策方案時(shí)，列出5個(gè)清單，即問題清單、責(zé)任清單、任務(wù)清單、措施清單和目標(biāo)清單；遵循五個(gè)“得”，即方案得接地氣、調(diào)查得有深度、目標(biāo)得可實(shí)現(xiàn)、措施得可操作、群眾得愿配合。未來幾年，河湖河長制的方案編制是重點(diǎn)，切忌方案編制的雷同性，切忌方案不深入調(diào)查。此外，編制的方案需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，便于落實(shí)和操作，且符合當(dāng)?shù)乩习傩盏淖龇ê驮敢馀浜虾雍卫砗捅Ｗo(hù)。

[1]李貴寶.中國水管理問題的一些思考.中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，25(3)：3-7.

[2]李貴寶.河長制與古代水管理制度.江河，2016，(10)：12.

[3]左其亭，李貴寶.水科學(xué)知識(shí).北京：中國水利水電出版社,2014.

[4]李貴寶，鞠茂森.河長巡河記事手冊(cè).北京：中國水利水電出版社,2018.

[5]王圣瑞，李貴寶，張靜蓉.湖泊水環(huán)境保護(hù)知識(shí)問答，北京：中國環(huán)境出版社，2015.

[6]水利部網(wǎng)站河長制工作專欄.http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/.

[7]國務(wù)院新聞辦公室.介紹實(shí)施湖長制等方面情況.2018年1月5日.http://www.mwr.gov.cn/hd/zxft/zxzb/hzz2018015/.