(北京交通發(fā)展研究院，北京100073)

0 引言

中國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型變革的關(guān)鍵時期，城市發(fā)展模式、社會經(jīng)濟增長模式、科技發(fā)展模式均在轉(zhuǎn)變中，城市交通系統(tǒng)賴以生存和發(fā)展的外部生態(tài)環(huán)境發(fā)生重大變化。

一是城市發(fā)展模式的變革。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布，明確提出推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[1]。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施推進，意味著城市發(fā)展將擯棄過去粗放的城鎮(zhèn)化模式，進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

二是社會經(jīng)濟增長模式的變革。經(jīng)濟新常態(tài)下，更加注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，經(jīng)濟增長模式將從依靠資金、土地、人力等要素驅(qū)動向依靠知識創(chuàng)新、技術(shù)進步、管理制度變革等創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》[2]的出臺，將進一步推進國家社會經(jīng)濟體制的改革，而其著眼點之一就是轉(zhuǎn)變政府職能、強化政府的社會治理能力，這意味著國家行政體制也將面臨改革。

三是科技發(fā)展模式的變革。信息技術(shù)(Information Technology,IT)和通信技術(shù)(Communication Technology,CT)的深度跨界融合(Information Communication Technology,ICT)，引發(fā)科技發(fā)展模式革新。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、云計算等新技術(shù)的蓬勃發(fā)展促使新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。國家創(chuàng)新體制的改革，首次提出把科技創(chuàng)新的主體界定為市場和企業(yè)，改變過去計劃經(jīng)濟體制下長期以來以政府為主導的模式。

上述三方面發(fā)展模式的變革，重要的共同點在于：以人為本的科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展，尋求人與自然、人與社會、人與人之間關(guān)系的總體性和諧發(fā)展；其次，更加關(guān)注以質(zhì)量、效益、品質(zhì)為核心，以創(chuàng)新驅(qū)動的內(nèi)涵改造，而非以數(shù)量、規(guī)模為著眼點，以資本(資源)投入為驅(qū)動的外延擴充；第三，明確強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用。

毋庸置疑，社會經(jīng)濟形態(tài)與城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變必然引發(fā)城市交通體系的深刻變革。這不僅涉及對交通服務宗旨、交通服務產(chǎn)品的社會經(jīng)濟屬性的重新界定，還包括供給模式、供給策略和供給制度的變革。而現(xiàn)代信息通信領(lǐng)域技術(shù)的創(chuàng)新和突破，將為城市交通發(fā)展模式變革提供很好的技術(shù)支撐條件。

1 建立應對未來不確定性的新規(guī)劃模式

1.1 交通規(guī)劃的技術(shù)困境：不確定性

當前城市交通規(guī)劃面對諸多不確定因素。這種不確定性包括城市空間形態(tài)與功能配置、土地利用、社會人文與經(jīng)濟等規(guī)劃客體，也包括規(guī)劃編制與實施過程中不同利益主體意志的博弈[3]。在空間和社會劇烈變遷的背景下，傳統(tǒng)的調(diào)查—分析—預測—規(guī)劃方法和過程存在一定的局限性。

首先，傳統(tǒng)的確定性規(guī)劃基于過去的規(guī)律外推以預測未來的發(fā)展狀況。囿于既有知識的局限性，無法全面把握影響未來發(fā)展的多重復雜驅(qū)動因素變化規(guī)律。

其次，傳統(tǒng)城市規(guī)劃著眼于終極目標理想藍圖或愿景，而非關(guān)注實現(xiàn)遠景目標的過程。規(guī)劃給出的所有對策和布局方案未能充分顧及漫長實施過程中影響交通需求的相關(guān)因素的多變性和不確定性，導致規(guī)劃預測的可靠性大打折扣，甚至會帶來錯誤的結(jié)果。這種確定性思想指導下的一站式規(guī)劃不具有可塑性，與未來實際難免成南轅北轍之勢。

第三，交通系統(tǒng)狀態(tài)無論是與系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)因素的關(guān)系，還是與其外部環(huán)境各類因素之間的關(guān)系，既不是固定不變的自變量與因變量關(guān)系，更不是單純的線性因果關(guān)系，而是更為復雜的互為因果的關(guān)聯(lián)關(guān)系，很難采用基于線性因果關(guān)系建立的模型進行模擬和預測。

因此，要以持續(xù)規(guī)劃和動態(tài)調(diào)整的新理念，取代一張終極藍圖定乾坤的傳統(tǒng)舊觀念，并對傳統(tǒng)的調(diào)查—分析—預測—規(guī)劃的方法和工作模式要有針對性的合理揚棄。

1.2 城市不確定演變過程的跟蹤、規(guī)劃響應與戰(zhàn)略調(diào)控

大數(shù)據(jù)在交通領(lǐng)域的應用為監(jiān)測城市與交通系統(tǒng)的互動演變過程提供了重要的技術(shù)支持?；诖髷?shù)據(jù)應用優(yōu)勢，充分發(fā)揮規(guī)劃師的洞察力和協(xié)調(diào)能力，尋求建立各種不確定性環(huán)境下的不確定規(guī)劃模型(models with deep uncertainty)，對城市不確定性演變過程進行跟蹤并做好規(guī)劃響應和戰(zhàn)略調(diào)控，將成為規(guī)劃模式變革可行的新途徑。

1）建立應對不確定性環(huán)境下的不確定規(guī)劃模型。

既有的三大類不確定規(guī)劃模型有：期望值模型、機會約束模型和相關(guān)機會規(guī)劃模型。另外還有一種是把終極規(guī)劃改變?yōu)檫^程規(guī)劃的基于交通與城市互動發(fā)展態(tài)勢全面感知的“證-析”規(guī)劃模式。在諸多不確定性規(guī)劃理論方法中，情景規(guī)劃方法被認為是處理動態(tài)、復雜、非線性和不確定的環(huán)境的最好方法之一[4]。情景規(guī)劃是在預測不足和預測過度之間找到平衡，即通過一系列定性或定量的變量組合描述未來系統(tǒng)的狀態(tài)以及由當前形勢發(fā)展到未來狀態(tài)的路徑，是基于對歷史經(jīng)驗外推、未來終端狀態(tài)鑒別和預測事件的綜合考慮得到關(guān)于未來的場景[5]。情景規(guī)劃注重規(guī)劃與不確定性環(huán)境的互動過程，因而是真正的過程規(guī)劃。

2）對城市不確定的演變過程進行跟蹤并做好規(guī)劃的響應和戰(zhàn)略調(diào)控。

規(guī)劃實施演變進程遠比最終的結(jié)局復雜，規(guī)劃期中采取的戰(zhàn)略舉措可能有別終期規(guī)劃戰(zhàn)略，二者的分寸兼顧與時機把握需慎之又慎。例如，新區(qū)和副中心疏解中心城功能的終極目標實現(xiàn)是極為漫長的過程(至少10～20年)，在這一過程中需要依賴中心城的公共資源支持，勢必要強化與中心城的交通聯(lián)系，難免會進一步強化中心城的吸附力。若策略分寸與時機把握失當，依附關(guān)系將被固化，疏解中心城功能、引導人口和產(chǎn)業(yè)由特大城市主城區(qū)向周邊和其他城鎮(zhèn)疏散轉(zhuǎn)移的目標終將落空。因此，亟須基于現(xiàn)代信息通信技術(shù)對交通與城市互動發(fā)展的態(tài)勢，以及決定這一態(tài)勢走向的驅(qū)動因素的變動進行跟蹤監(jiān)測評估?；趯Σ淮_定性環(huán)境的持續(xù)跟蹤監(jiān)測，評價交通跟城市發(fā)展過程中的協(xié)調(diào)適配度，評估規(guī)劃方案編制與實施過程中規(guī)劃調(diào)整的合理性；對規(guī)劃實施效果的成功經(jīng)驗以及偏差原因進行剖析，在預測未來不確定性環(huán)境多種趨勢的基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃、政策設計和規(guī)劃運作制度的修正方案。面向不確定性的規(guī)劃是一種動態(tài)前進的開放性戰(zhàn)略調(diào)控過程，而戰(zhàn)略調(diào)控的關(guān)鍵是資源配置與交通供給模式。

2 交通服務屬性的重新界定與供給模式變革

2.1 城市交通服務的社會經(jīng)濟屬性

正確界定交通基礎(chǔ)設施及交通服務產(chǎn)品的社會經(jīng)濟屬性是決定城市交通資源配置模式的關(guān)鍵，目的在于厘清交通服務的提供主體和生產(chǎn)主體。文獻[6]對城市交通設施及交通服務的社會經(jīng)濟屬性進行了詳細闡述。根據(jù)公共經(jīng)濟學理論對社會產(chǎn)品屬性的界定，城市交通基礎(chǔ)設施以及所提供的服務基本都屬于準公共物品及私人物品，具有明顯競爭性和排他性，應該按照市場化原則或政府與市場共同分擔的原則提供[6]。

2.2 對現(xiàn)行交通供給模式的反思

政府統(tǒng)包的交通服務供給模式源于中國20世紀50年代以來的經(jīng)濟社會制度體系，其理論基礎(chǔ)正是深深打上計劃經(jīng)濟烙印的《財政學》而非現(xiàn)代《公共經(jīng)濟學》?，F(xiàn)行交通供給模式的不可持續(xù)性在于以下幾個方面：1)市場主導的城市土地開發(fā)與政府主導的交通基礎(chǔ)設施建設彼此無交集是導致TOD模式無法落地的根本原因，交通與城市的協(xié)同發(fā)展關(guān)系難以建立和維系。2)無法擺脫資源配置效率和效益低下(甚至錯配)、市場價格扭曲、公共服務供給不足、公共財政負擔過重的尷尬困境。3)受制于資本(資源)投入邊際收益遞減規(guī)律，以公共資源投入為主要驅(qū)動力的發(fā)展模式必然導致供給增長的不可持續(xù)。

2.3 供給模式變革目標、方向及難點

城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略目標是從深度和廣度上推進市場化、創(chuàng)新資源配置方式、放松政府規(guī)制，構(gòu)建交通供給服務競爭機制，形成交通供給服務體系的多元化和適度規(guī)?；岣哔Y源配置效率和效益，給消費者創(chuàng)造更多的交通服務選擇機會。

城市交通供給模式改革的方向是以滿足公共服務需求、增加有效供給、提升服務品質(zhì)為首要前提，堅持交通供給的公平與效率兩大標準，充分發(fā)揮市場在城市交通資源配置中的決定性作用和政府在規(guī)劃引導、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等方面的職能。其難點在于政府供給與市場供給是公平與效率的博弈與平衡，政府失靈與市場失靈風險共存。因此，供給模式變革的核心是法治環(huán)境與社會誠信體系建設，處理好政府與市場的關(guān)系，避免政府和市場雙失靈。

3 城市綜合交通體系結(jié)構(gòu)重組

3.1 對現(xiàn)有二元結(jié)構(gòu)體系的反思

當前區(qū)域綜合交通運輸體系邊界模糊不清，而城市綜合交通體系在城市行政邊界范圍內(nèi)，兩者服務宗旨各異、規(guī)劃—建設—經(jīng)營—服務主體不同、系統(tǒng)制式和技術(shù)標準自成體系、運行與服務模式不兼容?，F(xiàn)有的區(qū)域綜合交通運輸體系和城市綜合交通體系二元分割的格局存在諸多問題。

1）各種交通方式只在中心城區(qū)“界面握手”(換乘樞紐)而沒有“跨界融合”。

以軌道交通為例，由于系統(tǒng)制式不兼容、管理和規(guī)劃主體不統(tǒng)一等因素，城市軌道交通與鐵路缺乏有效融合，各種軌道交通系統(tǒng)之間難以優(yōu)勢互補和有機銜接，難以充分整合網(wǎng)絡通道資源。銜接界面多家經(jīng)營主體彰顯各自的領(lǐng)地意識，實行領(lǐng)地割據(jù)，而置乘客利益于不顧。以北京西站為例，以鐵路站房、進站系統(tǒng)等為主的地上部分和以出站系統(tǒng)為主的整個西站地區(qū)分別隸屬于北京鐵路局和北京市政府兩個不同的管理主體。各管理主體之間基本保持獨立運營，在換乘銜接、運力配置以及面向乘客的服務信息等方面均缺乏有效整合。

2）介于城市與區(qū)域兩大系統(tǒng)之間的空間圈層(30-70-120 km)成為系統(tǒng)服務盲區(qū)。

從都市圈層面看，城市(中心城)軌道交通系統(tǒng)由地鐵獨占鰲頭，然而，近年來隨著城市建成區(qū)不斷向外拓展，居民通勤距離不斷增長。以北京市為例，以燕郊為代表的環(huán)京城鎮(zhèn)已經(jīng)融入北京都市圈發(fā)展范疇，但30～70 km圈層依然缺乏相應的快速軌道交通網(wǎng)絡的支撐。從城市群層面看，京津冀城市群內(nèi)各城市之間的聯(lián)系主要通過既有國家鐵路干線(普速鐵路、高速鐵路等)承擔，在車站設置、發(fā)車頻率、服務水平上難以滿足城市間頻繁交流和高效出行的需要，城際鐵路建設亟待加快。此外，軌道交通系統(tǒng)制式選擇隨意、服務定位與市場需求背離、通道資源錯配等問題亂象叢生。顯然，這種二元分隔自成一統(tǒng)的割據(jù)和失衡的結(jié)構(gòu)體系，不僅無法為大都市圈提供高效的出行服務，更難以實現(xiàn)資源整合共享、系統(tǒng)互聯(lián)互通，無法滿足城市群的發(fā)育和發(fā)展需要。

3.2 重構(gòu)“區(qū)域—城市”綜合交通運輸結(jié)構(gòu)體系

城市群的發(fā)育及同城化趨勢使區(qū)域交通與城市交通的界限越來越模糊。重構(gòu)“區(qū)域—城市”綜合交通運輸新結(jié)構(gòu)體系勢在必行，必須打破體制和權(quán)屬關(guān)系藩籬，滿足區(qū)域一體化發(fā)展及資源整合的需要。

一方面，重組后新的城市綜合交通體系結(jié)構(gòu)必須實現(xiàn)不同空間圈層多種交通方式功能兼容互補、服務需求共擔的高度融合，而不只是界面上的“握手”銜接。另一方面，不同空間圈層交通需求構(gòu)成是決定未來系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)的唯一依據(jù)。不同的客流特征構(gòu)成決定了不同的服務標準要求，進而決定了與之適配的運營模式和系統(tǒng)制式。因此，在通道資源有限的情況下，軌道交通系統(tǒng)制式、運營模式的選擇絕不可隨意，需合理配置線路及站位，同時細化運營組織規(guī)劃，將不同交通需求在有限的通道內(nèi)予以滿足[7]。

4 對城市交通規(guī)劃目標和控制指標的思考

4.1 交通規(guī)劃目標制定存在的錯誤傾向

中國各大城市在交通規(guī)劃編制過程中，無論是制定規(guī)劃目標還是確定規(guī)劃指標，都存在不同程度的錯誤傾向，具體體現(xiàn)在以下方面。

1）忽視交通發(fā)展目標的戰(zhàn)略理念與內(nèi)涵，規(guī)劃目標與規(guī)劃指標泛化。

一方面，羅列和堆砌空洞概念，例如高效、便捷、安全、經(jīng)濟、綠色等。由于規(guī)劃實施(執(zhí)行)主體對規(guī)劃目標內(nèi)涵理解的不同，必然導致戰(zhàn)略方向游移不定。另一方面，交通發(fā)展目標和指標盲目效仿，無視大中小城市、東中西部城市交通發(fā)展階段和基礎(chǔ)條件的顯著差異，千城一律。實際上僅就交通結(jié)構(gòu)規(guī)劃指標而言，即便是同一城市，對應不同時空范圍(市域、中心城、核心區(qū)等)也有不同的交通結(jié)構(gòu)標準。

2）規(guī)劃目標和控制指標缺乏科學論證。

受急功近利的行政干預，規(guī)劃目標和控制指標大多未經(jīng)必要性和可行性論證，且與規(guī)劃對策無關(guān)聯(lián)。僅以交通結(jié)構(gòu)為例：在確定這一規(guī)劃指標時，既未認真研究出行方式與需求特征的內(nèi)在依存關(guān)系以及不同出行方式之間相互制衡關(guān)系，也未認真論證分析交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化的充要條件及規(guī)劃期內(nèi)具備這些條件的可能性。不僅如此，在許多城市的綜合交通規(guī)劃中，規(guī)劃編制者并未把這一指標作為基礎(chǔ)設施供給規(guī)模論證、布局方案及運營模式選擇的依據(jù)，實際上對規(guī)劃并無約束力。

3）以車為本理念根深蒂固，陷入戰(zhàn)略目標與策略悖論。

大多數(shù)城市把公共交通出行分擔率、高峰時段道路通行效率(速度)一并列入規(guī)劃指標。公交優(yōu)先戰(zhàn)略的目的是通過資源配置的合理傾斜，在提高公共交通與個體機動交通(小汽車)競爭優(yōu)勢的同時，最大限度壓縮小汽車使用空間和使用成本。然而，許多城市治堵的著眼點在于提升小汽車行駛速度和使用條件。

一方面，以治堵的名義不斷增加機動車道供給，甚至不惜擠占行人和自行車通行空間；另一方面，把大量技術(shù)與財力資源集中用于車路協(xié)同技術(shù)研發(fā)與成果孵化應用。本文無意全面否定其學術(shù)價值與社會現(xiàn)實意義，但就其以提升小汽車出行服務水平主要著眼點而論，確有檢討之必要。

4）對“堵”的界定和“治堵”著眼點與著力點陷入誤區(qū)。

在各城市治堵過程中，政府對道路通行效率(速度)的敏感與關(guān)注度實際上遠高于公共交通出行分擔率。以北京、上海、廣州為代表的超大城市道路網(wǎng)高峰時段平均車速為20～30 km·h-1，已經(jīng)明顯高于許多歐美城市(16～20 km·h-1)，而且小汽車出行速度已遠高于公共交通。然而頗具諷刺意味的是，當下歐美大力推行“道路瘦身”，不斷壓縮小汽車使用空間，而中國的城市政府決策者在道路擁堵排名強烈地刺激與誘惑下，掀起一波接一波非理性的治堵大比拼浪潮，結(jié)局便是城市公共資源錯配及交通結(jié)構(gòu)畸形化趨勢愈演愈烈，小汽車出行需求無節(jié)制膨脹。不禁要問，當今各地盛行的這種治堵與公交優(yōu)先，究其實質(zhì)，二者豈不是目標自相矛盾、行為相互掣肘嗎？如此尷尬比拼何日是盡頭？

4.2 交通規(guī)劃的主要目標和著眼點

城市交通規(guī)劃的目標應該與城市環(huán)境、社會、經(jīng)濟發(fā)展目標相適配，以城市流動性(Urban Mobility)表征的可持續(xù)增長活力逐步成為交通規(guī)劃的方向和戰(zhàn)略著眼點。

1）堅持以人為本的服務宗旨。

一方面，尊重不同群體出行選擇權(quán)的公平與公正，在交通資源配置方式、服務模式上，使市民以最低的代價(頻次、距離、時間、服務費用)滿足日常所需要的出行。另一方面，以人的需求出發(fā)構(gòu)建規(guī)劃控制的指標體系，例如相比于公共交通出行分擔率和道路通行效率(速度)，以全方式日均出行時耗或廣義可達性作為主要規(guī)劃控制指標或許更具戰(zhàn)略價值。

2）促進城市交通空間重構(gòu)。

以滿足城市公共空間功能多元化和包容性為前提，推廣完整街道(complete street)設計理念及方法[8]，從道路設計回歸到街道設計，秉持安全、綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的交通理念，保障所有交通方式出行者的通行權(quán)，為所有出行者提供一個公平的道路交通空間。不僅如此，城市交通空間歸屬于城市公共空間范疇，城市交通空間的重構(gòu)要充分顧及城市公共空間的多樣性功能需求，處理好不同場合二者主次功能目標與協(xié)同關(guān)系。

3）實現(xiàn)多種交通方式融合與協(xié)同發(fā)展。

以客觀資源和環(huán)境容量作為交通系統(tǒng)構(gòu)建與擴展的約束條件，充分發(fā)揮不同交通方式滿足居民不同出行目的、出行距離和出行要求(舒適性、時效性等)的優(yōu)勢，最大限度地實現(xiàn)多元交通方式融合與系統(tǒng)整體協(xié)同效應。

5 公交優(yōu)先和公交都市

5.1 公共交通發(fā)展現(xiàn)實瓶頸

中國城市公共交通發(fā)展已經(jīng)到了一個難以逾越的瓶頸階段。從北京、上海、廣州等超大城市交通結(jié)構(gòu)來看，公共交通出行分擔率的提升進程舉步維艱：北京是全國唯一一個公共交通全方式出行分擔率(中心城，不含步行)連續(xù)多年每年持續(xù)上升約2個百分點的城市，但是付出的代價也非常巨大(每年新增軌道交通線路40 km，按8～10億元·km-1的造價計算，建設成本高達三四百億元，且每年政府還要支出大量運營補貼)。上海市公共交通全方式出行分擔率從2009年18.5%上升至2014年20.7%，五年僅上升2.2個百分點。廣州市2010—2015年市區(qū)公共交通在機動化中的出行分擔率基本沒有變化(僅增加0.3個百分點)。付出巨大代價的同時，小汽車出行分擔率卻居高不下，作為綠色交通重要出行方式的自行車出行比例反而逐年下滑。與此同時，公共交通面臨著另一窘境，即中國大城市在大力發(fā)展軌道交通的同時，公共汽(電)車的資源并未得到充分利用，運力逐年提升而客運量卻持續(xù)下降。

中國城市公共交通發(fā)展之所以面臨上述瓶頸，關(guān)鍵在于服務宗旨和服務屬性定位的偏差，主要表現(xiàn)在：

1）經(jīng)營服務觀念與宗旨的偏差。

長期以來過于片面強調(diào)公共交通的社會公益性和社會基本出行保障服務，對日益增長的非公益性公共服務市場需求未給予應有重視。

2）經(jīng)營服務模式單調(diào)與客觀需求多樣性之間的矛盾。

按固定網(wǎng)絡和運力配置、定時定線運行這一傳統(tǒng)運營服務模式從計劃經(jīng)濟時代延續(xù)至今。隨著出行需求的多樣化和復雜化，既有的公共交通運營服務方式從未按細分的(為不同時空環(huán)境、不同目的出行的不同用戶群體服務)客觀市場需求做合理配置，且信息不對稱的“坐店待客”服務模式更無法為出行者提供多樣化服務，導致公共交通愈來愈難以與小汽車競爭，服務吸引力每況愈下。

3）政府壟斷的經(jīng)營體制與市場多層次差異化需求的矛盾。

絕大多數(shù)的國有公交企業(yè)長期受傳統(tǒng)經(jīng)營觀念與體制的束縛，加之經(jīng)營服務市場競爭環(huán)境的缺失，久而久之企業(yè)便養(yǎng)成事事依賴政府的經(jīng)營惰性，漸漸喪失主動拓展客運市場空間的積極性，以致政府部門提供公共服務的能力與社會實際要求之間不平衡的矛盾日趨尖銳。

5.2 公共交通服務市場化改革

中國城市公共交通系統(tǒng)面臨戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的十字路口，必須進行戰(zhàn)略性的變革。首先，要重新界定公共交通服務宗旨和服務定位。將公共交通的服務定位從提供市民基本出行服務保障調(diào)整為：面向社會不同階層，為凡適合公共交通的各類出行提供全面且可供選擇的服務(包括個性化增值服務)。其次，打破壟斷經(jīng)營傳統(tǒng)格局，引入市場競爭機制，全面改革系統(tǒng)配置和運營服務模式。此外，借助現(xiàn)代信息通信技術(shù)，全面提升網(wǎng)絡化運營的實時響應服務能力及可靠性；同時支持發(fā)展個性化、定制化及一站式統(tǒng)籌共享服務的多元化模式。

5.3 對建設公交都市的反思

中國政府部門與交通規(guī)劃人員在公交都市本質(zhì)與內(nèi)涵認識上存在誤區(qū)，集中表現(xiàn)在以下方面。

1）公交都市不等于都市公交。

根據(jù)羅伯特·瑟夫洛對“公交都市”的定義[9]，公交都市的本質(zhì)是城市發(fā)展模式和交通發(fā)展模式的融合。因此，公交都市的建設絕非等同于都市公共交通系統(tǒng)或公共交通行業(yè)建設，需要突破交通行業(yè)發(fā)展層面的局限，從城市發(fā)展模式的戰(zhàn)略高度，更加關(guān)注公共交通與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2）公交都市建設的責任主體不是公交企業(yè)，應該是地方政府。

公交都市實際上是城市的一種發(fā)展模式，因此單純地從公共交通系統(tǒng)著手并不能真正建成公交都市，公交都市建設的責任主體不是公交企業(yè)，應該是地方政府。公交都市建設的重點應該是如何促進公共交通與城市建設的融合發(fā)展，而不是僅僅關(guān)注對公共交通自身的考核，目前交通運輸部印發(fā)的《公交都市考核評價指標體系》及考核辦法均需改革。

3）不存在通用的發(fā)展模式和無差別的評價考核指標。

公交都市的發(fā)展模式與城市形態(tài)息息相關(guān)，不同形態(tài)與特點的城市適宜的公共交通系統(tǒng)有所區(qū)別，不存在通用的發(fā)展模式和無差別的評價考核指標，應鼓勵不同規(guī)模、形態(tài)和發(fā)展階段的城市因地制宜地去探索與其相適配的發(fā)展路徑。

6 理性對待大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)+背景下的新業(yè)態(tài)

6.1 關(guān)于共享交通

近年來在共享經(jīng)濟的旗號下，名目繁多的共享交通、共享出行的經(jīng)營服務新業(yè)態(tài)井噴式的爆發(fā)。關(guān)于共享經(jīng)濟(亦被稱為分享經(jīng)濟、協(xié)同消費)，目前尚無統(tǒng)一定義。一些觀點認為共享經(jīng)濟是指利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)對閑置資源的整合、分享，目標是實現(xiàn)資源利用效率最大化[10]。但也有學者對共享經(jīng)濟給出了不同的見解，認為共享經(jīng)濟的本質(zhì)不是閑置資源的共享，而是所有權(quán)和使用權(quán)的分離，不求擁有但求服務。不可否認，當前不僅對共享經(jīng)濟的內(nèi)涵尚存爭議，各類鋪天蓋地而來的共享交通服務也還處于試水階段，難免魚龍混雜。如何正確面對商業(yè)創(chuàng)意的美好包裝或多或少帶來的誤導性，需要更加理性的獨立思考，切忌盲目跟風。

首先，當下熱門的網(wǎng)約車、分時租賃共享汽車和共享單車等各種共享交通形式，并非都是調(diào)動和利用閑置資源，而是投入了更多的增量資產(chǎn)。例如網(wǎng)約車催生私人小汽車駕駛?cè)送度脒\營，實際上是通過增量服務釋放了潛在需求，其中包含有悖于出租汽車在城市出行服務體系中合理定位的非理性需求。

其次，忽視空間資源共享，不可能實現(xiàn)真正的共享出行。共享交通利用的交通資源除交通工具外，還占用了有限的城市公共空間(停放和道路空間)。無論是何種形式的共享出行服務，都涉及公共資源的配置效率與社會公平。市場規(guī)制以及社會治理體系建設尚未真正到位。

6.2 值得關(guān)注的問題

對任何新業(yè)態(tài)既不能以墨守成規(guī)的態(tài)度拒之千里，也要充分評估它對整個城市交通系統(tǒng)帶來的后續(xù)連鎖影響。要以城市交通基本戰(zhàn)略價值觀認真審視各種交通(出行)方式的服務群體效率與公平性是否得到確切保障。有幾個問題值得認真對待：

1）合理、區(qū)別對待不同的共享交通模式。

堅持城市交通基本戰(zhàn)略原則，對不同的共享交通模式區(qū)別對待，合理揚棄。處理好存量共享和增量共享的關(guān)系，提倡和鼓勵存量共享優(yōu)先；著眼于資源與環(huán)境效益，堅持去私人小汽車化的可持續(xù)性發(fā)展原則，按照交通方式的公共性大小以及集約化程度進行排序，鼓勵綠色共享出行優(yōu)先，處理好個性化出行共享服務與集約化出行共享服務的關(guān)系。

2）充分評估各類共享交通模式的負外部性。

充分顧及城市資源環(huán)境約束條件和社會現(xiàn)實治理能力，防止負效益轉(zhuǎn)嫁帶來的問題，防范公地悲劇與市場失靈，同時處理好新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)融合共存共進關(guān)系。

3）建立共建共治共享的社會治理格局。

無論何種城市交通服務業(yè)態(tài)都必須建立在有嚴格規(guī)制的市場環(huán)境中。政府要整合社會各種資源、動員社會多個主體來共同參與交通服務行業(yè)管理，搭建利益相關(guān)方協(xié)商機制和平臺；實行正面清單與負面清單管理；積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)法治管理手段的創(chuàng)新，降低管理成本。

4）關(guān)注城市交通真正的、最需要的共享。

城市交通真正需要的共享，應該是以人為本、體現(xiàn)社會公平正義的城市公共空間資源合理共享，是既有不同層級、不同權(quán)屬交通服務設施閑置資源的合理配置與共享，是為區(qū)域交通一體化發(fā)展而開放的自然資源、經(jīng)濟資源及社會資源共享，以及政府與社會信息資源的開放、融合、共享。

7 城市智能交通發(fā)展目標與主流方向

7.1 智能交通發(fā)展存在的偏向

目前中國城市智能交通研發(fā)與應用與城市交通發(fā)展模式、城市交通可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的方向出現(xiàn)了偏離，主要體現(xiàn)在：

1）應用領(lǐng)域有待拓展，厘清信息服務與智能決策本末關(guān)系。

當前對智能交通系統(tǒng)(Intelligent Transportation Systems,ITS)與信息技術(shù)系統(tǒng)(Information Technology System,ITS)兩個不同的ITS概念常有混淆，以致迄今智能交通研發(fā)與應用仍多偏重于公路與城市道路交通管理服務信息化以及城市公共交通信息化領(lǐng)域，而在戰(zhàn)略與規(guī)劃決策層面上的智能化應用則是乏善可陳。此外，片面強調(diào)新技術(shù)的研發(fā)，忽略交通戰(zhàn)略、規(guī)劃、決策理論的創(chuàng)新；尤其是交通與城市互動關(guān)聯(lián)理論的研究幾乎還是空白。

2）著眼點更多關(guān)注治標而非治本。

無論車路協(xié)同系統(tǒng)還是無人駕駛固然有助于改善行駛安全，在特定時空范圍有條件地提升道路通行能力，但對城市交通系統(tǒng)全局而言發(fā)揮的作用無異于揚湯止沸。試圖以車路協(xié)同系統(tǒng)提升道路通行能力和效率，從而解決交通擁堵的策略恐難以如愿。這是因為其有悖于城市交通發(fā)展戰(zhàn)略原則與基本規(guī)律，忽視交通供給與需求相互制約的關(guān)聯(lián)性，尤其是供給對需求的引導與調(diào)控作用?，F(xiàn)代城市交通戰(zhàn)略主張擴大集約化運輸和綠色出行服務供給，而不是一味增加供給提升道路通行能力。此外，即便僅就車路協(xié)同關(guān)系而言，道路功能結(jié)構(gòu)-拓撲結(jié)構(gòu)的動態(tài)改變以及對車輛駕駛?cè)诵袨?即實際需求)的反制也不容忽略，其他非道路類的交通基礎(chǔ)設施配給結(jié)構(gòu)與分布同樣潛移默化地改變道路使用者的行為。

3）忽視不同空間范疇智能交通需求差異以及子系統(tǒng)協(xié)同關(guān)聯(lián)性。

不同空間范疇的智能交通需求存在顯著差異，城際、區(qū)域(城市群)以及城市(都市圈、市域、中心城)不同空間層次的智能交通需求、發(fā)展目標、系統(tǒng)構(gòu)成均有各自特點，而迄今中國的智能交通系統(tǒng)研發(fā)與應用缺乏細致考慮。此外，目前各個交通子系統(tǒng)的智能化建設均采取了分而處之的策略方式，尚未充分考慮智能交通系統(tǒng)與城市功能大系統(tǒng)以及綜合交通系統(tǒng)各子系統(tǒng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和功能協(xié)同，例如交通與城市發(fā)展的互動關(guān)聯(lián)和協(xié)同互惠、基于交通大系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)之間相互依存關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)整體協(xié)同效應等。

7.2 智能交通發(fā)展的目標和方向

中國智能交通發(fā)展的正確目標是充分利用移動互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)，以全面感知、泛在互聯(lián)、普適計算、集成應用與人工智能應用為支撐，實現(xiàn)對城市交通與城市發(fā)展的智能化協(xié)同，對人的各類個性化活動與物流需求做出智能響應、實現(xiàn)城市智慧管理和運行、保障城市可持續(xù)發(fā)展。

智能交通戰(zhàn)略方向應該以城市交通發(fā)展戰(zhàn)略方向為導向和基本著眼點，側(cè)重關(guān)注：1)城市交通發(fā)展模式問題，如交通發(fā)展與城市土地利用、社會經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)關(guān)系等；2)出行結(jié)構(gòu)演化趨勢及關(guān)聯(lián)因素的智能辨析；3)城市空間拓展、功能布局演化動態(tài)及其與交通供求關(guān)系相關(guān)性跟蹤監(jiān)測評估；4)以人為本的交通服務宗旨、客觀資源與環(huán)境容量對系統(tǒng)擴展的約束、多元運輸方式融合與協(xié)同效應以及在信息不對稱條件下解決系統(tǒng)穩(wěn)定性問題。

具體發(fā)展方向應為：1)基于交通與城市發(fā)展互動響應，以人機交互方式實現(xiàn)交通戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策智能決策；2)基于需求實時響應的城市出行與物流配送交通運行組織一站式智能服務；3)城市交通運行風險監(jiān)測、智能規(guī)避與應急處置；4)基于城市交通服務資源配置的智能化動態(tài)需求調(diào)控管理；5)主動式交通安全智能保障。

8 結(jié)語

本文從建立不確定性的規(guī)劃模式、交通服務供給模式變革、綜合交通體系結(jié)構(gòu)重組、交通規(guī)劃目標和指標創(chuàng)新、公交優(yōu)先和公交都市、理性對待新業(yè)態(tài)、智能交通發(fā)展等方面提出當前交通體系發(fā)展需重點審視的若干戰(zhàn)略方向性問題。面對城市交通規(guī)劃面臨的現(xiàn)實問題和未來需求，本文認為還需要在以下幾個方面進行更深入的理論技術(shù)創(chuàng)新和方法探索：1)城市空間功能結(jié)構(gòu)演進與交通發(fā)展的互動規(guī)律；2)出行結(jié)構(gòu)演變規(guī)律與優(yōu)化途徑；3)新型城鎮(zhèn)化背景下城市與區(qū)域綜合交通功能融合及結(jié)構(gòu)體系的重塑；4)服務需求與供給的自適應與反制雙向作用理論；5)基于出行行為與空間特征映射關(guān)系的規(guī)劃模型體系；6)面向情景規(guī)劃(scenario planning)的不確定性模型研發(fā)；7)交通子系統(tǒng)運行水平關(guān)聯(lián)性理論及系統(tǒng)內(nèi)外影響因素關(guān)聯(lián)度量化評價技術(shù)。

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