和先琛

一、船舶登臨執(zhí)法的雙重含義

船舶登臨程序是海上執(zhí)法的首要程序。船舶登臨包括登船（Boarding）和臨檢（Inspections）兩項(xiàng)行為[1]。登臨由登和臨兩個(gè)行為構(gòu)成，在概念上有遞進(jìn)關(guān)系，即單純地登上船舶的行為，和登船后進(jìn)一步實(shí)施的在該船舶上的檢查行為。船舶登臨可分為平時(shí)登臨與戰(zhàn)時(shí)登臨，戰(zhàn)時(shí)登臨為1856年的《巴黎海戰(zhàn)宣言》所承認(rèn)，受海戰(zhàn)法規(guī)則調(diào)整。和平與發(fā)展是當(dāng)今國際社會(huì)的主題，戰(zhàn)時(shí)登臨不是常態(tài)，本文重點(diǎn)分析平時(shí)登臨規(guī)則。

船舶登臨執(zhí)法旨在主權(quán)國家實(shí)現(xiàn)海上管轄權(quán)力，履行維護(hù)海洋秩序和普遍安全的義務(wù)。但船舶登臨執(zhí)法在一定程度上妨礙了船舶的航行自由，所以需要慎重規(guī)范，遵守嚴(yán)格的船舶登臨程序。由于目標(biāo)船舶的船旗國享有對(duì)其的完全管轄權(quán)，對(duì)船旗國船舶的登輪執(zhí)法主要受船旗國國內(nèi)法的調(diào)整和規(guī)范，所以船舶登臨程序的探討重點(diǎn)在于目標(biāo)船舶為外國籍船舶的情形，即以《聯(lián)合國海洋法公約》第58、110條為主的登臨權(quán)規(guī)范所調(diào)整的對(duì)外國船舶的登臨程序。但是即使是對(duì)外國籍船舶的登臨執(zhí)法，國際法也存在平行的兩套不同的程序規(guī)則，一是以1982年《聯(lián)合國海洋法公約》為主規(guī)制的登臨權(quán)（Right of Visit）之“登臨”，二是港口國依據(jù)2004年7月1日開始生效的《國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》（簡稱ISPS規(guī)則）對(duì)另一締約國船舶在進(jìn)港前甚至是在其領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行監(jiān)控而采取登船檢查等相關(guān)海事措施之“登臨”，港口國依據(jù)國際海事組織通過的《港口國監(jiān)督程序》對(duì)適用SOLAS1974、LL66、ITC69、MARPOL73/78、STCW78/95等國際海事公約的另一締約國船舶進(jìn)行的港口國檢查（Port State Control，簡稱PSC檢查）而實(shí)施之“登臨”。這兩種登臨的法律條件與程序規(guī)范在國際法上是不同的，本文重點(diǎn)在于探討《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的登臨權(quán)之“登臨”。此外，《聯(lián)合國海洋法公約》第110條第4款還規(guī)定了飛行器登臨執(zhí)法權(quán)，但是如何行使該權(quán)力，國際法上沒有明確規(guī)范，國際海洋法實(shí)踐中也沒有明確的先例，所以本文探討方向?qū)嵸|(zhì)是比較中美兩國對(duì)海上外國籍船舶的登臨執(zhí)法程序。

二、中美海上船舶登臨執(zhí)法的主要規(guī)范

美國海上船舶登臨執(zhí)法的主要規(guī)范散見于《美國聯(lián)邦法規(guī)法典》《美國法典》?！睹绹ǖ洹返?0編、第14編、第18編、第33編、第46編、第50編等均有登臨規(guī)范條款。《海上緝毒及攔截外國非法移民活動(dòng)操作規(guī)則》（Maritime Counter Drug and Alien Migrant Interdiction Operations）、《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法手冊(cè)》（ U.S. Coast Guard Maritime Law Enforcement Manual）、《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)船舶操控與訓(xùn)練手冊(cè)》（U.S. Coast Guard Boat Operations and Training （BOAT） Manual）。這些法規(guī)與指導(dǎo)文件詳細(xì)規(guī)范了美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民與海關(guān)執(zhí)法局、海關(guān)與邊境保護(hù)局等機(jī)構(gòu)的船舶登臨行動(dòng)，定義了登臨船舶、授權(quán)官員、權(quán)力與管轄、海域法律屬性，登臨后的搜查、收繳、逮捕、羈押處置標(biāo)準(zhǔn)。美國盡管不是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的簽約國，至今也尚未簽署該公約，但對(duì)登臨程序的操作細(xì)則規(guī)定比《聯(lián)合國海洋法公約》更全面、規(guī)范和精細(xì)。比如上述相關(guān)法規(guī)文件還規(guī)定了登臨前的接近權(quán)（Right of Approach）與目標(biāo)信息確認(rèn)，登臨授權(quán)主體與管轄限制，登臨風(fēng)險(xiǎn)與成效評(píng)估，登臨編組、資格與武備配備，目標(biāo)信息臨檢確認(rèn)，初步安全檢查，船舶綜合檢查等。同時(shí)也規(guī)定了協(xié)議登臨、港口國PSI或ISPS監(jiān)督登臨、盟軍聯(lián)合登臨等情形，同時(shí)還對(duì)其本國船舶的船舶安全檢查（Vessel Safety Check，VSC）作了例外規(guī)定，以與國際法上的登臨權(quán)之登臨相區(qū)分。

我國海上船舶登臨執(zhí)法的主要規(guī)范有：1998年的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條；1983年國務(wù)院發(fā)布的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第20條；交通部、公安部、海關(guān)總署于1999年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)海上治安防范維護(hù)航行船舶安全的通知》第2條（現(xiàn)已廢止）；2004年農(nóng)業(yè)部修訂施行的《中國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》第11條；2007年公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第7條；2009年交通運(yùn)輸部海事局頒布《外國商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》第5節(jié)；2011年交通運(yùn)輸部海事局頒布的《水上巡航工作規(guī)范》（現(xiàn)已廢止）第12條。2014年中國海警局組織編寫的《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》第二章指南分準(zhǔn)備登臨、實(shí)施登臨、實(shí)施檢查三部分規(guī)定了中國海警船舶登臨流程。

三、中美海上船舶登臨執(zhí)法程序的差異

1.登臨主體

對(duì)于美國海上船舶登臨執(zhí)法主體，2004年《美國法典》第14編第637節(jié)、2000年《美國海關(guān)法》第19章第1 581節(jié)明確授權(quán)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、美國海關(guān)享有船舶和航空器登臨權(quán)。COMDTINST M16247.4（series）規(guī)定了登臨編組成員必須是海岸警衛(wèi)隊(duì)現(xiàn)役官員或士官且需要符合資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，非海岸警衛(wèi)隊(duì)文職人員可以協(xié)助登臨，傳媒和觀察人員可以在批準(zhǔn)的情況下伴隨登臨，聯(lián)邦、州或當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)機(jī)構(gòu)的非海岸警衛(wèi)隊(duì)在特定情形下可特許登臨。

對(duì)于我國的海上船舶登臨執(zhí)法主體依據(jù)，《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》第12條規(guī)定緊追權(quán)由中國軍用船舶、軍用航空器或者中國政府授權(quán)的執(zhí)行政府公務(wù)的船舶、航空器行使，但沒有登臨權(quán)行使主體條款，《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條只規(guī)定了中國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)登臨措施權(quán)，沒有明確具體的授權(quán)主體。1983年國務(wù)院發(fā)布的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定了主管部門的公務(wù)人員或指派的人員的登臨固定式和移動(dòng)式平臺(tái)權(quán)，農(nóng)業(yè)部2004年修訂施行的《中國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》第11條規(guī)定了我國漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其檢查人員對(duì)進(jìn)入我國漁港的外國船舶可以采取登臨措施，公安部2007年頒布施行的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第7條規(guī)定公安邊防海警對(duì)發(fā)生在管轄海域的違反公安行政管理法律、法規(guī)或者涉嫌犯罪可以采取登臨、扣留等措施。2009年交通運(yùn)輸部海事局頒布《外國商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》用“登輪”概念回避了“登臨”概念。2011年交通運(yùn)輸部頒布的《中國海事局水上巡航工作規(guī)范（試行）》（現(xiàn)已廢止）第12條規(guī)定中國海事可以登臨有確切證據(jù)證明有違法行為的在航船舶。2014年交通運(yùn)輸部海事局頒布的《中國海事局水上巡航管理工作規(guī)定》沒有登臨條款。2014年中國海警局印發(fā)的《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》規(guī)定海警艦船可對(duì)符合條件的目標(biāo)船舶實(shí)施登臨，但沒有明確登臨小組人員的具體資質(zhì)要求與等級(jí)限制。

可見登臨權(quán)主體規(guī)范上，美國國內(nèi)立法是具體明確的，我國海洋基礎(chǔ)立法的登臨權(quán)授權(quán)主體是模糊的，具體的登臨主體分散于部門規(guī)章等規(guī)范性文件中，層級(jí)低。另外，《聯(lián)合國海洋法公約》公約第110條雖然授予了軍艦和軍用飛行器登臨權(quán)，但我國現(xiàn)行法律法規(guī)和軍事法規(guī)中沒有相應(yīng)的登臨權(quán)法律轉(zhuǎn)化條款，遺漏了軍艦和軍用航空器在公海的登臨權(quán)授權(quán)條款，即當(dāng)前我國國內(nèi)法尚未明確軍艦和軍用飛行器在國際法上的登臨管轄、條件和責(zé)任，可見立法的疏忽。反觀，《美國法典》第10編第375節(jié)禁止海軍和其他國防部門直接執(zhí)行其國內(nèi)法，除非經(jīng)國會(huì)的明確授權(quán)，但立法明確如美國海軍軍艦或者軍用飛行器需要行使登臨權(quán)，通常由分配到海軍艦艇或飛行器上的海岸警衛(wèi)隊(duì)分遣隊(duì)（Coast Guard LEDETs）來實(shí)施，包括調(diào)用盟國海軍軍艦實(shí)施登臨的情形，主要是英國、荷蘭和比利時(shí)的水面部隊(duì)[2]。

2.登臨對(duì)象

登臨對(duì)象為船舶實(shí)屬無疑。但國際法和國內(nèi)法對(duì)船舶的分類方式較多，有必要進(jìn)一步解釋登臨船舶的類型。依據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第30條、第96條關(guān)于軍艦和專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶享有完全豁免權(quán)的規(guī)定。登臨對(duì)象只有兩類：民用船舶（包括民用商業(yè)船舶）、政府商業(yè)性服務(wù)的船舶。也就是說登臨對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)判斷并不是基于船舶所有權(quán)人的公有或私有屬性，而是基于船舶的使用目的或功能，如為國家公共目的并受行政權(quán)、司法權(quán)或軍事權(quán)支配，則船舶具有國際法的登臨豁免權(quán)，而不需要考慮船舶的所有權(quán)歸屬。

美國船舶登臨執(zhí)法規(guī)范并無嚴(yán)格區(qū)分船舶目標(biāo)類型，但通常分為客運(yùn)、商業(yè)貿(mào)易、娛樂觀光、漁業(yè)、特殊作業(yè)、輔助船舶等，也依據(jù)國籍分為美國國籍船舶和外國國籍船舶，或依執(zhí)法任務(wù)性質(zhì)分為禁毒、移民、漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國土安全執(zhí)法目標(biāo)船舶等，或依登臨法律基礎(chǔ)分為法定登臨、協(xié)商（議）登臨、聯(lián)合登臨船舶。但在登臨程序上依船舶類型規(guī)定了特別規(guī)范條款，依據(jù)登臨法律任務(wù)性質(zhì)規(guī)定了不同性質(zhì)的程序，雖然登臨后戰(zhàn)術(shù)動(dòng)作規(guī)范內(nèi)容并無大的區(qū)別。如行使登臨權(quán)之登臨稱為ELT Boarding，而港口監(jiān)督和海事安全登臨則稱為MTSA Boarding、ISPS Boarding、PSC Boarding，這兩種登臨的法律啟動(dòng)條件、程序內(nèi)容和簽署的法律文件也不同，如登臨權(quán)之登臨的啟動(dòng)稱為初步安全檢查（Initial Safety Inspections，ISI），而港口監(jiān)督和海事安全登臨的啟動(dòng)稱為基礎(chǔ)初步安全檢查（Basic Initial Safety Inspection，BISI），兩者的適用規(guī)則有區(qū)別，特別是對(duì)于有VDE（Voluntary Dock-side Examination）標(biāo)志的船舶和VSC（Vessel Safety Check）標(biāo)志的船舶有豁免登臨期限和條件以及特別登臨條件和程序[3]。

結(jié)合我國實(shí)際，對(duì)于無豁免權(quán)的民用船舶、政府商業(yè)性服務(wù)性質(zhì)船舶則基本分類為中國國籍船舶和外國國籍船舶。需要注意的是1982《聯(lián)合國海洋法公約》第92條第2款規(guī)定懸掛兩國或兩國以上旗幟航行并視方便而換用旗幟的船舶，對(duì)任何其他國家不得主張其中的任一國籍，并可視同無國籍的船舶。結(jié)合該公約第110條登臨權(quán)的行使要件規(guī)定，無國籍船舶也是登臨目標(biāo)。中國海警局組織編寫的《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》海上執(zhí)法基本流程分節(jié)對(duì)登臨目標(biāo)船舶的歸類沒有統(tǒng)一，未區(qū)分登臨對(duì)象的特殊情況：有船舶國籍屬性的識(shí)別分類，如“目標(biāo)船舶可能為境外公務(wù)船、軍用船舶……的”；有船舶作業(yè)性質(zhì)的識(shí)別分類，如“目標(biāo)船舶可能為采沙船、傾廢船……的”；有船舶標(biāo)識(shí)規(guī)范的識(shí)別分類，如“目標(biāo)船舶沒有船名、船號(hào)、船籍港……的”；有船舶航行位置的識(shí)別分類，如“目標(biāo)船舶未按國際指導(dǎo)航線航行……的”；也有船舶航速動(dòng)態(tài)識(shí)別分類，如“目標(biāo)船舶始終保持定向往復(fù)航行……的”。該指南對(duì)任務(wù)艦艇對(duì)目標(biāo)識(shí)別的表述分類和區(qū)別比較混亂，實(shí)務(wù)上將帶來一定的困擾，也容易將國際法的專業(yè)術(shù)語“登臨權(quán)”與國內(nèi)法上的盤查權(quán)、檢查權(quán)、追緝權(quán)混淆，畢竟國際法對(duì)本國籍船舶的登輪檢查行為和對(duì)外國籍船舶的登臨在法律性質(zhì)和條件上并不同，更嚴(yán)格地說中國海警對(duì)我國國籍目標(biāo)船舶的“緊追、登臨”在國內(nèi)法上稱為追緝更為貼切和規(guī)范。該 指南還遺漏了國際海洋法上的接近權(quán)（Right of Approach）。

3.登臨權(quán)的行使要件

登臨權(quán)的行使要件主要可以從海域?qū)傩砸偷桥R法定理由要件兩方面展開分析。目標(biāo)船舶包括船旗國船舶，也包括非船旗國船舶，但基于船旗國對(duì)懸掛本國旗幟的船舶的屬地管轄權(quán)和保護(hù)性管轄權(quán)，登臨條件的關(guān)鍵在于對(duì)非船旗國船舶登臨理由的依法判定。

美國國內(nèi)的登臨權(quán)行使法律要件規(guī)定散見于不同的法律文件中，如《地方保安隊(duì)法》《對(duì)外援助法》《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》《雷斯法案》《外國人移民管理規(guī)則》等。判斷標(biāo)準(zhǔn)通常有三個(gè)要素：目標(biāo)船舶的國籍、目標(biāo)船舶和執(zhí)法船舶的方位及相應(yīng)的實(shí)體法。針對(duì)外國船舶的海上毒品違法犯罪登臨，僅限于美國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)（46 USC App.1903）；針對(duì)外國船舶的漁業(yè)違法犯罪登臨，僅限于美國內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（MSFCMA，50 CFR 600-697）；對(duì)公海的漁業(yè)登臨僅限于1989年聯(lián)合國大會(huì)通過的《關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議》限定的條件；針對(duì)外國船舶的瀕危物種保護(hù)和海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)登臨僅限于領(lǐng)海（16 USC 1531-1544，16 USC 1361-1407）；針對(duì)外國船舶的海洋保護(hù)區(qū)執(zhí)法登臨僅限于領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（16 USC1431-1445）；針對(duì)外國船舶的候鳥保護(hù)登臨僅限于領(lǐng)海等（16 USC 703）。也就是說，在判斷登臨權(quán)行使要件時(shí)，除了判斷船舶的法律地位和地理方位外，還要判斷實(shí)體法上的管轄權(quán)問題，即《美國法典》《美國聯(lián)邦法規(guī)法典》相關(guān)編章節(jié)對(duì)應(yīng)的法律及條款。

就登臨權(quán)行使要件的國內(nèi)法律依據(jù)而言，主要有1998年的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》《中國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》《外國商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》等。但在這些法律法規(guī)規(guī)章中，登臨要件條款是散化的，多屬“綱領(lǐng)”性質(zhì)，且部門自授權(quán)限條款較多，登臨條文甚至比《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)條款還少，公約中的登臨條件和程序并沒有轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法中，如未明確登臨權(quán)授權(quán)行使主體、條件及理由判斷標(biāo)準(zhǔn)，可采取的強(qiáng)制措施及進(jìn)一步的法律措施等內(nèi)容。在領(lǐng)海登臨行使要件上，缺少領(lǐng)海無害通過和有害通過認(rèn)定細(xì)則；毗連區(qū)的有關(guān)安全、海關(guān)、財(cái)政、移民和衛(wèi)生管制權(quán)的具體實(shí)施權(quán)限和程序條款也是空白的；在行使專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)生物資源主權(quán)權(quán)利時(shí)的登臨、扣留等授權(quán)性條款沒有指向性，多為宣示意義性質(zhì)，實(shí)體和程序上操作性差。由于我國《刑法》沒有對(duì)領(lǐng)土外管轄海域和公海的刑事犯罪處罰的針對(duì)性條款，再加上相關(guān)海洋單項(xiàng)法律缺少配套條款，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)刑事登臨面臨實(shí)務(wù)上的困境。國內(nèi)立法對(duì)大陸架平臺(tái)、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的管轄規(guī)定是原則性的，法條針對(duì)性差，操作性不足，包括有關(guān)概念和定義的表述也不一致，這也會(huì)導(dǎo)致管轄登臨實(shí)務(wù)上的困難。我國現(xiàn)行立法中沒有公海登臨權(quán)條款，《聯(lián)合國海洋法公約》第110條規(guī)定的海盜行為、販運(yùn)奴隸行為、非法販運(yùn)麻醉藥品或精神調(diào)理物質(zhì)行為、非法廣播行為、方便旗行為在我國國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化上比較模糊，不確定因素多，特別是與《刑法》罪名沒有嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，海上執(zhí)法部門及海軍在公海行使登臨權(quán)面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)是不確定的。

4.登臨行動(dòng)程序

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)《海上緝毒及攔截外國非法移民活動(dòng)操作規(guī)則》《美軍海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》詳細(xì)規(guī)范了登臨行動(dòng)原則及戰(zhàn)術(shù)措施。登臨行動(dòng)要遵守比例原則、安全原則、人權(quán)保障原則、便民原則等。登臨前準(zhǔn)備包括登臨小組的組建，并詳細(xì)規(guī)定了登臨隊(duì)員的資格條件、任務(wù)分工、規(guī)模編成、警械武備設(shè)備要求，規(guī)定了與登臨相關(guān)的接近權(quán)和緊追權(quán)行使問題、登臨目標(biāo)信息識(shí)別和登臨風(fēng)險(xiǎn)與成效評(píng)估。登臨實(shí)施程序包括登臨目標(biāo)觀察與方式選擇、登臨計(jì)劃修正與教育、目標(biāo)信息檢索與報(bào)告、基本初步安全檢查、延伸的初步安全檢查、登臨總結(jié)與檢討等。對(duì)于特殊登臨也有詳細(xì)操作標(biāo)準(zhǔn)：協(xié)商登臨的條件與注意事項(xiàng)；與美國海軍或盟國海軍水面艦艇部隊(duì)聯(lián)合登臨的條件與操作規(guī)范；游艇安全登臨（RBS Boarding）條件與規(guī)范，包括VSC檢查與MDV（Marine Dealer Visit）登臨檢查，軍事行動(dòng)登臨（MILOPS Boarding）條件與規(guī)范，港口、水路、海岸保安（PWCS/MSRO Boarding）條件與規(guī)范。

就國內(nèi)的登臨行動(dòng)程序而言，主要為1998年的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條，但該登臨條款籠統(tǒng)模糊，可操作性差，其他規(guī)范更多的是各海上執(zhí)法部門平時(shí)行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的積累和總結(jié)。農(nóng)業(yè)部頒布的《關(guān)于外國人、外國船舶漁業(yè)違法案件具體處理程序》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》僅規(guī)定了登臨實(shí)體條款，并無程序內(nèi)容。中國海事局頒布的《海事局水上巡航管理工作規(guī)定》無登臨行動(dòng)程序規(guī)范條款，公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》也無登臨行動(dòng)程序條款。2014年11月中國海警局編著的《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》規(guī)范了船舶登臨行動(dòng)程序：準(zhǔn)備登臨階段，分為目標(biāo)判斷、風(fēng)險(xiǎn)判斷、組建登臨小組、配發(fā)登臨裝備、登臨告知、實(shí)施追緝程序；實(shí)施登臨階段；實(shí)施檢查階段。但需要注意的是《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》只是內(nèi)部規(guī)范性文件，部分內(nèi)容闡釋不盡合理，還有進(jìn)一步探討的空間。該指南沒有區(qū)分協(xié)商（議）登臨、聯(lián)合登臨、法定登臨，直接登臨與間接登臨、平時(shí)登臨與戰(zhàn)時(shí)登臨，不同類型目標(biāo)船舶的登臨操作標(biāo)準(zhǔn)，不同法律屬性海域的登臨條件限制，遺漏協(xié)助登臨、伴隨登臨、特許登臨標(biāo)準(zhǔn)。

四、建議

美國法系與中國法系分屬不同的法系，用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)比較兩國海上執(zhí)法制度的優(yōu)缺點(diǎn)是比較困難的。美國尚未簽署和批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》，但承認(rèn)其中有關(guān)航海權(quán)和航空權(quán)的規(guī)定，并按照其行動(dòng)。在美國船舶登臨相關(guān)法律規(guī)范及指導(dǎo)文件中，常用國際水域替代《聯(lián)合國海洋法公約》中的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等概念，但在其國內(nèi)海洋執(zhí)法實(shí)踐也在一定意義上承認(rèn)以上不同法律屬性海域概念?？梢钥隙ǖ氖牵绹Ｑ蠓审w系中的登臨指導(dǎo)規(guī)范比我國詳細(xì)具體：對(duì)于戰(zhàn)時(shí)登臨，《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》7.6Vist and Search部分詳細(xì)規(guī)范了軍艦或軍用飛行器登臨商船的目標(biāo)條件、海域條件、禁止條件、登臨行動(dòng)程序及檢查操作標(biāo)準(zhǔn)。《美國海關(guān)法》《海上緝毒及攔截外國非法移民活動(dòng)操作規(guī)則》《商業(yè)捕魚產(chǎn)業(yè)船舶安全法案》等法律文件詳細(xì)規(guī)定了平時(shí)登臨行動(dòng)條款，區(qū)分了協(xié)議登臨、聯(lián)合登臨與法定登臨，詳細(xì)規(guī)定了法定登臨的管轄條件、實(shí)體法依據(jù)和海域條件，登臨行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與戰(zhàn)術(shù)處置措施，登臨權(quán)與接近權(quán)、緊追權(quán)的行使關(guān)系，登臨時(shí)的警械與武器使用規(guī)范等[4]?？傮w上，美國國內(nèi)法中的登臨法律規(guī)范比較完備。

相反，我國登臨法律規(guī)范比較籠統(tǒng)、模糊，缺少具體的實(shí)體法及程序法行動(dòng)條款，缺少登臨指導(dǎo)原則。未細(xì)分不同海域、不同目標(biāo)船舶、不同性質(zhì)登臨、不同方式登臨（如直接登臨的小艇運(yùn)送登臨、船舶靠幫登臨、直升機(jī)滑降登臨，間接登臨）條件限制及程序規(guī)范，無軍艦和軍用飛行器的戰(zhàn)時(shí)登臨規(guī)范，無軍艦和軍用飛行器在公海的非戰(zhàn)時(shí)登臨規(guī)范，沒有區(qū)分登臨權(quán)之“登臨（Visit）”與港口國海事監(jiān)督之“登輪（Boarding）”的區(qū)別，并將國內(nèi)法上的對(duì)本國國籍船舶的“登輪”“登船”行為與《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的對(duì)外國船舶的“登臨”專業(yè)術(shù)語相混用、濫用。如《外國商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》第5.1規(guī)定“成功截停被緊追船舶后，如果停船地點(diǎn)位于我國內(nèi)水、領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，由實(shí)施緊追的海事執(zhí)法人員登輪進(jìn)行調(diào)查，也可令其駛往指定地點(diǎn)接受調(diào)查。如果停船地點(diǎn)位于上述以外海域，實(shí)施緊追的直屬海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)立即向中國海事局報(bào)告，由中國海事局決定駛往指定地點(diǎn)接受調(diào)查”。該規(guī)定用“登輪”“調(diào)查”取代和回避了國際法上的專業(yè)術(shù)語“登臨”，在登臨權(quán)實(shí)務(wù)上容易將國際法上的接近、登臨、緊追與國內(nèi)法上的追緝、登輪檢查，與船旗國監(jiān)督中的船舶安全檢查、開航前檢查、船舶保安檢查相混淆。

總之，登臨涉及的法律關(guān)系是比較復(fù)雜的，登輪檢查本國船舶也可能涉及涉外因素如船舶上有外國人違法事項(xiàng)，在登臨外國船舶時(shí)的涉外事項(xiàng)可能更多，如船旗國、沿海國、港口國等管轄因素相互交織，情況更復(fù)雜。同時(shí)登臨還涉及國內(nèi)法的中方登臨人員的專業(yè)資質(zhì)與執(zhí)法資格等內(nèi)容，再加上登臨本身對(duì)船舶的合法航行自由及相關(guān)人員的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利侵犯的可能，還要考慮登臨時(shí)際的海洋氣象、船舶安全及人道主義等因素，所要遵循的政治、法律和外交政策等要求，制定一個(gè)詳盡的登臨程序是困難的。但是通觀國內(nèi)海上執(zhí)法法律制度，有必要規(guī)范領(lǐng)海行政、刑事管轄登臨操作細(xì)則，特別是對(duì)無害通過的外國商船的刑事登臨限制條款，毗連區(qū)安全、海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生或者出入境管理的管制范圍限定條款；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)自然資源主權(quán)權(quán)利、有關(guān)海洋科考、海洋環(huán)境保護(hù)和保全的方面的管轄登臨細(xì)則，對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋平臺(tái)、人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造、使用的專屬管轄登臨條款，特別是移動(dòng)式鉆井平臺(tái)的法律屬性的確定；公海船舶登臨條件與程序細(xì)則，細(xì)化法定登臨、協(xié)商（議）登臨、聯(lián)合登臨條件與程序，嚴(yán)格規(guī)范國際法上對(duì)外國籍船舶的“登臨”行為與國內(nèi)法上對(duì)本國籍船舶的“登輪”行為區(qū)別。從立法角度，修改完善《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海上交通安全法》等中的登臨條款是必要的，同時(shí)各海上執(zhí)法部門也應(yīng)當(dāng)修正完善海上執(zhí)法規(guī)章、規(guī)定中的登臨行動(dòng)條款。