楊晨

十九大報(bào)告指出要“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法治體系”。依法治國首先是要依憲治國，依憲治國更是依法治國的主旋律和當(dāng)前的重要任務(wù)。帶著相關(guān)話題，本刊記者采訪了中國憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長莫紀(jì)宏。

依憲治國的重大意義

莫紀(jì)宏首先對(duì)記者談到，依憲治國是指依據(jù)憲法治理國家，依憲執(zhí)政是指依據(jù)憲法執(zhí)掌政權(quán)。依憲治國與依憲執(zhí)政兩者之間是相互統(tǒng)一的，都是指中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依據(jù)國家憲法執(zhí)掌政權(quán)和治理國家，是中國特色社會(huì)主義法治理論區(qū)別于西方憲政民主理論的最重要特征。依憲治國、依憲執(zhí)政深刻地體現(xiàn)了黨與法的關(guān)系，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，黨也要依據(jù)憲法治國理政，執(zhí)政黨的黨組織和黨員應(yīng)當(dāng)帶頭遵守憲法，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。依憲治國、依憲執(zhí)政也生動(dòng)地體現(xiàn)了憲法作為國家的根本法與其他法律法規(guī)在治國理政中的相互關(guān)系。依憲治國、依憲執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)、將依法治國作為治國方略的治國理政過程中逐步形成的治理理念。習(xí)近平總書記2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹“黨的十八屆四中全會(huì)精神 全面推進(jìn)依法治國”專題研討班上的講話中明確指出：“堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政，就包括堅(jiān)持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會(huì)制度的政體不動(dòng)搖”。

呼喚合憲性審查

作為根本大法，憲法是一切法律法規(guī)、規(guī)范性文件總的統(tǒng)領(lǐng)，那么我國各級(jí)法律法規(guī)、地方性法規(guī)的合憲情況怎樣呢？針對(duì)此問題，莫紀(jì)宏闡述了自己的觀點(diǎn)：

現(xiàn)行憲法第5條第三款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！边@里列舉了三類法律規(guī)范形式，即“法律”、“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”，2015年新修訂的《立法法》第87條又規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。”很顯然，《立法法》除了憲法第5條第三款所規(guī)定的“法律”、“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”之外，還增加了“自治條例和單行條例”、“規(guī)章”。

目前法律法規(guī)、地方性法規(guī)合憲的總體情況是好的，現(xiàn)行憲法序言明確規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！币虼?，法律法規(guī)的制定機(jī)關(guān)都有保證法律法規(guī)合憲的義務(wù)和職責(zé)。當(dāng)然在立法實(shí)踐中，確實(shí)也存在著一些法律法規(guī)可能與憲法不一致的地方，這就需要通過合憲性審查機(jī)制來加以明確。例如，《物權(quán)法》起草過程中曾發(fā)生了《物權(quán)法》是否違反憲法精神的學(xué)術(shù)爭鳴，不過只限于學(xué)術(shù)爭論層面，并沒有產(chǎn)生具有法律效力的違憲結(jié)論。所以，盡管現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在法律法規(guī)不合憲的問題和現(xiàn)象，但由于全國人大常委會(huì)一直沒有公開地宣告某個(gè)具體的法律法規(guī)與憲法不一致，所以，要確保法律法規(guī)合憲，除了法律法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法原則立法之外，作為違憲審查機(jī)構(gòu)全國人大常委會(huì)也要敢于行使違憲審查的職權(quán)，作出法律法規(guī)是否合憲的明確的法律判斷，才能建立起比較可靠的合憲性審查機(jī)制。

防止濫用立法權(quán)

我國立法機(jī)關(guān)、各個(gè)部委、地方在開展立法工作時(shí)如何加強(qiáng)“以憲法精神為核心”，切實(shí)滿足立法和依法行政在“合憲”方面的要求？又應(yīng)當(dāng)采取哪些關(guān)鍵方法和措施來加以完善合憲環(huán)境建設(shè)？這兩個(gè)問題關(guān)系到“合憲”落地的具體保障，莫紀(jì)宏就此談到，《立法法》第3條規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開放?！傲⒎☉?yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則”這是立法機(jī)關(guān)開展立法工作的前提，但保證法律法規(guī)的合憲方面，主要有兩個(gè)方面的要求：一是立法的程序要符合憲法的要求，這個(gè)要求的核心內(nèi)涵就是立法機(jī)關(guān)必須按照憲法的規(guī)定行使立法權(quán)，如果憲法沒有賦予其立法權(quán)，就必須要通過授權(quán)立法的方式來立法，另外，立法的過程中要遵循科學(xué)立法、民主立法和依法立法的要求，要保證立法程序符合法律規(guī)定，在我國，立法程序主要體現(xiàn)在《立法法》中，例如《立法法》規(guī)定限制人身權(quán)利的事項(xiàng)只能由法律加以規(guī)定，如果行政法規(guī)、地方性法規(guī)隨意規(guī)定限制公民權(quán)利的事項(xiàng)就超越了憲法的原則要求，缺少程序的合憲性；二是立法的內(nèi)容要符合憲法的原則和精神，憲法的根本精神就是國家機(jī)關(guān)要依法行使職權(quán)，公民依法享有基本權(quán)利，非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得隨意剝奪和限制公民權(quán)利。根據(jù)《立法法》第82條第六款規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。上述規(guī)定是對(duì)地方政府規(guī)章的內(nèi)容實(shí)質(zhì)性合憲的要求。

從目前合憲性審查機(jī)制運(yùn)行的情況來看，2015年新修訂的《立法法》第99條規(guī)定：“國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。”“前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見?！鄙鲜鰲l文中雖然沒有出現(xiàn)“違憲審查”概念，但是，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否同“憲法相抵觸”規(guī)定可以提出“審查”請(qǐng)求，在制度功能上應(yīng)當(dāng)屬于“違憲審查”。盡管在實(shí)踐中全國人大常委會(huì)還沒有通過公開的程序公布過一起違憲審查的案例，但在實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)已經(jīng)根據(jù)《立法法》規(guī)定的上述程序?qū)ο嚓P(guān)的法規(guī)做過違憲審查，并提出了改正的建議，為下一步建立和健全正式有效的違憲審查機(jī)制提供了良好的法治環(huán)境，也給法律法規(guī)制定機(jī)關(guān)設(shè)定了“違憲”的高壓線，敦促立法機(jī)關(guān)要遵循憲法原則，要依法立法，防止濫用立法權(quán)任意立法。

憲法修改完善最關(guān)鍵是什么

當(dāng)記者問到“當(dāng)前，我國憲法的修改和完善，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注哪些重要內(nèi)容”時(shí)，莫紀(jì)宏答道，關(guān)于我國憲法的修改和完善，關(guān)鍵是要通過憲法修改全面地反映黨的十九大精神，同時(shí)還要為國家監(jiān)察體制改革提供憲法依據(jù)。此外，還要根據(jù)黨的十九大報(bào)告提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”的要求，通過憲法修改方式來保證法制統(tǒng)一性，消除憲法條文自身的矛盾性，規(guī)范合憲性審查的對(duì)象和工作程序，重視憲法解釋的作用，維護(hù)憲法權(quán)威。

中國共產(chǎn)黨是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的“主心骨”和“領(lǐng)路人，黨的十九大為構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代中國發(fā)展的法治體系指明了道路，而通過憲法修改全面反映十九大精神，正是我國加強(qiáng)依憲治國和憲法完善的必然要求。