郎曉波

摘 要：黨的十九大報告明確提出了加強和完善中國特色社會主義社會治理體系的重大課題，這對學界從理論框架和實踐方向上對完善中國特色社會主義社會治理體系進行解讀和分析提出了新的要求。結合中西方理論語境差異尤其是針對西方社會治理模式中因重返官僚制而導致的內在張力與弊病的分析，不難發(fā)現(xiàn)，中國特色社會主義社會治理體系應從打造“共建共治共享”的治理格局、“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理體制和“社會化、法治化、智能化、專業(yè)化”的治理機制入手做出積極應對。值得注意的是，與西方個別專注理論思辨的社會治理理論流派不同，中國特色社會主義社會治理體系更應是一種行動綱領。從戰(zhàn)略方向來看，中國特色社會主義社會治理體系破解了以往中國地方社會治理中的突出問題，從五個方面為未來深化改革提供了轉型出路。

關鍵詞：新時代；中國特色社會主義社會治理體系；五位一體；創(chuàng)新機制

中圖分類號：D63-3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2018）02-0036-05

作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，完善中國特色社會主義社會治理體系成為深化改革的重大命題。黨的十九大報告明確提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！弊鳛樾聲r代中國特色社會主義思想的重要組成部分，中國特色社會主義社會治理體系的提出標志著全新社會改革理念的轉變與提升。隨著社會治理格局部署的推進，未來中國社會治理改革藍圖清晰呈現(xiàn)。中國與西方學術界關于社會治理實際具有兩套不同的話語，如何結合中西方理論語境提煉中國特色社會主義社會治理體系的理論定位、框架及運用價值，分辨和厘清其間的聯(lián)系與差異，對于我們切實把握中國特色社會主義社會治理體系及其實踐具有重要的意義。為此，本文聚焦十九大報告中關于社會治理體系的系統(tǒng)提法，與西方社會治理理念及流派進行比較，嘗試從“價值—制度—運行”三個層面出發(fā)，探討和分析中國特色社會主義社會治理體系的理論根基、邏輯框架及戰(zhàn)略方向，以期對這一重大理論問題進行初步解讀。

一、西方語境下社會治理理論流派更迭及內在困境

國家治理、社會治理以及政府治理作為21世紀初在中國學術界出現(xiàn)并興起的學術概念，其定義呈現(xiàn)出多樣性的特點，迄今還沒有形成普遍的認同[1]。西方社會的治理理論總是伴隨著政府、市場和社會這三大主體關系的調整，大致經歷了新公共管理、新公共服務、治理理論及整體性治理四個流派的更迭。上世紀80 年代后，以英國、澳大利亞、新西蘭等西方發(fā)達國家為代表掀起了以“新公共管理”為標志的治理改革運動。改革的明顯特征是從國家管理向公共管理轉變，著重強調市場主導作用、科學化企業(yè)管理、量化的數字技術應用以提升社會管理能力[2]。新公共管理理論通過重塑政府改革的實踐推力來帶動社會領域的治理效能[3]。但新公共管理理論在運行后期出現(xiàn)了明顯的問題：第一，由于混淆了公私部門的界限，忽略了兩者在管理目標上的差異，前者以實現(xiàn)社會的公共利益為己任，后者為追求個體利益最大化，因此造成了公共利益被侵蝕。第二，新公共管理信奉市場至上，然而市場從來就不是萬能的，市場同樣會導致政府失靈[4]。第三，新公共管理理論把政府與公民關系簡單化為政府與顧客之間的關系，認為兩者是提供服務和享用服務的關系，儼然成了生產者與消費者的關系?；趯Α靶鹿补芾怼崩碚摰姆此迹绹鴮W者羅伯特·V.丹哈特和珍妮特·V.丹哈特于21世紀初提出了新公共服務理論。他們認為，整個治理體系的中心是公民，服務才是公共管理的本質屬性，社會治理的目標是為公民表達并實現(xiàn)公共利益，而非控制社會，即“服務非掌舵”[5]。新公共服務理論為我們提供了一種服務型政府進行社會治理的新視角。但是，“新公共服務”究竟是概念的變化還是做出了實質性的改變，本身仍存在爭議。針對上述治理流派及觀點存在的問題，學者們不斷探索更具協(xié)作和包容的新模式。1989年，世界銀行報告首次使用治理的概念，隨后發(fā)展出新的社會治理理論，他們認為，信息社會的核心是分權、網絡化和扁平化的治理體系，主張“法治政府、有限政府、公眾參與、社會公正、民主等理念”[6]。然而，治理理論的興起并不意味學者們認同它是一門成熟的理論，因為基本概念、基本觀點都存在分歧。于是，在新公共管理理論和治理理論基礎上又發(fā)展出整體性治理理論。整體性治理的導向是公民需求，治理手段是信息技術，治理機制包括協(xié)調、整合、責任等，由此對以往碎片化治理進行協(xié)調與整合，是為公民提供無縫隙整體型服務的社會治理模式。其理論的出發(fā)點是運用現(xiàn)代信息技術拆除部門壁壘，通過整合服務供給部門，實現(xiàn)對新公共管理“碎片化”問題的回應。從“問題—對策”的思路出發(fā)，整體性治理理論提供的關鍵環(huán)節(jié)是協(xié)調與整合[7]。整體性治理理論興起后，又逐步在西方國家發(fā)展出協(xié)同治理、網格化治理及合作治理等理論分支。但隨著整體性治理在西方如火如荼的進行，問題也逐漸暴露，其中最突出的就是因重返官僚制而帶來的內在張力問題。不難發(fā)現(xiàn)，官僚制仍然是整體性治理的重要基礎。西方國家既宣揚進入到“沒有政府治理”的時代，而政府“元治理”角色又同時被強化，兩者的張力是整體性治理并未化解的癥結。事實上，從“管理”過渡到“治理”，就是希望弱化政府的主體作用，通過多元主體的參與從而破解官僚制管控的弊病，進而實現(xiàn)社會合作共治。官僚制是近代社會生產力迅猛發(fā)展、組織規(guī)模不斷擴大、社會分工細化的產物，其以法理權威為基礎與政府利益至上為原則，運用等級、分工、權威、規(guī)則等工具對權力進行合理劃分并分層負責。官僚制的基礎特質與滿足公眾的需求目標之間的張力造成了在實踐過程中設計理念與運行機制方面也存在著內在沖突與矛盾。盡管先進的信息技術可以成為官僚制整合與協(xié)調的“利器”，但它無法從根本上廓清和把握政府在整體性治理模式中的角色定位。

二、新時代中國特色社會主義社會治理體系的邏輯框架

一個良好的社會治理網絡有賴于不同性質但又相互緊密聯(lián)系的治理主體在一定環(huán)境中按某種協(xié)同模式或機制形成關系結構。中國特色社會主義社會治理體系超越了傳統(tǒng)社會管理模式?！包h委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制要求主體與機制彼此之間相互獨立又相互補充，達致一種合作共治、協(xié)同發(fā)展的狀態(tài)。在此基礎上，通過建立政府、社會和公眾的共治機制和共享平臺達到主體內部自主運轉、主體之間合力共轉的和諧狀態(tài)，并能根據環(huán)境變化不斷調適，保持系統(tǒng)的動態(tài)均衡，實現(xiàn)主體間的共同發(fā)展，推動全民共建共享共治模式不斷進化，從而實現(xiàn)社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化，達到社會治理的精細化。

1.“共建共治共享”的治理格局：價值層面的公共性。張康之教授曾提出了社會治理模式的三種理論分析框架，認為人類的社會治理模式經由統(tǒng)治型社會治理模式到管理型社會治理模式，并走向服務型社會治理模式。[8]按照價值追求的角度，社會治理的價值觀實質上主要表現(xiàn)為政府合法性價值追求和社會權能的賦予。隨著后工業(yè)社會的來臨，全球化、后現(xiàn)代性都要求社會治理從管理型轉向服務型。因此，在價值的追求上，也必然要對以往的合法性內涵進行突破和超越，轉向對公共性的價值追求。公共性價值的確立就要求政府角色、定位及職能方式都有所變革，以便社會的共治關系得以構建，更多的社會群體和社會力量都能被新的治理價值理念所吸納和培育。社會發(fā)展的目標從經濟增長轉向對社會內部各主體之間和諧共生公共秩序的追求，即發(fā)展的核心內容從“現(xiàn)代性”轉向了“公共性”。“公共性”自身具有開放性、整體性、互動性、均衡性、公平性、生活性等內在屬性，它是推動“社會良性發(fā)展”的內在驅動力[9]。同時，從價值觀到認識論推進公共性的治理框架，新型的治理模式還應積極反思前兩個階段社會治理模式的“中心—邊緣”的結構局限，走向公平合作的多中心治理結構，這才是解決當前西方政府面臨的合法性危機的根本之道[10]?？梢哉f，人類社會治理模式歷史演進的過程中所追求的價值走向是從合法性到公共性[11]。對于社會治理而言，“公共性”的價值導向不僅是一種理念，更是一種能力。弗雷德里克森曾指出，公共不是一個大而空的概念，它要解決能力的問題[12]?！肮步ü仓喂蚕怼钡闹卫砀窬质聦嵣喜粌H解決了政社關系的基本定位和政府治理的合法性問題，還在基層社會很好地將街道、社區(qū)、社會組織、商業(yè)組織、利益團體以及其他公共或公益性資源借助“公共性”的內在要求進行了整合。更為重要的是，作為一種內驅力，“共建共治共享”通過基層社會治理生態(tài)系統(tǒng)的能力建設達致了各個子單元之間的“共生”狀態(tài)。從這個意義上而言，“共建共治共享”既是社會治理“公共性”價值觀的具體體現(xiàn)，在能力上更表現(xiàn)出高層次的實踐策略。

2.“五位一體”的治理體制：制度層面的合法性。從價值導向上看，社會治理的方向指向共治，即從“單極治理”走向“聯(lián)合治理”，聯(lián)合治理才是真正意義上的“善治”。然而，僅僅從價值或認識論上認識共治未能解決根本問題，關鍵是“誰與誰以何種形式”進行治理，即確立治理的體制和制度問題。正如盧曼曾提出的，社會整合的機制依賴于法律程序制定出具有正當性和唯一性的體系。相對于政黨和國家，政府行政往往更多依賴于不突破法治范圍的制度創(chuàng)設，包括流程、規(guī)范及隊伍。社會治理體制是指規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的制度和程序，具體包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序。隨著地方社會治理創(chuàng)新的推進，如何進一步從制度上完善黨委、政府、社會及公眾等不同主體的治理權責進而形成有序和良性的社會治理體制仍是一項未竟的事業(yè)。從制度上解決黨政和其他社會治理主體的關系，必然要求各個治理主體的功能定位、職責范圍、目標訴求都制度化、規(guī)范化、程序化。首先是黨委、政府等公權力在社會治理體制中的職能定位問題，要明確界定政府自身的權責邊界，減少對市場活動和社會過程的不合理行政干預。其次科層制執(zhí)行過程中政府不同層級應注重對自身團隊建設、辦事流程、公共行政文化等方面進行制度約束。再者在社區(qū)、社會組織、社會群體及其他社會主體制度建設上要形成有序合法的參與路徑和方式，實現(xiàn)政府、社會和公眾治理的良性互動。“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的五位一體中國特色社會主義社會治理體制從制度上解決了社會治理改革創(chuàng)新的秩序和活力問題，既體現(xiàn)了社會治理主體的多元化，也明確了不同主體協(xié)同治理的規(guī)范要求和制度底線。其實質是通過制度的保障來激活和鏈接合力，從而實現(xiàn)政社合作與社會自治，最終構建一個科學有效的現(xiàn)代化社會治理結構。

3.“四化同步”的治理機制：運行層面的聯(lián)動性。在信息化社會和網絡社會崛起、智慧城市快速發(fā)展的背景下，如何運用現(xiàn)代信息技術和智慧技術，全面地感知、收集居民的多元化和變動性的服務需求，并建立高效敏捷精準的治理機制與服務方法，是全世界范圍內社會治理的新課題。隨著多元手段的采用，在社會治理的實踐過程中形成了不同手段相互影響、相互促進的創(chuàng)新局面[13]。治理的好壞歸根到底要轉化成百姓的滿意度和幸福感。因此，建立和完善社會治理和服務體系、服務流程及方式方法不僅能大大提升百姓的滿意度和幸福感，還能讓社會治理真正成為百姓認可的治理，使得治理成為百姓的日常生活方式。這樣才能從根本上變革黨政“一元獨大”而社會參與不足、市場社會責任缺失的局面，從而真正讓社會治理走向社會化。十九大報告強調要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！八幕健敝干娴氖巧鐣卫碇姓畽C制、市場機制和社會機制的關系以及具體方式方法等難點問題。通過“四化同步”對社會治理機制進行重構，既提升社會治理的技術和能力，又回應社會多樣性和民主參與的訴求，這是聯(lián)動治理的核心要義。其中，社會治理的智能化是實現(xiàn)其他社會治理機制聯(lián)動的重要保障，尤其在“智慧城市”建設上升為諸多城市舉市中心戰(zhàn)略的新背景下。如此，政府、企業(yè)、社會在智慧平臺及設施上進行全方位創(chuàng)新應用，治理主體相關的各個關鍵系統(tǒng)和參與者進行和諧高效的協(xié)作。相對于過去，智慧城市更強調互聯(lián)網、物聯(lián)網的綜合運用來提高治理和服務的績效[14]。智慧城市帶來智慧治理，信息技術有助于促進政府信息公開和公民參與，而多元主體之間的協(xié)調豐富了更多信息技術的采用，從而促使社會治理的運行機制在更高層次上實現(xiàn)了大聯(lián)動。

三、新時代中國特色社會主義社會治理體系的戰(zhàn)略方向

當然要真正實現(xiàn)社會治理轉型，從而實現(xiàn)中國特色社會主義社會治理體系的全面建成，除了在理念和認識論上對其進行梳理外，還需要進一步從實踐戰(zhàn)略上把握改革方向。

1.從“為民服務”轉向“與民服務”。社會結構的開放性要求社會治理也具有更開放的思路和理念，同時也需要社會治理方式方法更加多元化。盡管近年來，隨著社會治理理念的傳播和浸潤，不少地方政府轉變了管控思維，通過“項目制”適度釋放基層社會治理與服務的主動性，但由于“壓力型體制”和“政治錦標賽”體制的運作慣性難以根本性扭轉，從而導致項目制在當前社會治理創(chuàng)新過程中“派生出更大規(guī)模的行政結構及其經營場域”，長此以往不僅會危及政府治理的合法性，也會打壓社會自主發(fā)育的土壤和空間，從而“喪失與基層社會的親和性”[15]。事實上，雖然政府在社會治理中的公共性目標主要依靠服務而非管理來實現(xiàn)，但并不意味著政府是服務供給的絕對主體。全民共建共享的社會治理格局就要求政府負責的同時要更加注重社會力量和社會資源的協(xié)同共建，單靠政府投入而不注重服務效能提升也會最終挫傷政府治理的積極性和民眾的獲得感。后工業(yè)社會，社會需求呈現(xiàn)多樣化和個性化發(fā)展趨勢，而服務供給主體的多元化和專業(yè)化可緩解服務供求的矛盾。因此，社會治理既要政府轉變治理理念，同時更要求通過體制改革和機制創(chuàng)新吸納社會資本參與社會治理共享服務成果，這也是未來地方社會治理創(chuàng)新的首要著力點。

2.從“剛性治理”轉向“剛柔并濟”。目前，不少地方社會治理創(chuàng)新過程仍呈現(xiàn)出一種剛性管理的特征。剛性管理要求嚴格遵照以考核指標為主要內容的制度文本，按照相對機械的體制約束、明晰獎懲規(guī)則以及去人性化的手段和技術對社會及民眾進行治理。在剛性維穩(wěn)的模式下，社會主體的主動性和社會結構的復雜性完全被忽略，而另一方面，政府維穩(wěn)的成本居高不下，社會矛盾不斷積壓和固化。長此以往，整個社會缺乏生機并且極為脆弱。與剛性治理不同，“柔性治理”強調以人為本，既包括科層制體系下正式社會治理的運行和實踐，也包含除黨政力量以外其他多元社會治理主體的通力參與和聯(lián)動治理。它尤其注重遵從社會公共事務的自身規(guī)律，采用協(xié)調和整合的治理原則施以多元化、個性化和專業(yè)化的治理手段，從而達到社會治理的綜合成效。柔性治理如果運用得當，不僅可以低成本實現(xiàn)社會治理和服務的效能，而且可以激發(fā)社會治理主體的責任意識和主動意識，增強社會整體的信任度及社會資源的再造能力。當然，在未來的社會治理改革中，應綜合運用兩種方法來實現(xiàn)社會治理內與外、普遍與差異、直接與間接、正式與非正式的兼收并蓄。

3.從“黨建統(tǒng)領”轉向“一核多元”。強化基層黨組織政治功能的發(fā)揮是確保社會治理沿著正確方向前進的關鍵因素。當前基層治理中存在著領導核心地位弱化，黨組織凝聚力不強、服務群眾的能力意識弱、體制機制不順、力量配置不足、黨員作用發(fā)揮不明顯等隊伍素質欠缺的短板軟肋，要求積極以黨建工作為統(tǒng)領，把強化基層黨組織政治功能放在更加突出的位置，大力加強黨組織服務機制的創(chuàng)新，以更加健全的網絡、更加有力的抓手、更為管用的辦法，努力將黨建工作融于社會治理之中。為使分散的多元社會資源與黨組織的領導核心得以聚合，應優(yōu)化人才培養(yǎng)機制，提升隊伍執(zhí)行能力。深化黨組織團隊建設就要求通過黨組織直接服務群眾制度強化團隊協(xié)作能力，拓展創(chuàng)新互動思維，提升街道干部和基層社工隊伍的整體執(zhí)行力。同時，充分運用行政機制、社會機制和市場機制等多種方式優(yōu)化社會治理與公共服務的能力建設，構建起多元社會治理與服務格局。

4.從“政府主導”轉向“社會培育”。導致社會失控的原因是多方面的，主要原因就是社會的日趨復雜性和不確定性，直接原因就是信息失真，這就使政府失去了調控社會的前提和基礎[16]。克羅齊耶認為：“人們對真正的事實失去了相應的尊重，而僅僅停留在行政管理的層面，這樣的做法就意味著：由一個或幾個專業(yè)管理、專業(yè)職能部門所評定的、所營造的現(xiàn)實，成了人們當前倚重的對象。這才是最嚴重的問題所在?！盵17]解決大多數的社會問題，都需要激發(fā)社會自身的活力，充分挖掘其所蘊藏的潛力從而力爭取得滿意的解決效果。而社會組織作為“脫域”的共同體，是社會力量的重要組織形式和結構要素，能夠彌補市場失靈和政府失靈而導致的負面外部性，越來越成為重要的社會治理主體和專業(yè)化服務力量。學術界也認為，作為社會組織，其應有的功能不僅僅是作為中介或者代表參與其中，為之提供服務，還應該包括在社會資金、資本的積累等方面起到應有的作用[18]。在社會治理創(chuàng)新中，未來政府應進一步去除中國社會組織的“國家法團組織”色彩[19]，通過制度化平臺的建構尋求社會組織發(fā)展方式的革新，利用社會組織的社會化和專業(yè)化能力來提升社會治理和服務的效能。

5.從“條塊分設”轉向“智慧協(xié)同”。分工負責是職能部門公共行政中的主要特點，但過度分工也易導致基層社會治理呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。分工及環(huán)節(jié)的增多必然使得當前社會治理所面臨的環(huán)境和結構更加復雜龐大，而事實上這也是現(xiàn)代官僚制失靈的原因之一。韋伯對官僚制的分工做出了明確界定，他認為只有存在著固定的、通過規(guī)則即法律或行政規(guī)則普遍安排有序的、機關的權限的原則才能進行精細的分工。[20]在地方社會治理創(chuàng)新中，“條塊”關系是一個重點內容。條塊分設的治理結構已經成為當前基層社會治理中的主要矛盾和實踐困境，尤其是條塊的權責不對等及“小馬拉大車”問題導致基層社會治理成本高昂、效率低下且效果不佳。未來城市社會治理應以整合資源為導向，以信息化管理平臺、區(qū)域性黨建網絡、樞紐型社會組織為依托，建立各類資源共享平臺，促進轄區(qū)資源整合。作為重要基礎組織結構，條塊問題在今后仍是制約協(xié)同治理的“制度事實”，其背后是行政體制改革和部門協(xié)同的問題。因此，在未來的探索實踐中，還是需要借由協(xié)同性理念和智能化手段破除條塊分設的體制障礙，從而解決權責不對等和效能低下的治理現(xiàn)狀，最終實現(xiàn)社會治理體系的扁平化與網絡化。

結語

進入21世紀，世界范圍內出現(xiàn)的“政府過強”和“市場過強”兩種發(fā)展路徑帶來社會治理中的“社會缺失”，社會治理結構長期缺乏制衡的動力機制，嚴重損害了公共利益和公正性。因此，與追求“發(fā)展與進步”的現(xiàn)代性理論不同，“新發(fā)展主義”思潮將社會共生、社會和諧、社會建設、社會均衡作為社會發(fā)展的重要內容。在“新發(fā)展主義”思潮影響下，社會治理理論研究迅猛發(fā)展，并成為較之公共行政、政府治理之外國家治理體系中的重要組成部分[21]。包括中國在內的各個國家在社會治理領域都做出不同的調適，當然，由于受不同的基礎、傳統(tǒng)、國家類型以及政府與社會關系類型影響，不同國家探索的路徑也不太相同。中國在歷經了近40年以市場改革為主旋律的經濟建設后，從中央到地方乃至基層也越來越密集地釋放出各種關于“社會”的信號：“小康社會”“和諧社會”“社會建設”“社會管理”及“社會治理”等成為紅頭文件、大眾媒體和學術文獻中使用最密集的概念。從理論支撐、邏輯框架和戰(zhàn)略方向來看，中央推進中國特色社會主義社會治理體系創(chuàng)新的根本目標在于：通過合法的制度供給和完善的體制機制實現(xiàn)治理效能和服務效果的顯著提升，從而真正實現(xiàn)改革成果的共建共享，提升百姓的幸福感和滿意度。與西方思辨治理理論不同，中國特色社會主義社會治理體系的突出特點是實踐性，在運行機制及戰(zhàn)略導向上有自己的具體要求：第一，黨和政府的倡導與推動依然是社會治理的“引擎”，但是黨和政府領導社會發(fā)展的模式、方式方法需要適時改革。第二，在發(fā)展方向上強調黨政力量與社會、市場力量的有機銜接，既保證黨政在社會治理中的影響力，又激發(fā)社會自身的活力。第三，強調政府機制、市場機制和社會機制的互動配合，在明確政府、市場、社會力量的各自定位與職能分工基礎上，形成政府機制、市場機制和社會機制的有機銜接。當然，未來中國社會治理的發(fā)展仍是一個動態(tài)過程，中國特色社會主義社會治理體系要真正發(fā)揮作用關鍵還在于政府、社會和市場治理的整體轉型，從而真正實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動。

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