朱戰(zhàn)輝

“探索盤活利用空閑農房及宅基地方式”的政策背景下，武漢市在全國率先引導、鼓勵市民下鄉(xiāng)租用空閑農房休閑養(yǎng)老、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

“一套250平方米的農房，中間帶著小院，每年5萬元左右的租金，我簽了5年。除了自己用，還可以做民宿出租?！鄙馊酥煸缕?，一眼看中武漢木蘭花鄉(xiāng)景區(qū)里的閑置民房，立馬簽約入駐。其實該農房房主早就搬到城鎮(zhèn)居住，原本打算5000元處理賣掉農房，后來通過入股進入合作社，改造成民宿后，房主一年增加幾萬元純收入。而朱月萍自民宿開業(yè)以來，也收入不菲。

像朱月萍這樣下鄉(xiāng)投資的生意人，越來越多的出現(xiàn)在武漢市的各村，既能創(chuàng)業(yè)增收，又能帶動村里致富，這一切都發(fā)生在武漢推行“三鄉(xiāng)”工程之后，其中鼓勵“市民下鄉(xiāng)”的政策頒布，讓紅利來得更為實際。

“黃金二十條”

武漢雖是中部地區(qū)的核心城市之一，有著較高的經濟社會發(fā)展水平，但是其周邊農村尤其是遠郊農村并沒有工業(yè)發(fā)展的基礎，和中西部一般農業(yè)型村莊并沒有本質的差別。

據(jù)統(tǒng)計，2016年底，武漢市共有1902個行政村，農村勞動力轉移人數(shù)達到98.22萬人，占農村勞動力總數(shù)的68.7%；由于農村人口市民化、農民長年外出務工經商、管理不到位、流轉不暢通導致農房長期閑置。初步統(tǒng)計農村房屋共有73萬套，長期空閑農房約11.6萬套，占農房總數(shù)的15.8%。

一方面，根據(jù)相關法規(guī)規(guī)定，農村空閑農房只能在本集體經濟組織成員內流轉，造成資源浪費。又因長時間缺乏使用維護，農房極易成為危房。另一方面，受制于政策制約，市民無法下鄉(xiāng)建房或購買農房。于是，在2017年中央一號文件明確“探索盤活利用空閑農房及宅基地方式”政策背景下，武漢市率先鼓勵市民下鄉(xiāng)租用空閑農房休閑養(yǎng)老、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

2017年4月，武漢市委市政府頒布《關于開展“市民下鄉(xiāng)、村民進城”活動加快我市新農村建設的支持措施（暫行）》，即鼓勵“市民下鄉(xiāng)”黃金二十條。

“市民下鄉(xiāng)”黃金二十條的出臺，有利于加快推進農業(yè)供給側結構性改革，增強農業(yè)農村發(fā)展新動能，積極推動“市民下鄉(xiāng)村民進城”。通過鼓勵能人回鄉(xiāng)、企業(yè)家下鄉(xiāng)、知識分子下鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)，以租賃、合作方式利用農村空閑農房創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意、休閑養(yǎng)老養(yǎng)生，促進農村集體經濟組織和農民增加財產性收入。

政策內容上，為下鄉(xiāng)市民提供多種實質性“福利”，提出對經農村集體經濟組織同意的閑置農房出租，農村宅基地使用合規(guī)性審查將在3個工作日內完成；以租賃、合作方式利用農村空閑農房發(fā)展農家樂、協(xié)議期在3年以上，最高可獲得5萬元的獎補資金；租賃貧困戶空閑農房組建鄉(xiāng)村休閑游合作社，注冊資金在50萬元以上的，市級按10萬元/社標準給予獎補，區(qū)級按5萬元/社標準給予獎補等內容。

自“黃金二十條”實施以來，成效十足。政策頒布三個月后，武漢共向社會公布三批適合下鄉(xiāng)的行政村399個，發(fā)布空閑農房信息3205條，簽訂空閑農房租賃協(xié)議農戶993戶，年租金達1203萬元，吸引社會投資8631萬元。

試點土地承包經營權退出

“市民下鄉(xiāng)”政策下，市民最關心的是土地和房屋的產權是否明晰?！笆忻瘛痹谫Y本下鄉(xiāng)中，往往投資的大多是一些長期性的固定基礎設施，普遍希望獲得在農村的長期而有保障的權益，而以往的市場流轉形式似乎難以滿足這種需求。

2017年，武漢市在黃陂區(qū)率先開始試點“農村土地承包經營權有償退出”，通過給農民一定的補償，引導農戶退出土地承包經營權給村集體，村集體再集中發(fā)包給新的業(yè)主。這樣既能夠激發(fā)市民下鄉(xiāng)的活力，也能夠實現(xiàn)農民在閑置房屋和土地資源上的財產收益，每畝4萬多元的土地退出補償，大家的積極性很高。

在首個試點村，全村300余戶，兩個月時間有121戶簽署了有償退出協(xié)議，退出土地農戶中有40%以上是對土地沒有依賴的進城和半進城戶。

農戶退出的土地由下鄉(xiāng)的城市工商資本收儲，一方面解決了土地細碎化的問題，實現(xiàn)土地集中連片規(guī)?；洜I；另一方面，通過土地承包經營權退出，厘清了農村土地上復雜的人地關系和產權形態(tài)，為市民下鄉(xiāng)和工商資本探索一二三產業(yè)融合發(fā)展掃除了障礙。

土地承包經營權有償退出為市民下鄉(xiāng)鋪平了道路，解決了產權不明晰帶來的投資阻力，通過農民退出承包經營權，推動了市民下鄉(xiāng)，也為市民帶來了不同的體驗。

市民與農民的“雙贏”

湖北省委副書記、武漢市委書記陳一新說：“下鄉(xiāng)改善市民生活品質，帶動鄉(xiāng)村旅游業(yè)和文化發(fā)展；同時盤活農村閑置資源，增加村民財產性收入?！?/p>

對農民而言，第一實現(xiàn)農民的土地財產權，增加財產性收益。通過把閑置的房屋、土地資源以出租、入股、有償退出等形式，將閑置資源整合重新配置，獲得相應收入。

第二提供了就業(yè)保障。退出土地的農戶，能夠將外出打工人員轉移到城市非農就業(yè)領域，通過務工經商獲得收入。

第三，市民下鄉(xiāng)不僅促進鄉(xiāng)村的基礎設施建設，改善村莊居住生活環(huán)境，同時帶動鄉(xiāng)村文化發(fā)展，豐富精神文化生活。

對下鄉(xiāng)市民而言，下鄉(xiāng)投資能帶動城市周邊農村的振興發(fā)展，隨之各種類型的鄉(xiāng)村旅游、特色產業(yè)紛紛呈現(xiàn)，這不僅吸納了城市的物質資源，也為市民下鄉(xiāng)提供了不錯的休閑去處，極大地方便了市民下鄉(xiāng)休閑娛樂的需求。

其次探索了新的養(yǎng)老模式。市民下鄉(xiāng)工程對探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老新模式提供了有益借鑒。城市退休居民租住在農村，房屋資源得到開發(fā)利用，為村民增加了房租和服務收入，也滿足了城市居民對農村養(yǎng)老環(huán)境的需求，遠離喧囂，親近自然，享受“慢生活”。

“市民下鄉(xiāng)”政策的推進與實踐，正成為市民與村民共建村莊家園，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一大探索。

警惕土地資源變資產的隱患

在市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)等地方實踐形式中，土地資源變資產發(fā)展迅速，也需要警惕可能存在的風險。

對于處于城市化進程中的農民來說，土地除了具有財產功能、生產功能外，還具有重要的保障功能。在全覆蓋的城鄉(xiāng)保障體系尚未建立起來的情況下，土地對于農民養(yǎng)老保障、進城失敗返鄉(xiāng)保障等作用和意義十分巨大。然而在土地承包經營權退出的農地制度創(chuàng)新實踐中，存在明顯的單一化傾向，給農民一次性現(xiàn)金補償而長久退出土地是存在較大隱患的。

市民下鄉(xiāng)是探索我國新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的創(chuàng)新模式，但這種創(chuàng)新實踐不宜進行一刀切地行政化推廣，要尊重各地經濟社會發(fā)展水平和不同地區(qū)不同村莊的特色，這樣才能真正達到供給側改革和鄉(xiāng)村振興的目標。

在推進市民下鄉(xiāng)工程的同時，也應充分認識和理解我國農村人地關系緊張、農村人口眾多且缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障機制的現(xiàn)實國情，農村人口很難一次性轉移進城，農民城市化是一個漸進且緩慢的過程，這就注定市民下鄉(xiāng)發(fā)展特色鄉(xiāng)村，只能是少數(shù)城市周邊的探索，復制推廣的空間也是有限的。我國的各項政策制度改革應尊重大多數(shù)農村和大多數(shù)農民的利益訴求，保持鄉(xiāng)村發(fā)展活力的同時，也為特色探索留下空間。