鐘 澄

一、研究背景

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化程度高的一線城市，每年都會(huì)因?yàn)槌鞘幸?guī)劃行政行為產(chǎn)生行政訴訟案件。筆者根據(jù)調(diào)研并通過(guò)北大法寶、中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)等數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)A城市近五年 （2010-2015）結(jié)案的城市規(guī)劃許可行政訴訟案件進(jìn)行了不完全統(tǒng)計(jì)，具體見(jiàn)后文圖1、圖2。雖然這些案件因規(guī)劃行政許可行為產(chǎn)生，但背后反映出了紛繁的土地管理、房地產(chǎn)管理和政府依法行政能力問(wèn)題。本文將通過(guò)對(duì)其中典型案件的研究，分析城市規(guī)劃許可依法行政中的問(wèn)題，為城鎮(zhèn)化背景下的城市規(guī)劃許可工作提供完善思路。

二、城市規(guī)劃行政許可的種類、內(nèi)涵和邏輯

（一）城市規(guī)劃行政許可種類

“城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理?！雹侔步ǎ骸吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法釋義》，法律出版社2007年版，第76頁(yè)。而各項(xiàng)規(guī)劃類行政許可是落實(shí)城市規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)A城市規(guī)劃行政主管部門(mén)向社會(huì)公布的 “權(quán)責(zé)清單”，涉及到城市規(guī)劃許可的行政行為如表1?？傮w來(lái)說(shuō)包括規(guī)劃選址許可、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可和規(guī)劃驗(yàn)收許可四大類。

圖1：A市2010-2015年城市規(guī)劃案件量分類統(tǒng)計(jì)

圖2：A市2010-2015年城市規(guī)劃案件量分年分類統(tǒng)計(jì)

（二）各項(xiàng)城市規(guī)劃行政許可的內(nèi)容和關(guān)系

城市規(guī)劃行政許可作為對(duì) “圖紙上”城市規(guī)劃的實(shí)施和管理手段，貫穿于整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中。根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，就一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目而言，如果項(xiàng)目需要有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)，選址在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，用地為行政劃撥，則需要申請(qǐng)領(lǐng)取選址意見(jiàn)書(shū)。②《城鄉(xiāng)規(guī)劃法要點(diǎn)解答》，法律出版社2007年12月版，第41頁(yè)。其中 “需要有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目”主要指列入 《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大建設(shè)項(xiàng)目。結(jié)合 《土地管理法》第五十四條的規(guī)定，此類項(xiàng)目通常為國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事設(shè)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)設(shè)施，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施。這些項(xiàng)目涉及公共利益，投資較大，建設(shè)方一般為國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。為了從規(guī)劃上對(duì)建設(shè)項(xiàng)目加以引導(dǎo)和控制，充分合理利用現(xiàn)有土地資源，避免各自為政，無(wú)序建設(shè)，同時(shí)為項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)提供依據(jù)，在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)之前，需要規(guī)劃主管部門(mén)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)。根據(jù)1998年原住建部發(fā)布的 《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50280-98），“選址意見(jiàn)書(shū)”（permission notes for location）指 “城市規(guī)劃行政主管部門(mén)依法核發(fā)的有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的選址和布局的法律憑證”。建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)內(nèi)容通常包括申請(qǐng)單位、項(xiàng)目名稱、用地位置、建設(shè)用地和附道路用地、綠化用地面積、土地用途、建設(shè)規(guī)模、用地范圍坐標(biāo)及附圖等。目前A市規(guī)劃行政主管部門(mén)核發(fā)的意見(jiàn)書(shū)上會(huì)載明 “本選址意見(jiàn)書(shū)是城市規(guī)劃行政主管部門(mén)安排具體建設(shè)項(xiàng)目用地位置及規(guī)模的初步意見(jiàn)，供土地、發(fā)改和環(huán)保部門(mén)辦理用地預(yù)審、項(xiàng)目可行性和環(huán)境影響審批等用，不作為土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利的憑證，僅供申請(qǐng)單位辦理建設(shè)項(xiàng)目審批等前期工作使用。有效期通常為一年”。也就是說(shuō)，

意見(jiàn)書(shū)中的地塊并不一定是項(xiàng)目最終的劃撥用地，有可能會(huì)另行選址。

表1：A市規(guī)劃主管部門(mén)公布的規(guī)劃行政許可事項(xiàng)

如果建設(shè)項(xiàng)目用地是通過(guò)公開(kāi)出讓所得，就無(wú)需申請(qǐng)選址意見(jiàn)書(shū)，因?yàn)榘凑?《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，通過(guò)有償出讓方式取得土地使用權(quán)的，出讓地塊必須附具規(guī)劃主管部門(mén)根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃提出的規(guī)劃條件，③根據(jù) 《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》，控制性詳細(xì)規(guī)劃是指以城市總?cè)?guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。規(guī)劃條件要明確規(guī)定出讓地塊的面積、使用性質(zhì)、建設(shè)強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的配置原則等相關(guān)要求。因此，“通過(guò)有償出讓方式取得土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目本身就具有與城鄉(xiāng)規(guī)劃相符的明確的建設(shè)地點(diǎn)和建設(shè)條件，不再需要城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)進(jìn)行建設(shè)地址的選擇或確認(rèn)”。④《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說(shuō)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第34頁(yè)。

對(duì)于劃撥用地項(xiàng)目，建設(shè)單位在項(xiàng)目獲批并取得劃撥用地書(shū)后，方可持包括選址意見(jiàn)書(shū)在內(nèi)的文件向規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可，該部門(mén)根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、建設(shè)范圍等，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，確認(rèn)準(zhǔn)備劃撥的地塊可以進(jìn)行怎樣的建設(shè)活動(dòng)，之后才可申請(qǐng)劃撥用地；而對(duì)于出讓項(xiàng)目，則是在出讓合同簽訂后，土地使用權(quán)人持建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)文件和合同，向規(guī)劃主管部門(mén)領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。因?yàn)橐?guī)劃條件已經(jīng)寫(xiě)入合同，所以領(lǐng)證只是一個(gè)確認(rèn)的形式，不存在實(shí)質(zhì)性審查。⑤參見(jiàn)前引②，第43頁(yè)。建設(shè)用地規(guī)劃許可證所載內(nèi)容包括 “用地單位”“用地項(xiàng)目名稱”“用地位置”“用地面積或規(guī)?！薄耙?guī)劃設(shè)計(jì)要求”“附圖及附件名”“備注”?！冻鞘幸?guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》中將 “建設(shè)用地規(guī)劃許可證”（land use permit）定義為 “經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)依法確認(rèn)其建設(shè)項(xiàng)目位置和用地范圍的法律憑證”?？梢?jiàn)，該項(xiàng)行政許可的重點(diǎn)在于授予行政相對(duì)人在具體地塊進(jìn)行一定規(guī)模建設(shè)的權(quán)利和義務(wù)。

在取得了建設(shè)用地使用權(quán)和建設(shè)用地規(guī)劃許可后，建設(shè)單位還須申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可，以保證建設(shè)活動(dòng)符合規(guī)劃。⑥參見(jiàn)前引②，第47頁(yè)。通常建設(shè)單位在申領(lǐng)前還須提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。⑦根據(jù) 《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》，修建性詳細(xì)規(guī)劃以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，制訂用以指導(dǎo)各項(xiàng)建筑和工程設(shè)施的設(shè)計(jì)和施工的規(guī)劃設(shè)計(jì)。建設(shè)工程規(guī)劃許可證一般包括以下內(nèi)容：用地單位，用地項(xiàng)目名稱，設(shè)計(jì)單位，用地位置，宗地號(hào)，子項(xiàng)目名稱，建筑性質(zhì)，棟數(shù)，層數(shù)，結(jié)構(gòu)類型，計(jì)容積率建筑面積及其分享指標(biāo)，不計(jì)容積率建筑面積，停車(chē)位屬性和備注部分。此外，建設(shè)工程規(guī)劃許可證附件還包括總平面圖、各層建筑平面圖 （包括地下室、層面平面）、各向立面圖、剖面圖等。建設(shè)工程規(guī)劃許可證一般有效期為一年，一年內(nèi)不開(kāi)工則作廢?！冻鞘幸?guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》將 “建設(shè)工程規(guī)劃許可證”（building permit）定義為 “城市規(guī)劃行政主管部門(mén)依法核發(fā)的有關(guān)建設(shè)工程的法律憑證”。可見(jiàn)，該項(xiàng)行政許可是授予行政相對(duì)人按照具體的工程規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行建設(shè)的權(quán)利和義務(wù)。

在項(xiàng)目完工后，建設(shè)單位須向規(guī)劃部門(mén)申請(qǐng)建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收，監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)查閱并熟悉建設(shè)工程規(guī)劃許可證核準(zhǔn)的建設(shè)工程總平面圖及施工圖等資料，赴建設(shè)工程現(xiàn)場(chǎng)檢查相關(guān)內(nèi)容。⑧具體包括：1.總平面布局，檢查建設(shè)工程的位置、占地范圍、坐標(biāo)、平面布置、建筑間距、出入口設(shè)置等是否符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證及其核準(zhǔn)的圖紙要求；2.容量指標(biāo)，檢查建設(shè)工程的建筑面積、建筑層數(shù)、建筑密度、容積率、建筑高度等是否符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證及其核準(zhǔn)的圖紙要求；3.建筑立面、造型，檢查建筑物或構(gòu)筑物的形式、風(fēng)格、色彩、立面處理等是否符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證核準(zhǔn)的圖紙要求；4.室外設(shè)施，檢查室外工程設(shè)施，如道路、綠化、停車(chē)場(chǎng)等是否符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證核準(zhǔn)的圖紙要求，并檢查其施工現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)設(shè)施是否按照規(guī)定期限拆除并得到清理。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃許可的具體思路和邏輯如圖3：

圖3：城市規(guī)劃許可路徑圖

三、城市規(guī)劃許可行政案件產(chǎn)生的原因

城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)城市空間的分配，⑨秦紅嶺：《試論城市規(guī)劃應(yīng)遵循的普遍倫理》，載 《城市規(guī)劃》2005年第5期。當(dāng)規(guī)劃許可直接或者間接涉及到行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人的房地產(chǎn)權(quán)益時(shí)，當(dāng)事人會(huì)將矛頭指向該規(guī)劃許可，無(wú)論許可本身是否針對(duì)該房地產(chǎn)權(quán)益。實(shí)踐中主要存在以下情形。

（一）房地產(chǎn)權(quán)利人因相鄰關(guān)系產(chǎn)生爭(zhēng)議

通風(fēng)、日照、采光是衡量人居環(huán)境的重要指標(biāo)之一。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，許多大城市的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到極限，⑩開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指城市物質(zhì)層面的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的度量衡，主要有容積率、建筑覆蓋率和建筑高度等三個(gè)主要衡量指標(biāo)。個(gè)別地區(qū)還有開(kāi)放空間率等控制指標(biāo)。高層甚至超高層建筑鱗次櫛比，相鄰人之間由于通風(fēng)、采光、日照等方面的問(wèn)題所引發(fā)的矛盾也越來(lái)越多。當(dāng)相鄰人之間無(wú)法解決民事糾紛時(shí)，會(huì)將矛頭指向規(guī)劃部門(mén)，針對(duì)規(guī)劃許可行為提出異議。后文中的 “H小區(qū)業(yè)主委員會(huì)案”“Z某等9人案”“P某等3人案”即屬于此種情形。事實(shí)上，當(dāng)城市人們的居住形態(tài)從 “獨(dú)門(mén)獨(dú)戶”為主演變?yōu)榇笠?guī)模的 “區(qū)分所有”住宅小區(qū)時(shí)，傳統(tǒng)民法中的相鄰關(guān)系已經(jīng)成為一種非常弱的約束，區(qū)分所有權(quán)人 “無(wú)法提前和主動(dòng)介入城市空間物質(zhì)形態(tài)的塑造和利益調(diào)整”“私法上的相鄰關(guān)系調(diào)整逐漸讓位于公法上的空間配置”“即規(guī)劃編制和許可，建設(shè)行為往往不再僅僅是行使所有權(quán)的結(jié)果，行政以許可的方式提前介入其中。”①陳越峰：《城市空間利益的正當(dāng)分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)益案切入》，載《法學(xué)研究》2015年第1期?！段餀?quán)法》第八十九條規(guī)定“建造建筑物，不得違反國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照。”據(jù)此，法院會(huì)在行政案件中審查規(guī)劃行政主管部門(mén)的規(guī)劃許可指標(biāo)是否會(huì)導(dǎo)致建筑物妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照。

（二）房地產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)標(biāo)的房產(chǎn)有爭(zhēng)議

房屋是公民的重要不動(dòng)產(chǎn)，特別是在房?jī)r(jià)高企的一線城市，購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)通常是家庭的首要經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。當(dāng)購(gòu)房人因設(shè)計(jì)、質(zhì)量等原因?qū)θ〉玫姆课莶粷M，與開(kāi)發(fā)商協(xié)調(diào)不成時(shí)，便會(huì)向行政主管部門(mén)追究責(zé)任，希望藉此間接對(duì)開(kāi)發(fā)商施壓。在關(guān)于建設(shè)工程規(guī)劃許可的案件中大部分屬于此類型。如在 “H某等20人訴建設(shè)工程規(guī)劃許可案”中，第三人于2009年3月5日獲準(zhǔn)核發(fā) 《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。原告系第三人開(kāi)發(fā)小區(qū)的業(yè)主，入住后獲知第三人在小區(qū)三樓花園違規(guī)建設(shè)商場(chǎng)中央空調(diào)冷卻塔及私自對(duì)小區(qū)部分建筑進(jìn)行加改擴(kuò)建等違法性行為，認(rèn)為被告核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政行為侵犯了原告的合法權(quán)益，后撤訴。“L某某等16人訴建設(shè)工程規(guī)劃許可案”也屬于類此情形。此外，受?chē)?guó)家宏觀調(diào)控政策變化和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，部分在房?jī)r(jià)高位入市的購(gòu)房者會(huì)通過(guò)以規(guī)劃具體行政行為利害關(guān)系人的身份提起行政訴訟的方式質(zhì)疑整個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的行政許可合法性，以此作為與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商博弈的籌碼，實(shí)現(xiàn)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（三）當(dāng)事人因歷史遺留房地產(chǎn)問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議

在城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中，往往會(huì)因?yàn)楦鞣N原因產(chǎn)生 “爛尾”、權(quán)屬不清、報(bào)建手續(xù)不完整等歷史遺留房地產(chǎn)問(wèn)題。出于空間建設(shè)逆反性的高成本和社會(huì)安定因素考慮，政府在處理這些歷史問(wèn)題時(shí)往往通過(guò)協(xié)調(diào)會(huì)議的方式解決，而如果解決不夠徹底，又會(huì)涉及到新的利益主體。當(dāng)規(guī)劃行政部門(mén)按照政府會(huì)議決定為相關(guān)房地產(chǎn)辦理規(guī)劃許可時(shí)，新的利益主體就會(huì)提出異議和訴求。后文中涉及到G大廈的 “Q公司案”和 “Y公司案”即屬于這一情形。

（四）規(guī)劃調(diào)整與規(guī)劃許可利益

在土地資源有限而經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的情形下，為了城市發(fā)展需要，土地規(guī)劃功能及部分規(guī)劃指標(biāo)需要不斷地進(jìn)行調(diào)整或改變，在一定程度上觸及行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的既得利益，也會(huì)引發(fā)行政爭(zhēng)議。后文中的 “S公司案”和 “B公司案”即屬于此種情形。

四、審理城市規(guī)劃許可案件中的問(wèn)題

（一）利害關(guān)系人的認(rèn)定

城市規(guī)劃的實(shí)施影響多方面的利益，根據(jù) 《行政訴訟法》的規(guī)定，在由第三人提起的行政訴訟中，是否城市規(guī)劃許可行為的利害關(guān)系人直接決定其是否有權(quán)起訴。《最高人民法院行政訴訟法若干問(wèn)題解釋》第十三條將行政訴訟法上的利害關(guān)系人包括下列幾類：“（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；（二）與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；（三）要求主管行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（四）與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的?！笨梢?jiàn)，原告與行政行為是否具有 “法律上的利害關(guān)系”成為問(wèn)題的關(guān)鍵。

在行政法學(xué)理論上，利害關(guān)系一般被認(rèn)為是 “切身的、現(xiàn)實(shí)的和直接的利害關(guān)系”。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃利害關(guān)系人 “是指與城鄉(xiāng)規(guī)劃存在著合法的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并且由于相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系，其適當(dāng)?shù)睦媸艿接绊懙墓瘛⒎ㄈ嘶蚱渌M織?！雹傩掀G芬：《淺議城鄉(xiāng)規(guī)劃利害關(guān)系人權(quán)利保護(hù)制度》，載《法制與社會(huì)》2011年第2期。關(guān)于權(quán)益的界定則存在兩種觀點(diǎn)，“第一種觀點(diǎn)是法律權(quán)利說(shuō)，包括法律明文規(guī)定的權(quán)利及推定權(quán)利，第二種觀點(diǎn)是法律上值得保護(hù)的權(quán)益說(shuō)。雖然行政法領(lǐng)域存在著法律保護(hù)權(quán)益范圍應(yīng)不斷擴(kuò)大、行政訴訟主體資格應(yīng)適當(dāng)放寬的觀點(diǎn)，”③王克穩(wěn)：《論行政訴訟中利害關(guān)系人的原告資格》，載《行政法學(xué)研究》2013年第1期。“但審判實(shí)踐中仍堅(jiān)持法律權(quán)利說(shuō)。法律及司法解釋采用的是法律上的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，在因果關(guān)系上適用的是相當(dāng)因果關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。在民事關(guān)系與行政關(guān)系交叉的情形下，通常認(rèn)為民事關(guān)系介入行政關(guān)系時(shí)，民事關(guān)系主體不具有原告資格；行政關(guān)系介入民事關(guān)系時(shí)，民事關(guān)系主體具有原告主體資格。”④樂(lè)敏、曹海燕：《規(guī)劃行政許可利害關(guān)系人的訴權(quán)保護(hù)》，載《人民司法》2012年第2期。

從A市法院的審判實(shí)踐來(lái)看，法院嚴(yán)格地遵循上述司法解釋的規(guī)定，即采取法律權(quán)利說(shuō)，對(duì)于原告以規(guī)劃許可侵犯直接、合法權(quán)利的，會(huì)判斷其具有原告資格，在 “Z某等9人訴建設(shè)工程規(guī)劃許可案”中，原告系涉案地塊相鄰地塊小區(qū)業(yè)主，認(rèn)為被告發(fā)給涉案地塊的建設(shè)工程規(guī)劃許可證侵犯了自己的利益。法院認(rèn)為，被告系建設(shè)工程規(guī)劃主管部門(mén)，履行建設(shè)工程規(guī)劃許可職責(zé)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行行政許可管理，在行政許可行為中應(yīng)對(duì)建筑物是否妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照進(jìn)行審查。因此，在原告提出的各項(xiàng)起訴理由之中，關(guān)于被告作出的建設(shè)工程規(guī)劃許可行為涉及相鄰?fù)L(fēng)、采光和日照方面影響的理由，屬于本案審查范圍，但原告不可對(duì)涉案建設(shè)項(xiàng)目自身的其他許可內(nèi)容提出訴訟，比如核增建筑面積用于公共走廊、架空層和高層避難區(qū)，不屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃確定容積率中的建筑面積，不影響原告的相鄰權(quán)。

實(shí)踐中，法院支持原告 （行政行為利害關(guān)系人）的直接、合法權(quán)利通常包括以下5類：

表2：城市規(guī)劃許可利害關(guān)系人權(quán)利及法律依據(jù)

相反，對(duì)于原告以規(guī)劃許可侵犯其其他權(quán)利、直接因果關(guān)系不確定或原告本身權(quán)利有瑕疵的，法院會(huì)判斷其不具備訴訟資格。以下三起案件即為典型：

在 “W某某訴變更建設(shè)用地規(guī)劃許可案”中，被告準(zhǔn)予變更第三人項(xiàng)目 《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》中的挑檐退紅線、綠化率和公共開(kāi)發(fā)空間三項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)。原告認(rèn)為自己所在小區(qū)與第三人建設(shè)項(xiàng)目相鄰，第三人項(xiàng)目在施工過(guò)程中造成自己小區(qū)房屋開(kāi)裂、地面沉降等問(wèn)題發(fā)生，系被告的上述行政許可導(dǎo)致。法院認(rèn)為，原告與涉案行政許可無(wú)法律上利害關(guān)系，不具備訴訟主體資格，但未詳細(xì)說(shuō)明理由。筆者根據(jù)判決書(shū)全文判斷法院的理由是被告作出的規(guī)劃變更許可實(shí)體要件和程序要件均合法，原告所在小區(qū)不動(dòng)產(chǎn)受損如確系第三人施工造成，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事法律程序與第三人解決，與被告的規(guī)劃許可行為無(wú)直接因果關(guān)系。

在 “L某、L某某訴規(guī)劃選址許可案”中，法院認(rèn)為被告核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)的行為是對(duì)涉案工程項(xiàng)目的選址和布局是否符合城市規(guī)劃要求出具的一個(gè)審核意見(jiàn)，僅供土地、發(fā)改和環(huán)保部門(mén)辦理用地預(yù)審、項(xiàng)目可行性和環(huán)境影響批準(zhǔn)等用，即使原告的土地和房屋在該選址意見(jiàn)書(shū)所涉范圍之內(nèi)，該選址許可行為也不會(huì)對(duì)其房地產(chǎn)權(quán)益造成任何直接的或?qū)嵸|(zhì)上的影響，故原告不具有行政訴訟主體資格?？梢?jiàn)，規(guī)劃選址雖然可能導(dǎo)致選址范圍內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)被征收，但征收行為才是影響不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益的直接行政行為。

在 “X公司訴建設(shè)用地規(guī)劃許可案”中，法院認(rèn)為，原告以被告向第三人核發(fā) 《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》侵犯其對(duì)涉案土地享有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利為由提起行政訴訟，但其提交的合法有效的證據(jù)材料不足以證明其對(duì)涉案土地及其上建筑物享有合法權(quán)利，故其不具有訴訟資格。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與審判標(biāo)準(zhǔn)

因?yàn)?“日照、采光、通風(fēng)、噪音等相鄰關(guān)系產(chǎn)生利益沖突，其實(shí)質(zhì)是城市空間利益正當(dāng)分配問(wèn)題。”⑤參見(jiàn)前引①，陳越峰文。該類案件通常涉及到對(duì)所許可規(guī)劃指標(biāo)的合法性和合理性問(wèn)題，而實(shí)踐中，法院多以規(guī)劃指標(biāo)是否違反規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審查該問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在此類案件中，第三人客觀上存在著通風(fēng)、采光和日照利益，被告的規(guī)劃許可行為確實(shí)導(dǎo)致了這一利益的縮減。因此，從行政訴訟審理與訴訟請(qǐng)求的對(duì)應(yīng)性角度，法院審查的重點(diǎn)不在規(guī)劃許可對(duì)行政相對(duì)人的合法性，而在規(guī)劃行政許可的建筑是否對(duì)相鄰權(quán)進(jìn)行了縮減及這種造成縮減的許可的合法性。即首先承認(rèn)相鄰關(guān)系人對(duì)鄰人在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的建設(shè)行為負(fù)有忍受義務(wù)，將一個(gè)主觀權(quán)利保護(hù)訴求作為客觀合法性監(jiān)督處理。⑥參見(jiàn)前引①，陳越峰文。在此種情況下，法院判斷的關(guān)鍵在于以何種規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。

有學(xué)者在總結(jié)了最高人民法院指導(dǎo)案例及相關(guān)案例后，認(rèn)為目前法院在審理此類案件時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)主要為 “合規(guī)即合法，合法即不侵權(quán)”“遵守技術(shù)規(guī)范即合法”“在判決及其論證背后是法官對(duì)城市空間利益分配的政策性選擇和利益衡量邏輯”。⑦陳越峰：《公報(bào)案例對(duì)下級(jí)法院同類案件判決的客觀影響》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。從A市法院的判決來(lái)看，基本上遵循了最高人民法院的思路，即以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和A市城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性規(guī)范作為審查標(biāo)準(zhǔn)，只要行政許可的內(nèi)容未違反技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，或者相關(guān)指標(biāo)已經(jīng)主管行政部門(mén)認(rèn)定，程序上也沒(méi)有瑕疵，則認(rèn)定合法，并且表達(dá)了法院不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)技術(shù)審查責(zé)任的態(tài)度。

在 “H小區(qū)業(yè)主委員會(huì)訴建設(shè)工程規(guī)劃許可案”中，被告向第三人核發(fā)了 《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，所涉項(xiàng)目位于原告小區(qū)的北側(cè)。原告認(rèn)為該許可證上關(guān)于第三人項(xiàng)目出入口設(shè)置、退讓用地紅線、原告小區(qū)與第三人小區(qū)建筑間距的規(guī)定違法。法院認(rèn)為，原告主張涉案項(xiàng)目不符合城市規(guī)劃要求以及設(shè)計(jì)不符合國(guó)家、省、市有關(guān)專業(yè)技術(shù)規(guī)范和規(guī)程。需要指出，建設(shè)工程規(guī)劃系具有高度專業(yè)性、技術(shù)性的行政行為，涉及到眾多技術(shù)性規(guī)范。在認(rèn)定建設(shè)工程是否符合規(guī)劃要求及其專業(yè)技術(shù)規(guī)范時(shí)，一方面行政機(jī)關(guān)比人民法院具備更多專業(yè)知識(shí)，另一方面考慮到規(guī)劃許可涉及整個(gè)小區(qū)甚至城市整體的重大利益，因此原告在提起行政訴訟時(shí)，應(yīng)就其主張的規(guī)劃許可違規(guī)情況作出具體說(shuō)明或提出初步證據(jù)，人民法院則針對(duì)這些疑點(diǎn)進(jìn)行審查。如要求法院主動(dòng)詳盡地就規(guī)劃許可所涉的技術(shù)規(guī)范逐一審查，在技術(shù)上難以完成，也有違行政權(quán)與司法權(quán)的分工。隨后根據(jù)A市的 《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》認(rèn)定原告提出的主要訴求及其理由均不成立。

在前述 “Z某等9人訴建設(shè)工程規(guī)劃許可案”中，法院認(rèn)為，原告提出的屬于相鄰權(quán)范圍的日照和建筑物安全等問(wèn)題，均已經(jīng)通過(guò)專業(yè)審查機(jī)構(gòu)審查，沒(méi)有相反證據(jù)證明專業(yè)審查機(jī)構(gòu)作出的審查結(jié)論違背事實(shí)和法律規(guī)定，被告作出建設(shè)工程規(guī)劃許可具有事實(shí)和法律依據(jù)。在 “P某等3人訴建設(shè)用地規(guī)劃許可案”中，法院也根據(jù)雙方提供的資料認(rèn)為被告作出許可中的容積率并未超過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)定。

在 “Y某某、M某某訴建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收案”中，法院認(rèn)為，被告核發(fā)的 《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》提出了建設(shè)用地項(xiàng)目的總體布局及建筑退紅線的規(guī)劃要求，履行了劃定建筑物與交通干線防噪聲距離的義務(wù)，不違反法定圖則，環(huán)保部門(mén)核發(fā)的 《建設(shè)工程環(huán)保驗(yàn)收合格證》認(rèn)定該建設(shè)工程備用發(fā)電機(jī)噪聲排放以及生活污水排放符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。原告以房屋存在噪聲污染為由要求撤銷案涉建設(shè)工程的 《建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證》缺乏事實(shí)根據(jù)。在城市發(fā)展的今天，房屋存在聲污染的現(xiàn)象是難以避免的，污染程度有輕有重，但它并不能說(shuō)明規(guī)劃部門(mén)對(duì)案涉土地的用途及功能等利用上就一定有違法行為，因?yàn)槁曃廴驹斐傻脑蚩赡苁嵌喾矫娴?，如樓層、朝向、房屋離交通干線距離、車(chē)輛的數(shù)量、檢測(cè)時(shí)間等因素都可能對(duì)檢測(cè)結(jié)果產(chǎn)生影響，不能一味地將責(zé)任推卸于已經(jīng)履行劃定建筑物與交通干線防噪聲距離的義務(wù)的規(guī)劃部門(mén)。

（三）復(fù)函和規(guī)劃確認(rèn)的效力

實(shí)踐中，規(guī)劃行政部門(mén)有時(shí)會(huì)以復(fù)函或規(guī)劃確認(rèn)的形式對(duì)行政相對(duì)人的具體個(gè)案申請(qǐng)作出答復(fù)或批示。該類復(fù)函或確認(rèn)是否可訴，關(guān)鍵在于其內(nèi)容是否具有行政許可的效力，也即是否將前述四類許可中的相關(guān)權(quán)益授予了行政相對(duì)人。

在 “Q公司訴規(guī)劃確認(rèn)案”中，原告擁有的物業(yè)與 “G大廈”相鄰，被告于2012年7月在報(bào)紙上發(fā)布的 《關(guān)于G大廈裙樓規(guī)劃確認(rèn)公示的通告》，原告認(rèn)為根據(jù)被告的確認(rèn)，G大廈占用了自己物業(yè)所在宗地三處紅線，故提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為通告行為是規(guī)劃確認(rèn)行政行為之前的前置性行為，不是規(guī)劃確認(rèn)行政行為本身。通告針對(duì)的是不特定公眾，目的是征求公眾意見(jiàn)，根據(jù)征求到的公眾意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否需要作出調(diào)整或修改，之后才決定是否作出規(guī)劃確認(rèn)行為。故通告本身未對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。二審法院則認(rèn)為，通告顯示被告已經(jīng)過(guò)研究同意了第三人對(duì)G大廈裙樓超建部分進(jìn)行規(guī)劃確認(rèn)的申請(qǐng)，且顯示其要求用地單位在接受處罰后完善后續(xù)的手續(xù)。因此，該確認(rèn)決定行為對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)具有實(shí)際影響。在相關(guān)聯(lián)的 “Y公司訴規(guī)劃確認(rèn)案”中，法院也作出了相同的裁定?？梢?jiàn)，雖然被告作出的行政行為的形式為確認(rèn)而非許可，但復(fù)函的內(nèi)容相當(dāng)于建設(shè)工程規(guī)劃許可中對(duì)申請(qǐng)人施工圖紙的確認(rèn)，因此法律性質(zhì)上屬于行政許可，第三人認(rèn)為該許可行為侵犯了自己的物權(quán)故有權(quán)提起訴訟。同樣在 “H某某訴復(fù)函案”中，第三人向被告提交《關(guān)于確認(rèn) “G大廈”容積率的請(qǐng)示》，被告作出 《復(fù)函》同意確認(rèn)某地塊的各類建筑面積和總建筑面積規(guī)劃指標(biāo)。原告為與G大廈相鄰建筑物內(nèi)物業(yè)的所有權(quán)人，認(rèn)為被告的 《復(fù)函》影響了物業(yè)的采光和通風(fēng)。法院則認(rèn)為，《復(fù)函》所確定的規(guī)劃指標(biāo)沒(méi)有超出宗地 《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》核定的指標(biāo)要求，其中對(duì)商業(yè)、商務(wù)公寓、單身公寓建筑面積的調(diào)整，屬于建設(shè)用地項(xiàng)目?jī)?nèi)部建筑面積的各組成部分的調(diào)整，對(duì)相鄰建筑的通風(fēng)采光不存在影響。因此，原告以 《復(fù)函》改變?cè)?guī)劃影響其通風(fēng)采光等權(quán)益為由主張撤銷該 《復(fù)函》沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。

在 “C某某等44人訴復(fù)函案”中，涉案復(fù)函涉及到的用地與原告所有的房產(chǎn)相鄰，法院認(rèn)為，被告作出的涉案復(fù)函批準(zhǔn)第三人在該宗地上建設(shè)業(yè)務(wù)用房等，影響了被上訴人的共有產(chǎn)權(quán)，被上訴有權(quán)對(duì)該復(fù)函提起行政訴訟。復(fù)函批準(zhǔn)第三人在歷史用地紅線內(nèi)恢復(fù)建設(shè)業(yè)務(wù)用房及傳達(dá)室，其內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是根據(jù)第三人的申請(qǐng)作出的建設(shè)用地規(guī)劃許可。被告不能舉證證明第三人提交了申請(qǐng)建設(shè)業(yè)務(wù)用房等所必備的材料，作出復(fù)函的主要證據(jù)不足，故確認(rèn)該復(fù)函違法。

而在 “CH某某訴復(fù)函案”中，原告認(rèn)為第三人在某小區(qū)旁加建高樓侵犯自己合法權(quán)益。法院認(rèn)為加建行為沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃審批的，利害關(guān)系人可向有權(quán)行政機(jī)關(guān)檢舉、控告。加建行為經(jīng)過(guò)規(guī)劃審批的，利害關(guān)系人可以針對(duì)規(guī)劃主管部門(mén)的批準(zhǔn)行為提起行政訴訟。涉案 《復(fù)函》只是陳述了《某區(qū)域規(guī)劃調(diào)整》的形成經(jīng)過(guò)及內(nèi)容，不是行政主管部門(mén)對(duì)第三人在某小區(qū)旁加建高樓的批準(zhǔn)文件，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際影響。

可見(jiàn)，前四起案件中因?yàn)橐?guī)劃行政主管部門(mén)的 “確認(rèn)”或 “復(fù)函”實(shí)質(zhì)上發(fā)生了建設(shè)用地規(guī)劃許可或建設(shè)用地工程許可的效力，并可能影響第三人的法律上權(quán)利，因此屬于可訴行政行為；而后一起案件中雖然也名曰 “復(fù)函”，但只是對(duì)原告所咨詢問(wèn)題的答復(fù)，內(nèi)容也不影響其法律上權(quán)利，因此不屬于行政行為，不具有可訴性。

（四）規(guī)劃編制與規(guī)劃許可的關(guān)系問(wèn)題

如本文第二部分所述，建設(shè)用地規(guī)劃許可的審批依據(jù)是控制性詳細(xì)規(guī)劃，而建設(shè)工程規(guī)劃許可審批的依據(jù)之一是修建性詳細(xì)規(guī)劃。該兩類詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系是：控制性詳細(xì)規(guī)劃 （regulatory plan）側(cè)重對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地使用設(shè)定較為詳細(xì)的用途和容量控制，并不對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的任何建筑物做出具體設(shè)計(jì)，而是作為該地區(qū)建設(shè)管理的主要依據(jù)；修建性詳細(xì)規(guī)劃 （site plan）則以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃范圍內(nèi)具體的預(yù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為目標(biāo)，將各建筑物的用途、體形、外觀及各項(xiàng)城市設(shè)施的設(shè)計(jì)作為規(guī)劃內(nèi)容，屬開(kāi)發(fā)建設(shè)藍(lán)圖型的詳細(xì)規(guī)劃?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃銜接，以土地使用控制為重點(diǎn)，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā)相接，是規(guī)劃管理的依據(jù)。它既有總體控制要求，又有局部控制要求；“既深化總體規(guī)劃意圖，又對(duì)城市片區(qū)及地塊建設(shè)提出可直接指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃編制的準(zhǔn)則”。⑧湯黎明：《城鄉(xiāng)規(guī)劃導(dǎo)論》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社2012年版，第168頁(yè)。

由于我國(guó)城市規(guī)劃編制相對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓較晚，且2007年之前施行的 《城市規(guī)劃法》并沒(méi)有規(guī)定將規(guī)劃要件作為土地出讓條件之一，因此可能出現(xiàn)早期出讓的土地現(xiàn)狀與出讓后編制的詳細(xì)規(guī)劃存在沖突，又或者沒(méi)有詳細(xì)規(guī)劃的情形。當(dāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)依此作為或不作為時(shí)，會(huì)引發(fā)行政爭(zhēng)議。

1.申請(qǐng)?jiān)S可宗地?zé)o控制性詳細(xì)規(guī)劃是否可以辦理規(guī)劃許可

控制性詳細(xì)規(guī)劃是總體規(guī)劃宏觀法律效力向微觀法律效力的拓展?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃編制工作，是城市開(kāi)發(fā)的前期工作，是控制土地出讓和轉(zhuǎn)讓的依據(jù)。控制性詳細(xì)規(guī)劃的文本、圖則及法規(guī)三者相互匹配，各自關(guān)聯(lián)，從投入開(kāi)發(fā)的土地總量、土地使用性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、土地開(kāi)發(fā)時(shí)序等三方面共同制約著城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。因此，控制性詳細(xì)規(guī)劃超越了規(guī)劃設(shè)計(jì)的范疇，成為城市管理的依據(jù)和手段之一，其成果有著明顯的法律約束功效?！冻鞘袊?guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》（1992年建設(shè)部令第22號(hào)）規(guī)定出讓、轉(zhuǎn)讓城市國(guó)有土地使用權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃；2006年4月1日起施行的 《城市規(guī)劃編制辦法》，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容和要求以及其中的強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。

在涉及到規(guī)劃行政主管部門(mén)以行政相對(duì)人申請(qǐng)規(guī)劃許可的宗地沒(méi)有生效的控制性詳細(xì)規(guī)劃而不予規(guī)劃許可，而行政相對(duì)人有證據(jù)證明自己為宗地的合法使用權(quán)人的情況下，法院無(wú)一例外會(huì)判決規(guī)劃行政主管部門(mén)不予許可違法。

2.申請(qǐng)土地的控制性詳細(xì)規(guī)劃發(fā)生變化不予許可

城市規(guī)劃往往要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)行政相對(duì)人提出的規(guī)劃許可申請(qǐng)與修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃不一致時(shí)，規(guī)劃行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)如何處理。

在 “S公司訴不予規(guī)劃許可案”中，原告向被告提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng)，被告認(rèn)為，涉案宗地設(shè)計(jì)占用2000多平方米規(guī)劃道路，與控規(guī)存在沖突，違反了經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，故作出不予行政許可的決定。法院依據(jù) 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條、第三十五規(guī)定駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。需要說(shuō)明的是，被告在作出不予許可的同時(shí)向原告發(fā)出了收地通知。

而在 “B公司訴不予規(guī)劃許可案”中，1997年被告向原告發(fā)放了 《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，該證顯示用地性質(zhì)為倉(cāng)儲(chǔ)及配套單身公寓、食堂、管理中心。2001年11月8日公布的控規(guī)顯示上述《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》所涉及用地的用途為普通倉(cāng)儲(chǔ)用地。2001年至2002年間，原告與被告簽訂了 《土地使用權(quán)出讓合同書(shū)》并取得了地塊的 《房地產(chǎn)證》。2009年原告向被告申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可，被告作出了不予行政許可決定。法院認(rèn)為，一方面，原告具有合法的 《房地產(chǎn)證》，被告在作出被訴不予行政許可決定時(shí)并未取得證明該地塊已被土地管理部門(mén)收回或者土地管理部門(mén)已啟動(dòng)收回程序的證據(jù)。因而以原告先行到國(guó)土部門(mén)處置土地有無(wú)被收回可能問(wèn)題為由作出不予行政許可決定，依據(jù)不足。另一方面，原告所依據(jù)的 《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》仍是有效的法律文件，簽訂的《土地出讓合同》也并未被撤銷或被確認(rèn)無(wú)效。在此情況下，被告認(rèn)定原簽訂的土地出讓合同的建筑使用功能與該地區(qū)的控規(guī)用地性質(zhì)不符，并以此為由作出不予行政許可決定，依據(jù)不足。然而，在相關(guān)聯(lián)的另一起案件中，因?yàn)樵娴牧硪粔K宗地已經(jīng)被政府收回，因此法院認(rèn)為被告不予審批建設(shè)規(guī)劃許可的行為合法。

可見(jiàn)，根據(jù)我國(guó)的城市空間管理規(guī)定，無(wú)論是劃撥還是出讓的土地使用權(quán)，相應(yīng)宗地必須事先編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，設(shè)定規(guī)劃要件。如果當(dāng)事人依據(jù)合法取得土地使用權(quán)，且該土地使用權(quán)未被收回，規(guī)劃行政主管部門(mén)就不能以宗地沒(méi)有相應(yīng)的控規(guī)為由不辦理規(guī)劃許可。如果土地使用權(quán)出讓后控規(guī)發(fā)生變化，也應(yīng)當(dāng)保護(hù)當(dāng)事人的信賴?yán)妫坏靡砸?guī)劃發(fā)生變化不辦理相關(guān)許可。

（五）舉行聽(tīng)證會(huì)的范圍

“聽(tīng)證程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為前給予當(dāng)事人就重要事實(shí)表示意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，通過(guò)公開(kāi)、公正、民主的方式達(dá)到行政目的程序?！雹釁⒁?jiàn)前引①，安建書(shū)，第152頁(yè)。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可中適用聽(tīng)證的情形包括法定聽(tīng)證、職權(quán)聽(tīng)證和申請(qǐng)聽(tīng)證。法定聽(tīng)證是由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政許可機(jī)關(guān)必須組織聽(tīng)證，目前數(shù)量較少；職權(quán)聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職權(quán)及時(shí)舉行聽(tīng)證；申請(qǐng)聽(tīng)證則是根據(jù) 《行政許可法》第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間巨大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利……”當(dāng)行政許可相對(duì)人、利害關(guān)系人認(rèn)為許可結(jié)果影響其利益時(shí)，有時(shí)會(huì)以行政機(jī)關(guān)沒(méi)有舉行聽(tīng)證對(duì)許可行為提出異議。

在 “R某某訴建設(shè)用地規(guī)劃許可案”中，2011年7月被告在 《XXX報(bào)》刊登 《關(guān)于某單位變更〈建設(shè)用地規(guī)劃許可證〉的公示》。原告認(rèn)為被告作出的上述規(guī)劃許可證侵犯其權(quán)益，作出被訴規(guī)劃許可沒(méi)有進(jìn)行聽(tīng)證屬于程序違法。法院認(rèn)為，現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定變更規(guī)劃需要進(jìn)行聽(tīng)證，被告在作出被訴規(guī)劃許可前已經(jīng)就變更規(guī)劃事項(xiàng)進(jìn)行登報(bào)公示。

而在 “N公司訴不予變更建設(shè)用地規(guī)劃許可案”中，2012年3月，原告向被告提出建設(shè)用地規(guī)劃許可-變更 （建筑類）申請(qǐng)，被告認(rèn)為原告的申請(qǐng)關(guān)系到相鄰B地塊土地使用權(quán)人的利益，而B(niǎo)地塊的土地所有權(quán)人為Y公司、J公司及S企業(yè)。2012年4月，被告向Y公司發(fā)出 《征詢函》，征詢?cè)摴緦?duì)原告申請(qǐng)變更的意見(jiàn)，并告知Y公司 “J公司對(duì)該調(diào)整申請(qǐng)已表示同意且J公司根據(jù)Y公司和J公司簽訂的 《合作開(kāi)發(fā)某廣場(chǎng)項(xiàng)目承諾書(shū)》代表Y公司對(duì)上述申請(qǐng)一并表示同意的有關(guān)情況”。Y公司于提交 《答復(fù)函》中稱因上述 《承諾書(shū)》所附條件不成熟，B宗地應(yīng)由Y公司和J公司共同開(kāi)發(fā)，原告的調(diào)整申請(qǐng)未征得其同意，其亦未授權(quán)J公司處理該調(diào)整事宜。后被告以原告的申請(qǐng)不符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)為由不予行政許可。法院認(rèn)為，被告既然已發(fā)現(xiàn)涉案行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益，就應(yīng)在作出行政許可決定前告知申請(qǐng)人和利害關(guān)系人享有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。但被告僅在收到Y(jié)公司表示反對(duì)的 《答復(fù)函》后就作出涉案不予行政許可決定，未告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人聽(tīng)證的權(quán)利，程序違法。判決撤銷不予行政許可決定。

以上第一起案件中，行政機(jī)關(guān)和法院均不認(rèn)為許可需要聽(tīng)證或涉及重大事項(xiàng)，也不認(rèn)為對(duì)涉及行政相對(duì)人與第三人利益，因此不必舉行聽(tīng)證；而在第二起案件中，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)已經(jīng)確定了申請(qǐng)人與第三人存在利害關(guān)系，但又未按照正規(guī)形式告知申請(qǐng)人和全部第三人擁有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利，所以法院認(rèn)為作出不予許可前缺乏法定程序事項(xiàng)。

五、完善城市規(guī)劃管理制度建議

從前文的分析中可以看出，訴訟作為社會(huì)矛盾解決的最后一道屏障，在大多數(shù)案件中，法官僅能從依法行政的角度去審查行政行為的合法性問(wèn)題，的確不能作為城市建設(shè)規(guī)劃方面的專業(yè)人士去審核規(guī)劃的專業(yè)性和科學(xué)性問(wèn)題，而案件的實(shí)質(zhì)矛盾焦點(diǎn)又往往在規(guī)劃的合理性問(wèn)題上。鑒于規(guī)劃編制和許可中的自由裁量幅度較大，為了減少矛盾的發(fā)生，建議規(guī)劃部門(mén)除了加強(qiáng)行政行為合法性審查外，在行使行政權(quán)力對(duì)空間利益進(jìn)行劃分時(shí)還可以從以下三個(gè)方面做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作。

（一）總結(jié)利害關(guān)系人范圍

從前文中的介紹中可以看出，對(duì)規(guī)劃許可提出異議的往往是受其影響的第三人，而在判斷其與行政行為之間是否存在利害關(guān)系時(shí)雖然有一定的法律依據(jù)，但總體而言理論界和司法界都尚未形成一套固定的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，規(guī)劃部門(mén)要善于從具體判例中總結(jié)當(dāng)事人利害關(guān)系人身份，以確定公示意見(jiàn)中的意見(jiàn)提出者范圍和要求啟動(dòng)或參與聽(tīng)證的人員，“并明確只有作為利害關(guān)系人，才能提出意見(jiàn)和要求聽(tīng)證，既避免被動(dòng)，又維護(hù)了真正的利害關(guān)系人的合法權(quán)益?！雹獗鍨槊瘢骸独﹃P(guān)系人提起規(guī)劃行政訴訟問(wèn)題淺析》，載《江蘇城市規(guī)劃》2008年第12期。

（二）在行政許可過(guò)程中增加公示環(huán)節(jié)

公示是政府信息公開(kāi)的一種，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定 “規(guī)劃部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法將經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖予以公布?！边@提高了行政許可的透明度，使利害關(guān)系人可以盡快明確自己的權(quán)利是否受到侵害，及時(shí)向規(guī)劃主管部門(mén)提出自己的意見(jiàn)和建議，也有利于規(guī)劃部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。而根據(jù) 《政府信息公開(kāi)條例》，涉及公民法人切生利益的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況，城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)都是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息。因此，筆者建議除了法定許可公示事項(xiàng)外，對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng)、建設(shè)工程規(guī)劃許可申請(qǐng)、建設(shè)項(xiàng)目選址等均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示，同時(shí)在國(guó)家法律的基礎(chǔ)上通過(guò)地方立法將這些公示環(huán)節(jié)及具體方法、意見(jiàn)采集和反饋要求等進(jìn)行固定，以便利害關(guān)系人及時(shí)提出意見(jiàn)。

（三）擴(kuò)大聽(tīng)證范圍

行政許可是授益性行政行為，申請(qǐng)人一般情況下不會(huì)要求聽(tīng)證。但是，一些行政許可會(huì)影響不特定的多數(shù)人的利益，且這種影響通常是長(zhǎng)期和潛在的。相關(guān)利害關(guān)系人由于信息不對(duì)稱，并不能夠及時(shí)了解該行政許可對(duì)他們產(chǎn)生的影響，因此行政許可作出時(shí)也不會(huì)要求聽(tīng)證。但該行政許可一旦實(shí)施又確會(huì)產(chǎn)生社會(huì)影響。這就要求行政機(jī)關(guān)在行政許可作出過(guò)程中須考慮行政許可事項(xiàng)的社會(huì)影響，即便在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下亦應(yīng)主動(dòng)依職權(quán)進(jìn)行聽(tīng)證和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如果許可前沒(méi)有聽(tīng)證程序，走到行政訴訟程序，則這種事后司法審査只能在 “木已成舟”的情況下進(jìn)行， 事實(shí)上也只可能對(duì)明顯違法的行為進(jìn)行微弱的救濟(jì)，而且法官通常對(duì)規(guī)劃部門(mén)的專業(yè)性判斷高度尊重，只進(jìn)行形式合法性判斷而不審查規(guī)劃部門(mén)是否進(jìn)行了利益權(quán)衡?！凹词狗ㄔ簩彶樾姓C(jī)關(guān)是否進(jìn)行了利益權(quán)衡，往往也只進(jìn)行程序?qū)彶椋醋鹬匦姓C(jī)關(guān)在政策形成方面的地位?！雹賲⒁?jiàn)前引①，陳越峰文。因此，規(guī)劃部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擴(kuò)大聽(tīng)證的適用范圍，對(duì)聽(tīng)證的利害關(guān)系人選定、聽(tīng)證范圍和聽(tīng)證程序進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，摒棄“簡(jiǎn)單處理”和“走過(guò)場(chǎng)”的錯(cuò)誤觀念，②在“C某等訴建設(shè)用地規(guī)劃行政許可案”中，第三人預(yù)售給C某等人的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目因市政建設(shè)進(jìn)行了較大的規(guī)劃調(diào)整，對(duì)原告買(mǎi)受人利益影響巨大。雖然經(jīng)過(guò)磋商13名原告簽署了 《聲明書(shū)》，原告同意土地的合宗、規(guī)劃和建設(shè)工期的調(diào)整，但事后還是對(duì)第三人重新取得的建設(shè)用地規(guī)劃許可提出了撤銷申請(qǐng)。雖然法院以存在 《聲明書(shū)》為由駁回了訴訟請(qǐng)求，但顯然單方 《聲明書(shū)》在行政行為合法性證據(jù)力上要弱于公開(kāi)的聽(tīng)證程序。通過(guò)聽(tīng)證加強(qiáng)行政行為的合法性。