張 巍，顏廷強

（1.國家林業(yè)和草原局林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設計院，北京 100010；2.國家森林防火指揮部辦公室，北京 100014）

黨的十九大提出加快生態(tài)文明體制改革和建設美麗中國新目標、任務、舉措，進一步顯示了以習近平同志為核心的黨中央加強生態(tài)文明建設的意志和決心。我們既要大規(guī)模推進國土綠化，更要保護好現(xiàn)有造林綠化成果。盡量減少森林火災發(fā)生和火災造成的損害是森林防火工作的主要任務，森林防火工作也因此賦予了更為重要的使命和責任。

1 新時代生態(tài)文明觀及其現(xiàn)實指導意義

1.1 生態(tài)文明內涵

生態(tài)文明是指人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質與精神成果的總和，是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。它是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一種新的文明形態(tài)。馬克思在描繪共產(chǎn)主義時指出：這種共產(chǎn)主義，作為完成了的自然主義＝人道主義，而作為完成了的人道主義＝自然主義。它是人和自然之間、人和人之間矛盾的真正解決[1]。生態(tài)文明作為文明新階段，是自然的人化和人的自然化在新的高度上的辯證統(tǒng)一，是恢復自然的活力，肯定自然的價值，從而真正地實現(xiàn)人的價值。達到自然史和人類史相統(tǒng)一的有效途徑，正是馬克思主義的生命力之所在。

1.2 新時代生態(tài)文明觀及現(xiàn)實指導意義

習近平站在中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計高度，將馬克思主義生態(tài)文明觀與中國當代實際相結合，堅持以人為本、綠色發(fā)展為導向，以建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族偉大復興為目標，通過統(tǒng)籌人與自然是生命共同體的科學自然觀、綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀、滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的基本民生觀、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的整體系統(tǒng)觀、實行最嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度的嚴密法治觀、胸懷建設清潔美麗世界的共贏全球觀等系列觀點，全面闡述了社會主義生態(tài)文明的理念、意義、方針、方法、舉措，形成了習近平新時代生態(tài)文明觀。習近平新時代生態(tài)文明觀是馬克思主義生態(tài)文明觀的發(fā)展，是新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是十八大以來我國生態(tài)文明建設頂層設計的依據(jù)，是推進我國生態(tài)文明建設的理論指導和行動指南[2]。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視并大力推進生態(tài)文明建設，把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，相繼制定出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對生態(tài)文明建設做出頂層設計和總體部署，把生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。建設生態(tài)文明，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主的基本方針。森林是陸地最大的生態(tài)系統(tǒng)，是人類生存的根基。森林火災突發(fā)性強、破壞性大、危險性高，是全球發(fā)生最頻繁、處置最困難、危害最嚴重的自然災害之一，是生態(tài)文明建設成果和森林資源安全的最大威脅，甚至有可能引發(fā)生態(tài)災難和社會危機。森林防火是我國生態(tài)文明建設的安全保障，是國家應急管理的重要內容，事關森林資源和人民生命財產(chǎn)安全，事關“山水林田湖草”生命共同體安全，事關國家生態(tài)安全，森林防火責任重于泰山。當前，我國發(fā)展進入了加快推進生態(tài)文明建設的新階段，以新時代生態(tài)文明觀指導我國森林防火工作，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2 《全國森林防火規(guī)劃》在踐行新時代生態(tài)文明觀方面的主要體現(xiàn)

《全國森林防火規(guī)劃（2016-2025）》（以下簡稱《規(guī)劃》）經(jīng)國務院審批同意，于2016年12月19日，由國家林業(yè)局、國家發(fā)展改革委、財政部正式印發(fā)實施。新一期規(guī)劃總結了前期規(guī)劃的建設成效，分析了面臨的新形勢、新情況、新問題，提出了發(fā)展新目標，明確了重點建設任務，是對全國森林防火工作的頂層設計和總體部署，是未來十年我國森林防火工作的統(tǒng)領，集中體現(xiàn)了習近平新時代生態(tài)文明觀[3]。

2.1 規(guī)劃指導思想

《規(guī)劃》以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞生態(tài)文明建設，提出牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以保障人民生命財產(chǎn)和森林資源安全為根本，以改革創(chuàng)新為動力，堅持“預防為主、積極消滅”的工作方針，堅持“科學分區(qū)、分類施策”的治理原則，加強基礎設施和裝備建設，完善科學防火體系，加大依法治火力度，建立健全長效機制，全面提高森林火災防控能力，最大限度地減少森林火災發(fā)生和災害損失，為建設生態(tài)文明和美麗中國保駕護航。這些都集中體現(xiàn)了堅持新的發(fā)展理念、以人民為中心、總體國家安全觀的新時代生態(tài)文明觀。

2.2 規(guī)劃建設分區(qū)與布局

新時代生態(tài)文明觀確定，山水林田湖草是一個生命共同體的整體系統(tǒng)觀。這要求我們必須按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下進行整體保護、綜合治理?！兑?guī)劃》根據(jù)全國森林火險區(qū)劃等級、森林資源分布狀況和森林火災發(fā)生情況，統(tǒng)籌全國與各省、重點與一般區(qū)域，將全國森林防火區(qū)域劃分為森林火災高危區(qū)、森林火災高風險區(qū)和一般森林火險區(qū)3類。根據(jù)上述分區(qū)依據(jù)和標準，森林火災高危區(qū)包括151個縣級行政單位，涵蓋國有森工局，有森林防火任務的國家公園、國家級自然保護區(qū)、國家森林公園、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)、國家地質公園等禁止開發(fā)區(qū)；森林火災高風險區(qū)包括1 418個縣級行政單位，涵蓋國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）直屬的自然保護區(qū)、森林公園、國有林業(yè)局、國有林場等有林單位；一般森林火災風險區(qū)包括1 106個縣級行政單位。規(guī)劃實施期內，森林火災高風險區(qū)可根據(jù)縣級行政單位森林資源和火災發(fā)生狀況的變化以及火險區(qū)劃等級的修訂及時調整。

2.3 規(guī)劃重點建設任務

新時代生態(tài)文明觀指出，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系。這要求我們以《規(guī)劃》為引領，以重大工程建設為保障，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護。《規(guī)劃》針對目前森林防火中存在預警監(jiān)測體系不夠完善、防火信息化水平較低、森林消防專業(yè)隊伍能力不足、森林航空消防供需矛盾突出、林區(qū)道路和阻隔系統(tǒng)建設嚴重滯后等關鍵問題，重點實施林火預警監(jiān)測系統(tǒng)、通信和信息指揮系統(tǒng)、森林消防隊伍能力、森林航空消防、林火阻隔系統(tǒng)、森林防火應急道路“六大建設任務”，大力加強預警響應規(guī)范化、火源管理法治化、火災撲救科學化、隊伍建設專業(yè)化、裝備建設機械化、基礎工作信息化“六化建設”。

2.4 規(guī)劃建立健全長效機制

新時代生態(tài)文明觀指出，堅持全面依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，發(fā)展中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。這要求我們必須發(fā)揮制度和法治的引導、規(guī)制等功能，為生態(tài)文明建設提供體制機制保障?！兑?guī)劃》提出建立健全防火責任機制、森林消防隊伍建設機制、經(jīng)費保障機制、科學防火管理機制、依法治火工作機制等“五大機制”。

3 以習近平生態(tài)文明觀為指引深刻分析我國當前森林防火工作的階段性特征

3.1 森林防火面臨的新形勢

十八大以來，黨中央、國務院出臺一系列政策措施，對生態(tài)文明建設做出頂層設計和總體部署，我國發(fā)展進入了加快推進生態(tài)文明建設的新階段。這些既為森林防火工作提供了難得的發(fā)展機遇，也給森林防火工作提出了新的更高要求。隨著社會經(jīng)濟體制的不斷完善和林業(yè)改革的逐步深入，特別是受全球進入森林火災高發(fā)期、森林資源日益增長、多種經(jīng)營活動等因素影響，綜合判斷我國仍處于森林火災的易發(fā)期和高危期，森林防火形勢日趨嚴峻，森林防火工作越來越重要，責任越來越大，任務越來越重。

3.2 當前森林防火工作的階段性特征

黨的十九大明確新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡和不充分的發(fā)展之間的矛盾。用這一觀念深刻分析我國森林防火工作的主要矛盾和階段性特征，具有十分重要的意義。目前，我國森林防火工作與國內其他應急管理工作、防災減災工作相比，與國外森林防火工作相比，還存在不適應我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、不適應生態(tài)文明建設的新要求、不適應當前森林防火工作中的繁重任務等問題，森林防火工作仍處在綜合治理、標本兼治以標為主的階段，還是發(fā)展的初級階段。一是嚴格的責任制度與責任落實不到位并存?！渡址阑饤l例》明確規(guī)定了以地方各級人民政府行政首長負責制為核心，以森林防火指揮機構、林業(yè)行政主管部門、經(jīng)營主體責任為支撐的防火責任體系。但是，由于配套的規(guī)章制度不健全，考核體系不完備、考核標準不科學、考核目標不具體，對地方政府防火責任的考核針對性不強，有的地方對森林防火的重視停留在口頭、會議上，在解決人、財、物重大問題上力度不大，重撲救輕預防的現(xiàn)象較為普遍。二是防火意識普遍提高與依法治火水平不高并存。隨著生態(tài)文明建設和森林保護工作的加強，全民防火意識不斷增強，但由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式很難在短時間改變，燒秸稈等農(nóng)事用火大量存在；受傳統(tǒng)祭祀習慣的影響，春節(jié)、清明節(jié)、重陽節(jié)期間祭祀用火難以管控；林區(qū)外來人員增多，火源管理難度大，違法用火查處不力，行政處罰不到位，依法治火難度大。三是專業(yè)隊伍不斷壯大與專業(yè)化程度不高并存。目前，全國建有森林消防專業(yè)隊3 264支，11.3萬人；半專業(yè)隊50萬人。但是，森林消防隊伍類型多、隊員年齡老化、待遇偏低、技戰(zhàn)術水平不高，有的甚至不會打火、不能打大火；專業(yè)隊基礎設施和裝備落后，專業(yè)化和機械化水平不高，發(fā)展不平衡。四是投資持續(xù)增長與基礎設施薄弱并存。各級政府不斷加大對森林防火的投入，2010年以來僅中央投入建設資金就達85億元，森林防火基礎設施建設明顯改善，但是由于森林防火基礎差、欠賬多，普遍存在總體落后的狀況，專業(yè)隊營房、瞭望塔、靠前駐防點、航空護林站設施設備等方面存在的問題尤為突出。

4 新時代生態(tài)文明觀下完善森林防火工作的思考

黨的十九大站在中國發(fā)展新的歷史方位上，對生態(tài)文明建設提出了一系列新思想、新要求、新目標和新部署。林業(yè)是生態(tài)建設和保護的主體，是建設生態(tài)文明、實現(xiàn)人與自然和諧的主陣地。林業(yè)發(fā)展和森林資源保護在生態(tài)文明建設中的地位越發(fā)凸顯。做好森林防火工作成為捍衛(wèi)林業(yè)建設成果、維護生態(tài)文明建設的重要保證。多年來，我國在森林防火方面取得了顯著成績，特別是1987年“5·6”大火發(fā)生后，黨中央、國務院高度重視森林防火工作，先后成立了森林防火指揮機構，森警部隊、森林消防專業(yè)隊伍逐漸壯大，出臺、修訂了條例、規(guī)劃、預案，防火投資不斷增加，基礎設施逐步完善，撲火裝備發(fā)展迅速，森林防火綜合防控能力明顯增強。但是，與新時代新目標、新任務相比，森林防火工作還存在一定差距。當前及今后一個時期，森林防火工作要緊跟時代步伐，堅持用習近平新時代生態(tài)文明思想武裝頭腦、指導森林防火工作，加強森林防火法治、體制、機制建設，逐步走出一條具有中國特色的森林防火道路。

4.1 健全森林防火法治保障

根據(jù)當前林業(yè)改革和森林防火形勢發(fā)展，結合近期發(fā)布的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等一系列有關規(guī)定，在尊重自然、尊重規(guī)律的基礎上深入研究森林防火工作中具有全局性、基礎性、戰(zhàn)略性的重大問題，及時修訂《森林防火條例》等有關法律法規(guī)和《森林防火應急預案》，建立健全地方配套法律法規(guī)和部門規(guī)章，科學合理調整森林火災應急響應啟動標準。加快形成以《森林防火條例》等法律法規(guī)為骨干、相關應急預案和技術標準配套的森林防火法規(guī)體系[4]。按照國務院印發(fā)的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，在森林防火工作中，將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實現(xiàn)政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行，加快推進森林防火領域的依法治國、依法行政。嚴格落實地方行政首長負責制，把森林防火責任制的落實情況和工作成效納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系。研究制定森林防火責任追究管理辦法，進一步明確責任分工，對因失職、瀆職、責任不明、組織不力等造成重大、特別重大森林火災或其他重大損失的，必須依法依紀進行問責。

4.2 健全森林防火協(xié)調管理體制

一是健全森林防火統(tǒng)籌協(xié)調體制。深入學習貫徹習近平總書記治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，充分發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢和社會主義制度優(yōu)勢，在森林防火體制建設上堅持各級黨委和政府的領導和主導地位，發(fā)揮組織領導、統(tǒng)籌協(xié)調、提供保障等重要作用。加強森林防火管理工作全過程的綜合協(xié)調，強化資源統(tǒng)籌和工作協(xié)調。完善統(tǒng)籌協(xié)調、分工負責的森林防火管理體制，充分發(fā)揮國家森林防火指揮部對森林防火工作的統(tǒng)籌指導和綜合協(xié)調作用，強化國家森林防火指揮部辦公室在森林防火信息管理、綜合風險防范、群眾生活救助、科普宣傳教育、國際交流合作等方面的工作職能和能力建設，充分發(fā)揮其在森林防火工作中的防范部署和應急指揮作用。充分發(fā)揮中央有關部門和軍隊、武警部隊在監(jiān)測預警、應急保障、搶險救援、醫(yī)療防疫、恢復重建、社會動員等方面的職能作用。建立各級森林防火指揮部與民政、衛(wèi)生、氣象等機構之間，以及與軍隊、武警部隊之間的工作協(xié)同制度，健全工作規(guī)程。牢固樹立森林防火災害風險管理理念，轉變重撲救輕預防思想，將森林防火工作納入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，作為國家公共安全體系建設的重要內容。完善森林防火工程建設標準體系，提升森林火災高危區(qū)、高風險區(qū)域的設防水平和救災能力。將森林防火納入國民教育計劃，加強科普宣傳教育基地建設，推進防、撲火知識和技能進學校、機關、企事業(yè)單位、農(nóng)村和家庭。定期開展林區(qū)防災減災宣傳教育活動，組織居民開展應急救護技能培訓和逃生避險演練，增強風險防范意識，提升公眾應急避險和自救互救技能。

二是健全森林防火屬地管理體制。強化地方森林防火工作主體責任，堅持分級負責、屬地管理為主的原則，進一步明確中央和地方應對森林防火工作的事權劃分。對達到國家啟動響應等級的森林火災，中央發(fā)揮統(tǒng)籌指導和支持作用，地方黨委和政府在森林防火工作中發(fā)揮主體作用，承擔主體責任。省、市、縣級政府要建立健全統(tǒng)一的森林防火領導機構，統(tǒng)籌森林防火各項工作。地方黨委和政府根據(jù)森林火災應急預案，統(tǒng)一指揮林火撲救、力量調配、醫(yī)療救護、群眾救助等應急處置工作。規(guī)范森林火災現(xiàn)場各類應急救援力量的組織領導指揮體系，強化各類應急救援力量的統(tǒng)籌使用和調配，發(fā)揮森林消防專業(yè)隊伍、半專業(yè)隊伍和武警森林部隊以及各類專業(yè)應急救援隊伍在森林火災撲救中的骨干作用。統(tǒng)一做好應急處置的信息發(fā)布工作。地方政府應加強對森林防火工作的組織領導，形成統(tǒng)一協(xié)調的組織體系、科學系統(tǒng)的規(guī)劃體系、全面細致的政策體系、務實高效的實施體系、完備嚴密的監(jiān)管體系。加強森林防火專業(yè)力量建設，充實隊伍，配置裝備，強化培訓，組織軍地聯(lián)合演練，完善以軍隊、武警部隊為突擊力量，以森林消防專業(yè)隊伍為骨干力量，以地方和基層應急救援隊伍、社會應急救援隊伍為輔助力量的森林火災應急救援力量體系。

4.3 完善森林防火防控機制

全面落實《規(guī)劃》任務，完成《規(guī)劃》目標，必須要建立森林防火長效機制。在切實落實地方政府行政首長負責制的基礎上，推進森林防火黨政同責新機制，落實部門分工責任制、經(jīng)營主體責任制，建立健全森林防火責任全面落實機制。將森林消防專業(yè)隊伍納入公益類事業(yè)單位管理，專業(yè)隊員享受特繁工種和人身意外安全保險等待遇；探索利用政府購買服務方式鼓勵、支持社會力量組建森林消防隊伍，推行森林消防專業(yè)隊伍認證和專業(yè)隊員持證上崗制度，建立、健全森林消防隊伍建設機制。創(chuàng)新森林資源管護機制，加強專職護林員隊伍建設，完善護林員聘用和績效考核機制。研究制定森林防火經(jīng)費保障意見和經(jīng)費保障標準，進一步健全經(jīng)費保障機制。進一步拓寬森林防火投融資渠道，加大政府購買服務力度，建立政府購買森林防火技術服務機制。研究并建立森林防火設施建設評估、審批和驗收機制，所有工程造林、林區(qū)建設項目應當同步考慮防火建設，森林防火設施設備與工程建設同步規(guī)劃、設計、實施和驗收。加強森林防火執(zhí)法監(jiān)督，推行執(zhí)法公開，實行常態(tài)化監(jiān)督機制。統(tǒng)籌協(xié)調森林防火科技資源和力量，充分發(fā)揮專家學者的決策支撐作用。加強人才培養(yǎng)，建立森林防火高端智庫，完善專家咨詢制度。豐富宣傳手段，創(chuàng)新宣傳教育機制，進一步提高全民森林防火意識。