吳常青，吳　軒

(1.天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300134；2.天津市人民檢察院 第一分院，天津 300101)

信息化時(shí)代，利用高科技進(jìn)行情報(bào)監(jiān)控已成為維護(hù)國家安全不可或缺的利器。鑒于情報(bào)監(jiān)控可能干涉公民基本權(quán)利，現(xiàn)代國家和地區(qū)無不通過立法明確規(guī)定情報(bào)部門實(shí)施監(jiān)控的實(shí)體要件和程序要件。然而，情報(bào)監(jiān)控除關(guān)涉情報(bào)部門與被監(jiān)控對(duì)象之間的法律關(guān)系外，亦涉及國家與第三方即通信運(yùn)營商之間的法律關(guān)系。這是因?yàn)橥ㄐ欧?wù)依賴于光纜、基站、通信設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施，若離開通信運(yùn)營商必要的協(xié)助，情報(bào)監(jiān)控幾無實(shí)施的可能。鑒于此，通過立法課予通信運(yùn)營商披露信息、協(xié)助監(jiān)控等義務(wù)幾乎成為現(xiàn)代國家和地區(qū)一致的立法選擇。然而，市場經(jīng)濟(jì)條件下的通信運(yùn)營商基本是自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的民事法律主體，課予通信運(yùn)營商積極配合、消極忍受情報(bào)監(jiān)控的義務(wù)，難免干預(yù)其營業(yè)自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。因而，如何在立法上設(shè)置通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)，以在國家安全維護(hù)與通信運(yùn)營商權(quán)利保障之間取得平衡，無疑是現(xiàn)代國家和地區(qū)情報(bào)監(jiān)控法制不可忽視的重要論題。我國大陸地區(qū)新近頒布的《反間諜法》和《國家安全法》對(duì)情報(bào)部門實(shí)施監(jiān)控予以授權(quán)，但對(duì)通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)的規(guī)定卻僅見于效力層次較低的《電信條例》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》。2016年11月7日頒布的《網(wǎng)絡(luò)安全法》雖提升了通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)規(guī)定的效力層次，但該法對(duì)通信運(yùn)營商義務(wù)的規(guī)定仍不夠全面、通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)亦嚴(yán)重失衡。本文從比較法和法理視角對(duì)美國、德國和我國臺(tái)灣地區(qū)情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)問題進(jìn)行探研，以期對(duì)我國大陸地區(qū)相關(guān)制度的完善有所裨益。

一、情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)的比較法考察

基于基本權(quán)利干涉的法治原則，現(xiàn)代國家和地區(qū)通常在法律上對(duì)情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定。下文筆者以美國、德國和我國臺(tái)灣地區(qū)為例，對(duì)上述國家和地區(qū)相關(guān)立法中通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)進(jìn)行全面考察分析。

(一)美國情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)

美國規(guī)范情報(bào)監(jiān)控的法律規(guī)范主要是《涉外情報(bào)監(jiān)控法》，其制定于1978 年，后歷經(jīng)多次修改。該法第一千八百零二節(jié)和第一千八百四十二節(jié)對(duì)情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

1.通信運(yùn)營商的義務(wù)

該法第一千八百零二節(jié)(a)小節(jié)(四)規(guī)定，對(duì)于依據(jù)本小節(jié)的規(guī)定批準(zhǔn)實(shí)施的電子監(jiān)控，司法部長可以要求某一特定的公用電信運(yùn)營商實(shí)施下列行為：(1)提供所有的信息、設(shè)施或者完成該電子監(jiān)控所必需的技術(shù)協(xié)助，但是，電信運(yùn)營商提供協(xié)助的方式應(yīng)當(dāng)保守其秘密并且應(yīng)當(dāng)對(duì)其正在向客戶提供的服務(wù)造成的干擾最小化；(2)采取司法部長和國家情報(bào)總監(jiān)批準(zhǔn)的安全規(guī)程來保管與該監(jiān)控相關(guān)的任何記錄或者電信運(yùn)營商希望予以留存的關(guān)于它所提供的幫助的相關(guān)記錄[1]39-40。第一千八百四十二節(jié)(為獲取涉外情報(bào)和調(diào)查國際恐怖主義活動(dòng)，安裝、使用通信記錄器和通信追蹤裝置)(d)小節(jié)規(guī)定，法院在簽發(fā)命令時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)命令的執(zhí)行做出如下指示：(1)有線或電子通信服務(wù)運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請(qǐng)人的要求，向申請(qǐng)人提供任何必要的信息、設(shè)施以及必要的技術(shù)協(xié)助，以便使通信記錄器和通信追蹤裝置的安裝和使用能夠得以順利完成。提供的方式應(yīng)當(dāng)保守秘密并且應(yīng)當(dāng)盡量減少對(duì)這些運(yùn)營商正在向相關(guān)對(duì)象提供的服務(wù)的干擾。(2)通信服務(wù)運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查活動(dòng)的存在或者安裝了通信記錄器或通信追蹤裝置這一事實(shí)保密，禁止向任何人披露，除非直到法庭簽發(fā)了解除命令；可以保留與安裝和使用通信記錄器或通信追蹤裝置相關(guān)的任何記錄或者他們所提供的幫助信息，但是這種保留應(yīng)當(dāng)置于司法部長和國家情報(bào)總監(jiān)依據(jù)本法第一千八百零五節(jié)(c)小節(jié)第(二)段(c)小段之規(guī)定批準(zhǔn)的安全規(guī)程之下[1]84-89。根據(jù)上述規(guī)定，通信運(yùn)營商被課予披露信息、提供設(shè)備和監(jiān)控所必要的技術(shù)和保守秘密的義務(wù)。

2.通信運(yùn)營商的權(quán)利

(1)獲得補(bǔ)償權(quán)。通信運(yùn)營商根據(jù)第一千八百零二節(jié)(a)小節(jié)(四)規(guī)定履行義務(wù)的，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)按照市場通行的主流價(jià)格對(duì)電信運(yùn)營商在電子監(jiān)控實(shí)施過程中所提供的協(xié)助進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)第一千八百四十二節(jié)(d)小節(jié)的規(guī)定，對(duì)于通信服務(wù)運(yùn)營商在提供調(diào)查所需的信息、設(shè)施或技術(shù)協(xié)助的過程中遭受的損失，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)這些提供服務(wù)的運(yùn)營商予以合理的補(bǔ)償。(2)訴訟豁免權(quán)。根據(jù)第一千八百四十二節(jié)(f)小節(jié)，對(duì)于依據(jù)第一千八百四十二節(jié)(d)小節(jié)的規(guī)定并且遵照依據(jù)本節(jié)之規(guī)定簽發(fā)的命令中所規(guī)定的條件提供了信息、設(shè)施、技術(shù)幫助的電子通信運(yùn)營商，禁止在任何法庭將其行為作為訴訟理由針對(duì)這些人提起法律訴訟。

(二)德國情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)

德國通信運(yùn)營商情報(bào)監(jiān)控中的權(quán)利義務(wù)主要由《限制書信、郵件及電訊秘密法》(又稱G10法)和《電信法》規(guī)范。

1.通信運(yùn)營商的義務(wù)

第一，提供資料或物品的義務(wù)。根據(jù)《限制書信、郵件及電訊秘密法》第二條(一)規(guī)定，電信業(yè)者或其協(xié)助人員，應(yīng)依權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)之命令，提供命令生效后所發(fā)生電信通信之詳細(xì)資訊，及交付電信通信途徑上的傳遞物。據(jù)此，通信運(yùn)營商根據(jù)權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)的命令不僅有義務(wù)提供電信通信往來的詳細(xì)資訊，而且有義務(wù)交付電信通信途徑上的傳遞物。第二，行為協(xié)助和設(shè)備設(shè)置義務(wù)。根據(jù)《限制書信、郵件及電訊秘密法》第二條(一)規(guī)定，電信業(yè)者或其協(xié)助人員應(yīng)促成電信通信之監(jiān)聽及記錄。聯(lián)邦憲法保護(hù)法第八條a第二項(xiàng)第三、四款，國家情報(bào)局法第四條a與聯(lián)邦情報(bào)局法第二條a不受影響。依第3句負(fù)有義務(wù)者，監(jiān)聽措施技術(shù)上及組織上是否完備，以及應(yīng)具備之程度等，依《電信法》第一百一十條以及依該法授權(quán)制定之法規(guī)命令為之。根據(jù)《電信法》第一百一十條第一款規(guī)定，任何以公開形式提供電信服務(wù)的電信系統(tǒng)運(yùn)營主體應(yīng)當(dāng)從運(yùn)營電信系統(tǒng)開始，以自費(fèi)的方式提供法律規(guī)定的技術(shù)設(shè)施來執(zhí)行通信協(xié)助監(jiān)控措施，并且應(yīng)為執(zhí)行監(jiān)控做好安排，不得無故拖延。允許管理機(jī)構(gòu)在其給定的特殊要求下，免費(fèi)重新檢查運(yùn)營商的技術(shù)設(shè)施和相關(guān)的組織實(shí)施情況；并且允許在其經(jīng)營場所安裝和運(yùn)營根據(jù)第10號(hào)法案第五節(jié)和第八節(jié)規(guī)定的用以實(shí)施通信監(jiān)控技術(shù)措施的設(shè)備，并且要求辦公室工作人員對(duì)該技術(shù)措施負(fù)責(zé)，允許G10委員會(huì)的成員和工作人員訪問這些設(shè)備，以履行其法定職能。第三，保密義務(wù)。根據(jù)《限制書信、郵件及電訊秘密法》第二條(二)規(guī)定，依(一)第1句或第3句負(fù)有義務(wù)者，在實(shí)施監(jiān)控措施前，應(yīng)告知受委托執(zhí)行監(jiān)控措施者該法第十七條通知禁止義務(wù)及第十八條違反的可罰性。根據(jù)第十七條規(guī)定，依據(jù)本法實(shí)施的監(jiān)控，電信業(yè)者及其協(xié)助人員不得將此情形通知他人。第十八條規(guī)定，違反第十七條之規(guī)定而為通知者，處2年以下有期徒刑并處罰金。根據(jù)《電信法》第一百一十條第八款規(guī)定，電信運(yùn)營商有義務(wù)根據(jù)《刑事訴訟法》第一百條a和第一百條b的規(guī)定做好準(zhǔn)備，使管理機(jī)構(gòu)能免費(fèi)使用，并依據(jù)這些規(guī)定進(jìn)行監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的年度統(tǒng)計(jì)。根據(jù)條例第二條的規(guī)定制作的年度統(tǒng)計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)詳細(xì)。運(yùn)營商不得向第三方披露該年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，并且在其年度報(bào)告中予以公布。

2.通信運(yùn)營商的權(quán)利

根據(jù)《限制書信、郵件及電訊秘密法》第二十二條的規(guī)定，第一條第一項(xiàng)權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)對(duì)第二條第一項(xiàng)義務(wù)機(jī)關(guān)之履行，在下列范圍內(nèi)應(yīng)予補(bǔ)償：(b)依《電信法》第一百一十條第九項(xiàng)授權(quán)訂定之法規(guī)命令之通信監(jiān)督措施。根據(jù)《電信法》第一百一十條第九款的規(guī)定，對(duì)于通信運(yùn)營商提供協(xié)助監(jiān)控服務(wù)所產(chǎn)生的費(fèi)用，聯(lián)邦政府有權(quán)根據(jù)具有法律效力的條例做出安排，要求德國聯(lián)邦議院和德國聯(lián)邦參議院同意進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。根據(jù)上述規(guī)定，通信運(yùn)營商因提供協(xié)助而享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

(三)我國臺(tái)灣地區(qū)情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)

臺(tái)灣地區(qū)通信運(yùn)營商情報(bào)監(jiān)控中的權(quán)利義務(wù)主要由“通訊保障及監(jiān)察法”規(guī)范。該法制定于1999年，后經(jīng)多次修改[2]。根據(jù)該法，通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)如下。

1.通信運(yùn)營商的義務(wù)

第一，提供通信記錄及通信使用者資料的義務(wù)。該法第三條之一規(guī)定，第十一條之一有調(diào)取第七條之監(jiān)察對(duì)象通信記錄及通信使用者資料必要者，由綜理“國家”情報(bào)工作機(jī)關(guān)向電信或郵政事業(yè)調(diào)取，不受前7項(xiàng)之限制。第三條之一還明確規(guī)定了何謂通信記錄及通信使用者資料。本法所稱通信記錄者，謂電信使用人使用電信服務(wù)后，電信系統(tǒng)所產(chǎn)生之發(fā)送方、接收方之電信號(hào)碼、通信時(shí)間、使用長度、地址、服務(wù)形態(tài)、信箱或位置資訊等記錄。本法所稱之通信使用者資料，謂電信使用者姓名或名稱、身份證明文件字號(hào)、地址、電信號(hào)碼及申請(qǐng)各項(xiàng)電信服務(wù)所填列之資料。第二，行為協(xié)助和設(shè)備設(shè)置義務(wù)。根據(jù)該法第十四條第二項(xiàng)，電信、郵政部門有義務(wù)協(xié)助通信監(jiān)察的執(zhí)行。其內(nèi)容包括執(zhí)行部門可以使用電信、郵政部門的通信監(jiān)察相關(guān)設(shè)備，也可以要求電信、郵政部門工作人員進(jìn)行協(xié)助。第三項(xiàng)規(guī)定，電信部門的通信系統(tǒng)應(yīng)該有通信監(jiān)察執(zhí)行的配合功能，電信部門也有協(xié)助建置機(jī)關(guān)建設(shè)、維續(xù)通信監(jiān)察系統(tǒng)的義務(wù)。但該義務(wù)僅需以建置時(shí)的科技和經(jīng)濟(jì)上的合理性為限。該法第三十一條規(guī)定，有協(xié)助執(zhí)行通信監(jiān)察義務(wù)的電信和郵政部門，違反第十四條第二項(xiàng)規(guī)定的，“交通部”可以對(duì)其處以50萬元以上250萬元以下新臺(tái)幣的罰金。若通知限期不交納罰金的，按日連續(xù)處罰，并可以撤銷該部門的特許或許可。第三，保密義務(wù)。根據(jù)該法第十八條，依據(jù)本法進(jìn)行通信監(jiān)察所獲取的資料，不能提供給其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人。第十九條規(guī)定，違反本法或其他法律之規(guī)定監(jiān)察他人通信或泄露、提供、使用監(jiān)察通信所得之資料者，負(fù)損害賠償責(zé)任。

2.通信運(yùn)營商的權(quán)利

(1)獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。根據(jù)“通訊保障及監(jiān)察法”第十四條的規(guī)定，因協(xié)助通信監(jiān)察的執(zhí)行所產(chǎn)生的必要之費(fèi)用，在執(zhí)行后，電信或郵政部門可請(qǐng)求執(zhí)行機(jī)關(guān)予以補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目及費(fèi)率須由“交通部”會(huì)商相關(guān)部門進(jìn)行確定，并進(jìn)行公告。因協(xié)助通信監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)所產(chǎn)生的必要費(fèi)用，則由建置機(jī)關(guān)承擔(dān)。另外，因協(xié)助維持通信監(jiān)察功能正常工作所產(chǎn)生的必要費(fèi)用，由“交通部”會(huì)商相關(guān)部門進(jìn)行確定，并進(jìn)行公告。(2)訴訟豁免權(quán)。根據(jù)該法第二十九條的規(guī)定，監(jiān)察他人的通信，而有下列情形之一的不予處罰：依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行的；電信或郵政部門工作人員基于提供公共電信或郵政服務(wù)的目的，而根據(jù)有關(guān)法令進(jìn)行的；被監(jiān)察對(duì)象是通信一方或已獲得通信一方事先同意，而非出于不法目的的。換言之，通信運(yùn)營商不因根據(jù)該法向情報(bào)部門提供信息、協(xié)助情報(bào)監(jiān)控而承擔(dān)民事、行政和刑事責(zé)任。

二、情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)設(shè)置的法理分析

在情報(bào)監(jiān)控中，存在著“國家——通信運(yùn)營商——通信參與人”三方關(guān)系[3]，作為自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的民事法律主體，一個(gè)國家或地區(qū)通過立法課予通信運(yùn)營商積極配合、消極忍受情報(bào)監(jiān)控的義務(wù)，無疑會(huì)對(duì)其基本權(quán)利構(gòu)成干預(yù)，但此種干預(yù)的正當(dāng)化理由何在呢？

(一)課予通信運(yùn)營商相關(guān)義務(wù)與基本權(quán)利的干預(yù)

1．對(duì)營業(yè)自由權(quán)的干涉

營業(yè)自由權(quán)是指民事主體依據(jù)其偏好和意愿，在不損及他人權(quán)益、不違反公共利益的情形下，基于平等的營業(yè)機(jī)會(huì)，自主選擇特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域或者商事事項(xiàng)，自主決定開業(yè)、停業(yè)及營業(yè)時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象以及方式從事經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利[4]。營業(yè)自由權(quán)的主體既可以是自然人，也可以是法人。對(duì)于法人而言，營業(yè)自由權(quán)包括企業(yè)設(shè)立的自由、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的自由、營業(yè)時(shí)間、地點(diǎn)與方式確定的自由、投資自由、廣告自由、締約自由以及市場競爭自由等。為保障自由權(quán)和維護(hù)公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，現(xiàn)代國家和地區(qū)多將營業(yè)自由權(quán)上升為憲法權(quán)利予以保障。例如，德國《憲法》第十二條明確規(guī)定了職業(yè)自由權(quán)，即“所有德國人均有自由選擇職業(yè)、工作崗位和培訓(xùn)場所的權(quán)利”，但該條文未明確營業(yè)自由。隨著公民和法人對(duì)營業(yè)自由保護(hù)訴求的不斷提升，德國通過法官解釋逐漸將營業(yè)自由從職業(yè)選擇自由權(quán)中分化出來，成為職業(yè)選擇自由的組成部分。在美國，營業(yè)自由被視為公民自由的最根本的部分。我國臺(tái)灣地區(qū)大法官會(huì)議解釋認(rèn)為，營業(yè)自由是“憲法”中工作權(quán)的內(nèi)涵。

從營業(yè)自由權(quán)的內(nèi)涵與外延來看，通過立法課予通信運(yùn)營商相關(guān)義務(wù)顯然會(huì)對(duì)其營業(yè)自由權(quán)造成不當(dāng)干涉。具體而言：其一，以現(xiàn)有設(shè)備積極配合情報(bào)部門的監(jiān)控行為，履行協(xié)助義務(wù)，必然會(huì)占用通信運(yùn)營商的設(shè)備資源，使其喪失用這些設(shè)備進(jìn)行營業(yè)并獲利的機(jī)會(huì)。其二，履行設(shè)備設(shè)置義務(wù)，通信運(yùn)營商必須花費(fèi)額外的費(fèi)用以改裝或新設(shè)置相關(guān)的軟件、硬件設(shè)備。這相當(dāng)于強(qiáng)迫通信運(yùn)營商做出投資監(jiān)控設(shè)備的決定。這種金錢負(fù)擔(dān)義務(wù)不僅會(huì)額外增加通信運(yùn)營商實(shí)施營業(yè)活動(dòng)的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)侵害其消極投資決定的營業(yè)機(jī)會(huì)。此外，如果設(shè)備設(shè)置所需支付的費(fèi)用過高，嚴(yán)重影響到通信運(yùn)營商的一般營業(yè)活動(dòng)，則可能會(huì)進(jìn)一步侵害通信運(yùn)營商的選擇自由。其三，通信運(yùn)營商對(duì)通信服務(wù)使用者的保密義務(wù)是維系二者之間信賴關(guān)系和通信運(yùn)營商持續(xù)營業(yè)的根基，法律課予通信運(yùn)營商信息提供的義務(wù)，顯然會(huì)危及通信運(yùn)營商的保密義務(wù)，進(jìn)而威脅到通信運(yùn)營商的營業(yè)自由。

2．對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的干涉

財(cái)產(chǎn)權(quán)是民事權(quán)利主體所享有的具體經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。它具有物質(zhì)財(cái)富的內(nèi)容，一般可以貨幣進(jìn)行計(jì)算，包括以所有權(quán)為主的物權(quán)、債權(quán)、繼承權(quán)以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等[5]。財(cái)產(chǎn)權(quán)是人類謀求生存、建立和擁有家園的權(quán)利，是生命權(quán)利的延伸，也是生命權(quán)最基本的保障。在政治理論中，財(cái)產(chǎn)權(quán)被視為“最根本之自由”，“僅于其獲得保障，不受獨(dú)斷之剝奪后，生命及自由始有存在之價(jià)值”[6]。鑒于此，現(xiàn)代社會(huì)中，財(cái)產(chǎn)權(quán)往往與生命權(quán)和自由權(quán)一道，被并稱為三項(xiàng)最基本的人權(quán)，進(jìn)而被各國憲法列舉為公民的基本權(quán)利之一。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公司、企業(yè)以擬制人的身份參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序得以維系的基本要求。正因?yàn)榇?，?cái)產(chǎn)權(quán)保障成為企業(yè)自由的支柱之一。理論上，判斷國家公權(quán)力是否侵害公民基本權(quán)利，應(yīng)基于基本權(quán)利所保障的范圍進(jìn)行審查。就財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，法律一般保障公民一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利免遭國家公權(quán)力侵害。從內(nèi)容來看，權(quán)利人可對(duì)其享有的財(cái)產(chǎn)自由地進(jìn)行使用、收益與處分?；谪?cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的自由使用和處分權(quán)能，財(cái)產(chǎn)所有人不僅可以積極使用和處分其財(cái)產(chǎn)，也享有消極的不提供給他人使用以及不予變更的自由。因此，一個(gè)國家或地區(qū)通過法律課予通信運(yùn)營商在情報(bào)監(jiān)控中的行為協(xié)助、設(shè)備設(shè)置義務(wù)顯然構(gòu)成對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)的干涉。

(二)對(duì)通信運(yùn)營商基本權(quán)利干涉的正當(dāng)性

根據(jù)上述分析，通過法律課予通信運(yùn)營商諸多義務(wù)會(huì)侵害其營業(yè)自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么，干預(yù)通信運(yùn)營商基本權(quán)利的正當(dāng)性何在呢？營業(yè)自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)并非絕對(duì)權(quán)利，是可以基于特定理由予以限制的。那么，接下來的問題是，如何對(duì)上述權(quán)利進(jìn)行限制才是正當(dāng)?shù)?。根?jù)法治國家保障基本權(quán)利的原理，國家公權(quán)力對(duì)基本權(quán)利的干預(yù)須滿足法律保留原則和比例原則的要求。

1．法律保留原則

法律保留原則最初由德國人奧托·梅耶提出，指的是為了抑制行政權(quán)的恣意，對(duì)國民權(quán)利、自由的限制，不允許由行政權(quán)來進(jìn)行，而必須保留給立法權(quán)(法律)[7]。該原則的實(shí)質(zhì)在于要求行政權(quán)的行使必須在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)控之中，沒有權(quán)力機(jī)關(guān)的同意，行政權(quán)就不得行使。它不僅體現(xiàn)了立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，也體現(xiàn)了行政權(quán)的民意基礎(chǔ)[8]。鑒于要求通信運(yùn)營商協(xié)助、改造或設(shè)置相關(guān)設(shè)備以配合情報(bào)部門實(shí)施監(jiān)控會(huì)對(duì)通信運(yùn)營商營業(yè)自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成干涉，根據(jù)法律保留原則，必須通過法律對(duì)上述義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定。

2．比例原則

比例原則堪稱公法里的“帝王條款”，其重要性比起誠信原則之在民法內(nèi)，有過之而無不及[9]。在憲法層面，比例原則是調(diào)整國家權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系應(yīng)遵循的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，其要求國家權(quán)力的行使要妥當(dāng)、必要、均衡、不過度、符合比例，不得對(duì)公民權(quán)利造成非法侵犯[10]。比例原則包括適當(dāng)性、必要性和狹義比例三個(gè)子原則。一個(gè)國家或地區(qū)基于維護(hù)公共安全這一高階利益固然可以通過法律為通信運(yùn)營商設(shè)定相關(guān)義務(wù)，對(duì)其享有的營業(yè)自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，但由于公共利益的不確定性，為防止公權(quán)力借公共利益之名非法干預(yù)通信運(yùn)營商的基本權(quán)利，還必須考量此種限制是否適當(dāng)，手段與目的之間是否存在必然性，即是否符合比例原則的要求。就適當(dāng)性而言，由于通信的使用離不開管線、基站等基礎(chǔ)設(shè)施，基于這種事實(shí)上的關(guān)聯(lián)性，通過立法課予通信運(yùn)營商相關(guān)義務(wù)，進(jìn)而限制其基本權(quán)利，與其所欲達(dá)到的維護(hù)公共安全的目的顯然是適應(yīng)的。更進(jìn)一步來看，課予通信運(yùn)營商相關(guān)義務(wù)是否屬于對(duì)其基本權(quán)利侵害最小的措施，是否符合必要性原則的要求呢？正如上文所述，因情報(bào)監(jiān)控的實(shí)施與通信基礎(chǔ)設(shè)施、通信技術(shù)的配合密不可分，所以法律要求通信運(yùn)營商設(shè)置相關(guān)設(shè)備、提供相關(guān)技術(shù)協(xié)助，不僅屬于實(shí)現(xiàn)情報(bào)監(jiān)控的適當(dāng)手段，而且也是極其必要的。當(dāng)然，技術(shù)協(xié)助義務(wù)應(yīng)以通信運(yùn)營商所使用的技術(shù)范圍為限。為貫徹必要性原則的要求，上述國家和地區(qū)立法普遍規(guī)定通信服務(wù)商有因提供技術(shù)協(xié)助、設(shè)備設(shè)置等義務(wù)享有獲取合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)和訴訟豁免權(quán)，同時(shí)監(jiān)控的實(shí)施以不影響通信運(yùn)營商正常運(yùn)作及通信暢通為原則。

三、美國、德國和我國臺(tái)灣地區(qū)情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)的啟示

為貫徹黨的十八屆四中全會(huì)提出的“全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的總目標(biāo)，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)陸續(xù)頒布了《反間諜法》《國家安全法》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》。這些法律的頒布對(duì)于推動(dòng)國家安全法治化、落實(shí)“總體國家安全觀”意義重大。然而，目前我國大陸地區(qū)相關(guān)立法雖規(guī)定情報(bào)部門有權(quán)實(shí)施情報(bào)監(jiān)控，但對(duì)通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)的規(guī)定仍存在諸多問題，與法律保留原則和比例原則的要求相去甚遠(yuǎn)，極不利于通信運(yùn)營商權(quán)利的保障。美國、德國及我國臺(tái)灣地區(qū)情報(bào)監(jiān)控中通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)的立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國大陸地區(qū)相關(guān)制度的構(gòu)建有著重要的鏡鑒價(jià)值。

(一)貫徹法律保留原則

我國大陸地區(qū)建設(shè)有社會(huì)主義特色的法治國家，就不能不遵循法律保留這一現(xiàn)代法治原則。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，情報(bào)監(jiān)控已成為收集國家安全情報(bào)的重要手段。由于實(shí)施情報(bào)監(jiān)控須以通信運(yùn)營商提供技術(shù)、設(shè)備等方面的協(xié)助為前提，這難免會(huì)對(duì)通信運(yùn)營商的基本權(quán)利構(gòu)成干涉，基于法律保留原則，立法不僅要規(guī)定情報(bào)部門有權(quán)實(shí)施情報(bào)監(jiān)控，更需要進(jìn)一步明確通信運(yùn)營商的各種義務(wù)，為情報(bào)監(jiān)控權(quán)的實(shí)施劃定邊界?！秶野踩ā穬H在宏觀上對(duì)科技手段在開展情報(bào)信息工作中的地位予以肯認(rèn)，但其規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，對(duì)通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)的規(guī)定付之闕如。國務(wù)院頒布的《電信條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》兩個(gè)規(guī)范性文件雖對(duì)通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)有所涉及，然而其規(guī)范層次較低?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》的頒布雖提升了通信運(yùn)營商權(quán)利義務(wù)規(guī)定的效力層次，但其僅規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者應(yīng)當(dāng)為公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)依法維護(hù)國家安全和偵查犯罪的活動(dòng)提供技術(shù)支持和協(xié)助”?，F(xiàn)有規(guī)范對(duì)通信運(yùn)營商義務(wù)的規(guī)定極為分散、模糊，對(duì)通信運(yùn)營商應(yīng)享有的權(quán)利未予涉及，權(quán)利義務(wù)關(guān)系的設(shè)置明顯不均衡。因而，在推進(jìn)國家安全法治化進(jìn)程中，我國大陸地區(qū)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)通信運(yùn)營商在情報(bào)監(jiān)控中的法律地位，厘清并明確規(guī)定通信運(yùn)營商在情報(bào)監(jiān)控過程中的權(quán)利義務(wù)。

(二)遵循比例原則

通過立法為通信運(yùn)營商設(shè)定義務(wù)必然對(duì)其享有的基本權(quán)利構(gòu)成干涉，因此，相關(guān)立法應(yīng)遵循比例原則。以比例原則為標(biāo)準(zhǔn)，不難發(fā)現(xiàn)，我國大陸地區(qū)相關(guān)立法與該原則既有遵循也有不符。對(duì)比例原則的遵循主要表現(xiàn)為手段的合目的性。根據(jù)《反間諜法》第十二條，國家安全機(jī)關(guān)因偵察間諜行為的需要，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵察措施?！峨娦艞l例》也有類似的規(guī)定(第六十五條)。因通信基礎(chǔ)設(shè)施及通信技術(shù)對(duì)于通信監(jiān)控的必要性，基于國家安全維護(hù)的目的，為通信運(yùn)營商設(shè)置向情報(bào)部門提供電信內(nèi)容的義務(wù)符合適當(dāng)性原則要求。有違比例原則之處主要表現(xiàn)在對(duì)必要性原則貫徹不夠。例如，《電信條例》第六十條規(guī)定，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在電信網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行中，應(yīng)當(dāng)做到與國家安全和電信網(wǎng)絡(luò)安全的需求同步規(guī)劃，同步建設(shè)，同步運(yùn)行。該條為通信運(yùn)營商設(shè)定了設(shè)備設(shè)置義務(wù)?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第十四條規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者和互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供者的記錄備份應(yīng)當(dāng)保存60日，并在國家有關(guān)機(jī)關(guān)依法查詢時(shí)予以提供。該條為通信運(yùn)營商設(shè)定了信息保存及提供的義務(wù)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第二十八條規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者應(yīng)當(dāng)為公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)依法維護(hù)國家安全和偵查犯罪的活動(dòng)提供技術(shù)支持和協(xié)助。該條為通信運(yùn)營商設(shè)定了提供技術(shù)支持和協(xié)助的義務(wù)。然而，上述法律法規(guī)均未明確通信運(yùn)營商因設(shè)備設(shè)置、信息保存等而享有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，顯然不符合必要性原則(最小侵害原則)的要求。因而，未來我國大陸地區(qū)相關(guān)立法除應(yīng)貫徹法律保留原則，明確設(shè)定通信運(yùn)營商相關(guān)法律義務(wù)外，還應(yīng)遵循比例原則的要求，將情報(bào)監(jiān)控權(quán)控制在合理的范圍內(nèi)。

(三)合理設(shè)置通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)

法律保留原則和比例原則的貫徹最終體現(xiàn)于具體權(quán)利義務(wù)的設(shè)置。以下筆者以美國、德國和我國臺(tái)灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)為參考，論述未來我國大陸地區(qū)立法應(yīng)如何設(shè)置通信運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)。

對(duì)于通信運(yùn)營商義務(wù)的設(shè)定。首先，明確設(shè)備設(shè)置義務(wù)?！峨娦艞l例》第六十條雖為通信運(yùn)營商設(shè)定了設(shè)備設(shè)置義務(wù)，但何為“做到與國家安全和電信網(wǎng)絡(luò)安全的需求同步規(guī)劃，同步建設(shè)，同步運(yùn)行”，通信運(yùn)營商需要履行何種設(shè)備設(shè)置義務(wù)仍然不甚明確，不利于實(shí)踐操作。因而，未來立法應(yīng)明確通信運(yùn)營商的通信系統(tǒng)應(yīng)具備配合執(zhí)行情報(bào)監(jiān)控的功能，但設(shè)備的技術(shù)功能應(yīng)以符合當(dāng)時(shí)的科技、經(jīng)濟(jì)上的合理性為限，且不得逾越期待可能性。其次，明確行為協(xié)助義務(wù)?！斗撮g諜法》第十二條雖規(guī)定，國家安全機(jī)關(guān)因偵察間諜行為的需要可以采取技術(shù)偵察措施，但實(shí)施技術(shù)偵察措施過程中是否需要通信運(yùn)營商的配合，卻付之闕如。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第二十八條雖然也規(guī)定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者應(yīng)當(dāng)為公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)依法維護(hù)國家安全活動(dòng)提供技術(shù)支持和協(xié)助，但是究竟提供何種支持和協(xié)助尚不明確。因而，未來立法應(yīng)明確規(guī)定通信運(yùn)營商相關(guān)工作人員有協(xié)助執(zhí)行情報(bào)監(jiān)控的義務(wù)，以及必要時(shí)允許情報(bào)部門在其經(jīng)營場所安裝和運(yùn)作用以實(shí)施通信監(jiān)控技術(shù)設(shè)備的義務(wù)。最后，比例化信息保存及提供義務(wù)。《電信條例》第六十五條規(guī)定了電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供電信內(nèi)容的義務(wù)、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第十四條規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者和互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供者保存、提供非內(nèi)容信息的義務(wù)。但上述立法對(duì)電信非內(nèi)容信息、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容信息的保存及其期限缺乏規(guī)定。筆者認(rèn)為，我國大陸地區(qū)未來立法可借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，從公民基本權(quán)利維護(hù)的角度，對(duì)信息保存及提供進(jìn)行比例化設(shè)置。對(duì)于通信服務(wù)使用者的通信內(nèi)容，通信運(yùn)營商無保存的義務(wù)，情報(bào)部門可根據(jù)法定程序通過通信運(yùn)營商的協(xié)助進(jìn)行監(jiān)控、截取。對(duì)于非內(nèi)容信息，可根據(jù)其與公民隱私權(quán)聯(lián)系的密切程度設(shè)置不同保存期限。非內(nèi)容信息中的注冊(cè)人信息是由通信使用者向運(yùn)營商提供，其隱私程度較低，通信運(yùn)營商可應(yīng)情報(bào)部門的請(qǐng)求而提供*參見United States v. Jones,132 S. Ct. 945(2012)。。非內(nèi)容信息中的交互信息，因其與通信使用者的隱私密切關(guān)聯(lián)[11]，立法應(yīng)對(duì)這類信息的保存設(shè)置明確的期限，并為通信運(yùn)營商向情報(bào)部門提供此類信息設(shè)置明確的實(shí)體要件和程序要件。未來立法應(yīng)明確通信運(yùn)營商及協(xié)助人員不得將情報(bào)監(jiān)控的實(shí)施及所獲得的資料告知其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人，并設(shè)置必要的處罰和賠償措施。

沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)。通過立法課予通信運(yùn)營商一系列義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)明確其享有的權(quán)利，從而落實(shí)必要性原則的要求。第一，獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)是保障通信運(yùn)營商營業(yè)自由的關(guān)鍵支柱。為維護(hù)通信運(yùn)營商的營業(yè)自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)、貫徹最小干預(yù)原則，應(yīng)通過立法明確規(guī)定，通信運(yùn)營商因協(xié)助執(zhí)行情報(bào)監(jiān)控所產(chǎn)生的必要費(fèi)用，在執(zhí)行后，有權(quán)請(qǐng)求執(zhí)行機(jī)關(guān)支付；通信運(yùn)營商為配合執(zhí)行情報(bào)監(jiān)控的功能而增設(shè)設(shè)備、改進(jìn)通信系統(tǒng)所產(chǎn)出的必要費(fèi)用，有權(quán)請(qǐng)求執(zhí)行機(jī)關(guān)支付。第二，訴訟豁免權(quán)。為平衡通信運(yùn)營商對(duì)通信使用者的保密義務(wù)與信息保存、披露、情報(bào)監(jiān)控協(xié)助義務(wù)，未來立法應(yīng)賦予通信運(yùn)營商及其協(xié)助人員訴訟豁免權(quán)，即不得以通信運(yùn)營商及其協(xié)助人員保存、披露信息、提供技術(shù)協(xié)助的行為作為訴訟理由在任何法庭針對(duì)其提起訴訟。