李舒敏

摘 要：本文認(rèn)為，污點官員復(fù)出的原因是社會公德在污點官員復(fù)出中缺位，導(dǎo)致復(fù)出程序無法釋放公眾壓力，程序剛性過大，過程脆弱。將社會問責(zé)引入官員復(fù)出的過程中，提升公眾意見作用在官員復(fù)出過程中的作用，促進(jìn)“污點”官員復(fù)出的公平公正。

關(guān)鍵詞：污點官員；復(fù)出；問責(zé)

一、研究背景

學(xué)術(shù)界對問責(zé)官員的研究主要集中在兩個方面。一是研究當(dāng)前官員復(fù)出制度，強調(diào)對官員復(fù)出機制的建立，完善行政問責(zé)制度。毛朝輝認(rèn)為官員問責(zé)制度的問題在于官員復(fù)出的程序問題。復(fù)出程序上的合法性需要彌合程序正義，實現(xiàn)程序正義的途徑在廣度和深度上需要進(jìn)一步加強和深化。黃鳳蘭認(rèn)為，官員復(fù)出缺乏一定的法律支撐，現(xiàn)有的法律對于官員復(fù)出的內(nèi)容并沒有進(jìn)行足夠明晰的規(guī)定，官員復(fù)出的法律還存在很多模糊地帶，官員復(fù)出還需要很多法制化的建設(shè)來完善。二是分析官員復(fù)出現(xiàn)狀并厘清復(fù)出失范原因，提出針對性政策建議。王凱偉，曾小珍認(rèn)為，目前我國干部問責(zé)的范圍和力度都顯著加強，并且問責(zé)途徑也呈現(xiàn)多元化趨勢，但是仍然有許多問題需要進(jìn)一步完善。梁棟、鄭曙村認(rèn)為，問題官員復(fù)出的速度暴露了我國目前在官員問責(zé)和復(fù)出機制上仍然存在問題，特別是復(fù)出機制失范強化了公眾對政府的不信任感，需要從加強制度建設(shè)的方面完善我國官員干部問責(zé)問題。

當(dāng)前研究主要強調(diào)要建立完善的立法機制，但是并沒有將官員自身原因、社會因素、行業(yè)因素進(jìn)行整合考量。本文運用公務(wù)員道德三角的分析模式，對官員復(fù)出和問責(zé)的過程進(jìn)行回顧，在分析官員失范原因的基礎(chǔ)上，提出完善官員道德三角的制約，需要將社會公眾意見納入官員復(fù)出的過程中。

二、公務(wù)員道德三角

公務(wù)員與國家之間的法律關(guān)系要求其不僅代表國家和政府，并且還要承擔(dān)國家職責(zé)履行公共義務(wù)。張松業(yè)認(rèn)為：“行政道德就是行政人員的職業(yè)道德。政府職業(yè)道德就是政府公職人員，在行使公共權(quán)力和從事公務(wù)活動的過程中，通過內(nèi)在的行政道德，理性地調(diào)節(jié)個人與個人之間、個人與國家之間、個人與社會之間多種利益關(guān)系的職業(yè)行為規(guī)范?！眰€人道德觀、社會公德觀和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成為評判公務(wù)員獨特的道德標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員道德依附于公務(wù)員行使的權(quán)力之上，形成“道德三角”，是權(quán)力的最主要約束。

本文將個人道德觀界定為源自公務(wù)員的主觀認(rèn)識，是與生俱來的道德人格和個人教育、社會經(jīng)歷等因素影響下形成的個人道德觀，主要是產(chǎn)生自我的道德劃線，將私利和公利區(qū)別開來，起到自我約束的作用。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)界定為公務(wù)員行業(yè)所制定的相關(guān)法律規(guī)章制度，其是自然社會分工的結(jié)果，是官員必須要遵守的職業(yè)規(guī)范，是官員整體必須遵守的特殊界限。社會公德觀指一種社會整體的意識形態(tài)和社會公德要求。區(qū)別于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)性，社會公德是將官員放置于社會中，強調(diào)了官員個體在社會大眾中的典范作用。

公務(wù)員正確的道德觀來自于“道德三角”的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，是個人道德、社會公德、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三者共同作用的結(jié)果。公務(wù)員多重身份所處的利益群體之間和公務(wù)員個人利益和公共利益之間存在不可避免的矛盾和沖突。在公務(wù)員公職利益和公務(wù)員個人利益相沖突時，表面上來看是個人道德首先對公務(wù)員形成制約，當(dāng)個人道德制約失效時，則是社會公德和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制約。實質(zhì)上，三者制約是共同作用相互影響，個人道德觀的形成過程本身就受到了社會公德和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的影響，社會公德觀在受到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的影響時還需要個人的吸收和反饋，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以強制力的形象作為警戒線對公務(wù)員產(chǎn)生影響。

三、“道德三角”貫穿官員問責(zé)與復(fù)出

問責(zé)程序啟動后，社會公德和個人道德及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間會形成強關(guān)系相互影響，以社會輿論為代表的社會各界形成社會公德壓力對問責(zé)過程進(jìn)行監(jiān)督，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)法律公正性，依法問責(zé)官員，官員的個人道德引導(dǎo)官員不避責(zé)，承擔(dān)官員的責(zé)任和義務(wù)。三者的強關(guān)系呈三角狀態(tài)穩(wěn)定，問責(zé)整體輻射作用較好，對國家治吏、治理均有正面的作用。

官員復(fù)出過程中，原來起到最大抑制作用的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，此時其中的復(fù)出條款成為官員復(fù)出的最主要依據(jù)，信息不對稱導(dǎo)致社會公德壓力缺失，復(fù)出過程迅速低調(diào)，加劇了社會民眾對官員復(fù)出的信息缺失。當(dāng)官員復(fù)出程序完成后，信息傳播才抵達(dá)社會民眾終端，降低了社會公德對復(fù)出過程的監(jiān)督和異體問責(zé)的可能性。非官方渠道披露的復(fù)出信息增加了信息失真程度，導(dǎo)致公眾同官員之間的不理解。

復(fù)出過程本是可以問責(zé)和調(diào)節(jié)的柔性程序，具有一定的變化空間，能夠吸收異體問責(zé)的總體情緒，釋放復(fù)出壓力。但是當(dāng)公眾介入是在復(fù)出之后，這時已經(jīng)硬化的問責(zé)程序缺少變動空間，異體介入的壓力無法釋放，最終可能導(dǎo)致問題激化，問責(zé)程序失范，官員失去再次就職的機會。

從整體過程來看，法律的強制力保證了官員的問責(zé)、復(fù)出過程都具有法律的正當(dāng)性，而單純依靠法律正當(dāng)性并不能保證復(fù)出的程序就是正當(dāng)?shù)牟⑶液侠淼?，程序的正?dāng)性和合理性的界定應(yīng)該交由社會公眾來操作，由社會公德的衡量標(biāo)桿來評判。當(dāng)整個過程由社會公德、個人道德、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三者都發(fā)揮作用，形成行政強關(guān)系時，過程顯現(xiàn)出正當(dāng)性和合理性。當(dāng)?shù)赖氯侨笔骋恢黧w時，喪失穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，官德的道德體系結(jié)構(gòu)出現(xiàn)偏差。當(dāng)社會公德缺位時，官員可能會出現(xiàn)“理性無知”的行為，忽視公共利益的要求。

四、社會公德的強化趨勢

單純強調(diào)官員的道德他律或是自律，都是片面的。強調(diào)道德他律會造成行政組織陷于出現(xiàn)“代理轉(zhuǎn)換”問題，官員從個人的自主行動轉(zhuǎn)換為實現(xiàn)他人愿望而行動的狀態(tài)，成為他人的代理人。當(dāng)“代理轉(zhuǎn)換”完成時，個體的自主性喪失，服從變成第一位，組織權(quán)威最大化，認(rèn)為一切行為方式都是上級的選擇，喪失對自己的行為結(jié)果的道德責(zé)任感和抵制組織的錯誤決策的動力。人的理性是有限的，面臨的問題是未知的，官員的道德成長也無法監(jiān)控。面對“道德困境”，無法保證個人的修養(yǎng)和職業(yè)水準(zhǔn)能夠做出合乎道德的行為，官員所具有的自主裁量權(quán)不是由官員的道德自主性就能保證的。

公共公德的內(nèi)化，能夠使程序內(nèi)外部“氣壓”一致。目前的官員復(fù)出機制外部壓力過大，程序內(nèi)部和外部相互溝通的渠道過少，信息交換匱乏。當(dāng)內(nèi)部壓強低，外部壓力過大時，內(nèi)部結(jié)構(gòu)會被壓縮成一個更加緊實的團體，惡化內(nèi)外部壓力過大的狀況，內(nèi)部還可能會形成和外部高壓相互抗衡的內(nèi)部高壓結(jié)構(gòu)，破壞已有的民主、有效的結(jié)構(gòu)，解決的途徑是增大受力面積或是增加“通氣”的渠道。增加受力面積要求問責(zé)過程更加公開化，透明化，增加通氣“渠道”要求問責(zé)過程增加相互溝通的渠道。社會公德內(nèi)化，要求從法律上將社會公德標(biāo)準(zhǔn)化，回應(yīng)從問責(zé)過程內(nèi)部回應(yīng)外部需要，釋放程序壓力。

五、社會道德內(nèi)化要求社會問責(zé)的參與

法律的規(guī)范離不開監(jiān)督的實施，單純的法律規(guī)范容易形成“一紙空文”，官員的機會主義行動難以被察覺，法律的實效需要有恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督者，只有當(dāng)法律和監(jiān)督雙管齊下，才能最大程度地發(fā)揮社會的力量，形成有效的官員道德規(guī)范體系，

官員權(quán)力的制約依靠兩種途徑：一是通過國家權(quán)力之間的分權(quán)和制衡來制約行政權(quán)，即以公權(quán)制約公權(quán)；二是通過賦予充分的公民權(quán)利來抵制行政權(quán)的侵害和濫用，即以私權(quán)制約公權(quán)，集中個人權(quán)利制衡國家權(quán)利。從目前的狀況來看，以公權(quán)制約公權(quán)并沒有取得很好的效果。民主思想的引入，將我國原有模糊的代理人集體意識重新喚起，社會公德的力量增強，打破了原有“政府的歸政府”的慣性思維，公眾成為獨立于公權(quán)之外的社會問責(zé)力量。

目前，社會問責(zé)的認(rèn)可和落實之間的空間尚待彌合。雖然我國憲法和法律都確認(rèn)了公眾社會問責(zé)的權(quán)力，但缺乏相應(yīng)的具體制度和機制來落實。例如，《國家關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第2條規(guī)定，個人有權(quán)向上級人民政府或政府部門舉報地方政府或政府部門不履行安全監(jiān)管職能或者不按照規(guī)定履行責(zé)任的情況，但除此之外并沒有對公民問責(zé)的程序、步驟給予明確而詳細(xì)的規(guī)定。未來我們還需要繼續(xù)加強公民參與的力度，促進(jìn)官員復(fù)出的公平公正。

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