●章臨婧

十九大報告指出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！碧厣℃?zhèn)作為連接城市與農(nóng)村的紐帶，既是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一種類型，又是城市群的重要組成部分，是中國新型城鎮(zhèn)化的最新探索和實踐[1]。隨著國家及各省市系列特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策的出臺，全國各地的特色小鎮(zhèn)建設(shè)進入了加速階段，如兩批共403個特色小鎮(zhèn)入選國家特色小鎮(zhèn)名單。在特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式的探索上，PPP模式受到了政府和企業(yè)的追捧。PPP模式是國際上一種重要的多主體項目運行模式。根據(jù)《世界銀行2017年版PPP合同條款指南》，PPP是指“訂約當局與社會資本之間的長期協(xié)議，用于提供公共資產(chǎn)或服務(wù)，社會資本承擔重大的風(fēng)險和管理責任，其得到的報酬受到履約情況的影響?！笨梢?，PPP模式的核心在于政府和社會資本通過優(yōu)勢合作實現(xiàn)共贏。在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)運營中應(yīng)用PPP模式能夠以較少的政府資本撬動較大的社會資本，有效提高建設(shè)和運營管理效率，獲取經(jīng)濟利益及其他衍生利益。在PPP模式逐步成熟、資產(chǎn)證券化落地等利好的多重背景下，PPP模式將成為解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資問題的重要渠道和提高運營管理效率的有力抓手，成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的加速器。

一、特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的重要意義

（一）減輕政府的財政壓力

當前一些特色小鎮(zhèn)存在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板，同時資本規(guī)模決定了特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度，所以特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要大量持續(xù)性的資金投入。中國部分地方政府財政實力較弱，傳統(tǒng)政府融資渠道受限。一方面是國家已經(jīng)明確對地政府債務(wù)實行規(guī)模控制和預(yù)算管理，市縣一級政府不能進行舉債；地方政府跟融資平臺之間的債務(wù)關(guān)系也已經(jīng)被剝離。另一方面是住建部曾多次發(fā)文指出警惕小鎮(zhèn)地產(chǎn)化的問題，在房地產(chǎn)項目高壓受限的情況下，土地出讓收入償還債務(wù)的可行性大幅降低。

因此，中央及省政府層面都不遺余力的推動對特色小鎮(zhèn)的多渠道的投融資創(chuàng)新。其中PPP模式能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問題。比如在江西省贛州市南康區(qū)家居特色小鎮(zhèn)PPP項目中，政府出資代表出資7479.82萬元，預(yù)計帶動總投資390438萬元。PPP模式下，新建項目投資不計入政府新增債務(wù)統(tǒng)計，減少了新增債務(wù)的發(fā)生和形成；存量項目將把存量債務(wù)轉(zhuǎn)移至企業(yè)方，有助于化解存量債務(wù)造成的壓力和風(fēng)險。同時，PPP模式不為項目公司提供融資擔保，政府付費要按照績效考核進行支付。這意味著既能確保政府債務(wù)不增，又能帶動有效投資增長。

（二）調(diào)動社會投資積極性

在多種因素的共同影響下，2012年以來中國的民間投資增速出現(xiàn)了逐年下滑的態(tài)勢。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年全國民間固定資產(chǎn)投資同比名義增長23.1%，2014年增速下滑到18.1%，2015年更是下滑到了10.1%，2016年則僅比上年增長3.2%。

在“特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居”的特色小鎮(zhèn)中推廣PPP模式能夠成為穩(wěn)定民間投資的重要途徑。通過長期持有、特許經(jīng)營等方式，社會資本可以獲得基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、城鎮(zhèn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類領(lǐng)域的進入權(quán)限，拓寬了社會資本的投資領(lǐng)域和發(fā)展空間。通過招商引資、市場化運作，培育特色產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，社會資本可以獲得相對較高的預(yù)期收益，有效平衡短期收益和長期收益。同時，為了吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，政府、金融機構(gòu)會從多方面落實包括土地、信貸、稅收等各方面的優(yōu)惠政策，可以幫助解決社會資本的投資回報問題，也給社會資本帶來更多潛在的投資機會和利益。

（三）降低和分散各種風(fēng)險

在全球化的大背景下，政治經(jīng)濟環(huán)境不穩(wěn)定、商業(yè)模式不斷創(chuàng)新、技術(shù)變革速度加快等一系列因素帶來了市場趨勢難以判斷、成本難以控制、參與者違約等各類運營管理風(fēng)險。其中，特色小鎮(zhèn)的長遠發(fā)展規(guī)劃能否實現(xiàn)小鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同共振、能否實現(xiàn)小鎮(zhèn)的可持續(xù)性發(fā)展，是特色小鎮(zhèn)面臨的最大戰(zhàn)略風(fēng)險；同時，特色越顯著的小鎮(zhèn)，其經(jīng)濟發(fā)展與特色產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系越強，特色產(chǎn)業(yè)生命周期的變化對小鎮(zhèn)的影響則越大，如何破解成本高和盈利慢的困境、應(yīng)對投資和運營風(fēng)險也是特色小鎮(zhèn)必須要面對的重要難題。

PPP模式下的風(fēng)險分配機制以風(fēng)險最優(yōu)分配原則為核心，同時遵守風(fēng)險與收益對等、風(fēng)險有上限等原則。在這些原則要求下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的各方參與者得以重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，形成長期互利目標，構(gòu)建良性合作機制，從而更好地降低和分散各種風(fēng)險。PPP模式要求從項目初始階段就引入社會資本。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的初始階段引入社會資本可以讓社會資本盡早的參與特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與設(shè)計，進行風(fēng)險識別和風(fēng)險分配，并在整個特色小鎮(zhèn)PPP項目生命周期進行風(fēng)險管控。

（四）提高小鎮(zhèn)的運營效能

特色小鎮(zhèn)概念提出的時間還比較短，能夠直接采用和借鑒參考的案例或依據(jù)很少，頂層設(shè)計能力不足會導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃運營容易滯后于小鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的需要。

PPP模式不僅僅是一種融資方式，更重要的是引入了社會資本的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。為了實現(xiàn)自身利益的最大化，社會資本會利用自己的運營管理優(yōu)勢，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)運營機構(gòu)、金融機構(gòu)等專業(yè)機構(gòu)的功能，提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率和運營管理效率，改善政府公共服務(wù)水平和效率，為公眾提供更多的產(chǎn)品和服務(wù)；同時，在滿足公共服務(wù)標準的前提下，還會最大限度壓縮成本，提高投入資金的使用效率，進而提升整個社會的資本投資回報率，拉動區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和投資需求。政府則可以由項目的實施方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來，提升社會治理的綜合水平。同時在PPP模式下，政府與社會資本是一種契約性關(guān)系，是一種新型治理模式，是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，借助PPP可以吸引更多的社會主體參與到區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)和社會治理當中去，增強區(qū)域社會治理的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)由政府單一中心的社會治理結(jié)構(gòu)向政府與其他社會主體合作的多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

二、PPP模式應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)的方案設(shè)計

在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)中，地方政府主要關(guān)注經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)和稅收、公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域，社會資本則聚焦于產(chǎn)業(yè)整合、區(qū)域開發(fā)、招商引資、質(zhì)量管理等市場化運作。特色小鎮(zhèn)PPP項目屬于在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上的片區(qū)綜合開發(fā)，適合采用整體式外包合作方式，通過構(gòu)建包括設(shè)計、投資、建設(shè)、運營的一體化服務(wù)方案，形成“產(chǎn)城融合”的整體開發(fā)建設(shè)機制。

（一）特色小鎮(zhèn)PPP項目的子項分類

采用PPP模式的項目必須可以產(chǎn)生直接收益，而且規(guī)模較大、運營期較長，因此需要對特色小鎮(zhèn)子項進行識別和分類，把不同類型的子項納入不同的合作協(xié)議范圍，設(shè)計靈活的合作方式以及績效和考核標準。按照區(qū)分公共服務(wù)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的原則，特色小鎮(zhèn)PPP子項可以分為三種類型（如表1所示）。

表1 特色小鎮(zhèn)PPP子項分類

（二）特色小鎮(zhèn)PPP項目的運作框架

依據(jù)財政部的政府和社會資本合作模式操作指南，特色小鎮(zhèn)PPP項目的運作流程主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等五個階段。合作架構(gòu)的確定是項目準備階段的要點之一，也是影響項目采購、項目執(zhí)行等階段的重要內(nèi)容。根據(jù)一般PPP項目的交易結(jié)構(gòu)及特色小鎮(zhèn)項目的特點，特色小鎮(zhèn)PPP項目的典型運作框架如圖1所示。

圖1 運作框架

政府出資代表與選定的社會資本（或社會資本聯(lián)合體）按比例出資組建SPV（特別目的公司Special Purpose Vehicle）。SPV作為投資及開發(fā)主體，借助政府的公信力，通過市場運作，實現(xiàn)資源整合，提供特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營一體化服務(wù)，完成特色小鎮(zhèn)開發(fā)與建設(shè)全過程。SPV需要根據(jù)特色小鎮(zhèn)子項目的不同類型，選擇全資運作、參股運作或外包給其他企業(yè)投資建設(shè)等不同運作方式，完成特色小鎮(zhèn)的投資和建設(shè)。比如：基于特許經(jīng)營權(quán)進行土地整理、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施等；通過業(yè)務(wù)外包完成建設(shè)施工、產(chǎn)業(yè)研究及部分子項目的運營維護等；通過成立子公司負責特色小鎮(zhèn)的項目融資，通過與各類金融機構(gòu)建立融資協(xié)調(diào)機制，進一步拓寬融資渠道等。

在具體的實施方式的選擇上，特色小鎮(zhèn)PPP項目需要根據(jù)不同的行業(yè)劃分、子項運營時間以及PPP模式應(yīng)用的不同階段選擇不同的合作方式，還要考慮收益水平、定價機制、風(fēng)險分配等多方面因素，制定最優(yōu)組合方案。如和特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)的可私有化的設(shè)施或服務(wù)采用BOO/TOO模式，其他新建項目采用BOT模式。

三、特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的發(fā)展策略

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計，健全體制機制

1.堅持綠色共贏，明確建設(shè)目標

十九大報告指出，“必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。”著力解決突出環(huán)境問題，推進綠色發(fā)展，是建設(shè)美麗中國的必然要求。

第一，將“生態(tài)+”理念融入特色小鎮(zhèn)的定位與發(fā)展。特色小鎮(zhèn)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須與生態(tài)環(huán)境共生共存。當前很多地方都在打造文旅小鎮(zhèn)，把發(fā)展重點放在了文化產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，依托于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)也都將旅游做為一項重要功能和特色。在進行小鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計時，必須把“生態(tài)+”的理念融入到產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，結(jié)合鮮明的地域特色、生態(tài)特色，立足本地的優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以及“互聯(lián)網(wǎng)+”、新經(jīng)濟等轉(zhuǎn)型升級因素，以綠色發(fā)展引領(lǐng)項目建設(shè)，培育和打造具有競爭力的生態(tài)特色小鎮(zhèn)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益并舉。

第二，把PPP作為實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要手段。能否解決轉(zhuǎn)移人口收入問題、是否具有可持續(xù)發(fā)展的能力是中國推進城鎮(zhèn)化建設(shè)必須解決的問題。2016年，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會正式簽署合作諒解備忘錄，將聯(lián)合國積極推進可持續(xù)發(fā)展和以人為本的PPP理念引入中國。必須依托PPP模式，將發(fā)展公共治理、推進脫貧攻堅、促進協(xié)調(diào)發(fā)展的理念貫穿特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中。

第三，抓好特色小鎮(zhèn)PPP的環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)子項。中國有很多特色小鎮(zhèn)分布于村鎮(zhèn)和城市郊區(qū)，“著力解決突出環(huán)境問題”特別是農(nóng)村環(huán)境綜合整治是當前和今后一段時期的重要工作。特色小鎮(zhèn)的環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)等綠色項目具有典型的公益性，同時又具有投資大、周期長、技術(shù)復(fù)雜、影響面廣等特點，必須探索環(huán)境治理新模式、創(chuàng)新生態(tài)文明制度供給，補齊環(huán)保短板，保證特色小鎮(zhèn)的綠色、健康發(fā)展。

2.強化契約精神，理順政企關(guān)系

契約精神是特色小鎮(zhèn)PPP項目成功與否的關(guān)鍵一環(huán)?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見（2016年11月4日）》特別強調(diào)，地方各級政府及有關(guān)部門要嚴格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法做出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同。

第一，建立平等合作。在PPP項目的推進過程中，政府同時擔負著行政主體、經(jīng)濟主體、民事主體等多重身份。必須在政府與社會資本主體的合作中強調(diào)平等、自由、誠信等觀念，形成以民商為基礎(chǔ)、以社會為本位的平等合作關(guān)系。

第二，構(gòu)建雙贏合約。合約是契約關(guān)系的一種具體呈現(xiàn)，必須構(gòu)建政府與社會資本主體共贏的PPP條例，既要對項目建設(shè)內(nèi)容進行詳細約定，保障各方合法利益，也要將各類不確定性因素進行規(guī)范，對各類違約行為進行約定，把風(fēng)險降到最低。

第三，加強履約管理。合約雙方對合約的履行情況決定了PPP項目的成敗。在合作過程中，政府與社會主體均可能出現(xiàn)違約現(xiàn)象，比如社會資本可能在建設(shè)中途退出；政府可能超出權(quán)限范圍干預(yù)項目運行等。必須加強對履約行為的管理，建立市場化的約束機制，保證項目的順利進行。

3.提供政策支持，健全配套支撐

特色小鎮(zhèn)建設(shè)特別強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，必須讓PPP成為理順政府與市場關(guān)系的一個契機，政府著重做好規(guī)劃引導(dǎo)、服務(wù)供給。

第一，完善地方法規(guī)。在政策允許的情況下，不斷建立完善匹配本地特色小鎮(zhèn)PPP模式的地方性法規(guī)，構(gòu)建爭議解決機制和契約性安排，如地方條例、項目指南、示范性合同等，保證政府與社會資本合作的長期穩(wěn)定性。

第二，依靠制度保障。建立標準化的操作程序和運作流程，通過項目經(jīng)濟狀況、投資效益等進行合理評估；明確權(quán)責利，避免不合法、不合規(guī)的操作；較少行政干預(yù)，提高審批效率；通過高效、可行的政府管控體系減少技術(shù)風(fēng)險，保障公共利益，將項目做實。

第三，構(gòu)建智力支持。一方面要繼續(xù)加快對全省各級財政及相關(guān)部門的工作人員的專題培訓(xùn)，加大人才引進或雇傭?qū)I(yè)的咨詢?nèi)藛T，構(gòu)建一支既精通業(yè)務(wù)又具有實操經(jīng)驗的復(fù)合型人才隊伍；另一方面要積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，繼續(xù)擴充省級PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)和專家?guī)欤⒔⒛苓M能出的通道，以內(nèi)生動力不斷提高咨詢服務(wù)機構(gòu)和專家?guī)斓暮鹆俊?/p>

（二）兼顧多方訴求，平衡收益風(fēng)險

1.創(chuàng)新合作領(lǐng)域，優(yōu)化實施方式

第一，將PPP模式應(yīng)用到特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)的各子項對合作的需求程度不一，如基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目迫切需要社會資本參與，土地投資則屬于不缺資金的項目。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是特色小鎮(zhèn)的核心，也是很多特色小鎮(zhèn)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，必須突破基礎(chǔ)設(shè)施的限制，深化政府與社會資本合作程度，將PPP模式應(yīng)用到特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，并通過捆綁打包形成一體化運營建設(shè)方案，從而發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高項目對社會資本的吸引力。

第二，創(chuàng)新SPV組建方式加快項目推進。一般來說，SPV是社會資本中標后，由政府方出資代表與社會資本方共同出資設(shè)立。但特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及的前期工作程序復(fù)雜、工期緊張，而且可能面臨大量的土地拆遷工作。因此可以采取項目前期拆遷及其他工作和社會資本招商同步進行的方式，先行組建項目公司作為項目法人推進項目，在社會資本通過公開招標的方式入場之后，按照有關(guān)法律、法規(guī)和投資協(xié)議進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，將其變更為由社會資本控股、政府方出資代表參與的特殊目的公司SPV。

第三，通過多階段競爭性磋商選擇伙伴。采用多階段競爭性磋商的方式，有利于促進各個社會資本方充分考慮風(fēng)險，降低投標報價，節(jié)約政府未來可能出現(xiàn)的付費成本，并積極吸取各社會資本方的技術(shù)和管理經(jīng)驗，逐步形成政府和投資人的共識。要通過綜合評審的方式平衡技術(shù)和商務(wù)方案，選擇合適的社會資本，保證項目建設(shè)方案的優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟、可行。

2.明確回報機制，平衡多方利益

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)具有典型的公益性和商業(yè)性雙重屬性。一方面，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)依托于當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)、歷史人文等社會公共資源，其發(fā)展的根本目的也是為了人的發(fā)展，這決定了特色小鎮(zhèn)以人為本的公益屬性。另一方面，特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)與核心是打造特色產(chǎn)業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注重通過市場化的運作實現(xiàn)盈利，同時特色小鎮(zhèn)PPP項目的盈利回報能否匹配社會資本的預(yù)期收益率是社會資本選擇是否參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心指標，此為特色小鎮(zhèn)商業(yè)性的一面。故此，必須明確社會資本的收益空間和回報機制，平衡社會資本、公眾和政府之間的收益。

第一，設(shè)定合理收益水平。價格制定既要盡可能減少政府財政支出、公眾使用支出，又要保證社會資本的收益。必須結(jié)合具體項目的公共服務(wù)質(zhì)量、運營效率、社會公眾滿意度等情況，設(shè)定一個長期相當于社會平均利潤率范圍的合理收益水平。

第二，實行動態(tài)價格調(diào)整。要依據(jù)績效評價結(jié)果，綜合考慮建設(shè)成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等合理因素，考慮引入“成本包干”、“市政服務(wù)定價掛鉤CPI”等價格制定和調(diào)整方式，形成長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期。同時建立定期審價制度等方式，加強成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制，完善價格決策聽證制度。

第三，制定績效評價體系?？冃Э己耸琼椖扛顿M的依據(jù)。要分階段、分類型的建立子項考核標準和項目整體績效標準體系；要將績效考核持續(xù)、動態(tài)地貫穿在特色小鎮(zhèn)PPP項目建設(shè)的全過程中；要綜合整體績效考核和各子項績效考核情況進行付費。

第四，探索多元盈利模式。要按照不同子項設(shè)置不同的回報機制，如在生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理子項中建立按環(huán)境績效付費機制，將可提供公共服務(wù)的項目打造成使用者付費的項目等；要創(chuàng)新政府資金補貼方式，在約定財政補貼年限、金額的基礎(chǔ)上，保持價格杠桿的動態(tài)性；要根據(jù)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)等方面的特殊性，讓社會資本方除了有經(jīng)濟效益，還能獲得在企業(yè)形象、社會責任等方面的無形社會效益及其衍生效益，最大限度發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的社會影響力。

3.做好識別防范，共同化解風(fēng)險

第一，強化雙方風(fēng)險識別能力。在方案設(shè)計階段，要對項目生命周期內(nèi)的多維度風(fēng)險進行分析，充分結(jié)合項目實際和市場測算，合理劃分風(fēng)險并設(shè)計防范措施。特色小鎮(zhèn)建設(shè)中有很多不同于其他PPP項目的風(fēng)險，比如征地拆遷、轉(zhuǎn)移就業(yè)、異地扶貧搬遷等，工作量大、協(xié)調(diào)難度高，對工期影響具有不確定性，一般情況下需要政府負責具體實施，并根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的實際情況進行費用的合理劃分。

第二，做好政府財政風(fēng)險防范。嚴格來看，PPP模式形成的建設(shè)項目本質(zhì)是政府給予投資者遠期承諾的或有債務(wù)，將政府一次性財政支出轉(zhuǎn)化為長期的財政支出。如果PPP項目規(guī)模過大或地方政府財政薄弱，則很可能會給政府造成潛在財政風(fēng)險。要重點關(guān)注物有所值評價和財政承受能力論證環(huán)節(jié)，根據(jù)預(yù)算管理要求，將政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力，切實防范財政風(fēng)險。

第三，構(gòu)建風(fēng)險責任共擔意識。雖然PPP項目合同條款對風(fēng)險進行了分配，但政府和公眾仍然是特色小鎮(zhèn)的最終擁有者，也是所有風(fēng)險的最終承擔者。同時，政府也是SPV的股東，項目的實施狀況直接影響到政府的利益。因此，必須形成風(fēng)險共擔、責任共負的意識，在項目進展遇到困難的時候，要主動和項目公司、社會投資方共同協(xié)調(diào)，化解風(fēng)險。

（三）創(chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)融結(jié)合

1.落實“以獎代補”，鼓勵金融創(chuàng)新

第一，發(fā)揮“以獎代補”作用。安排對有投資建設(shè)的特色小鎮(zhèn)PPP項目優(yōu)先給予“以獎代補”支持，在PPP項目完成采購確定社會資本方以后，按項目投資規(guī)模給予一定獎勵。同時，為充分發(fā)揮社會資本在運營管理中的技術(shù)專長和管理優(yōu)勢，可建立對特色小鎮(zhèn)PPP項目的運營考核獎補機制，按考核結(jié)果實行分檔獎勵。

第二，爭取國家金融支持。要爭取國家開發(fā)銀行[2]或農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行[3]的放款支持，并積極申請中央財政對特色小鎮(zhèn)的獎勵、國家專項建設(shè)基金[4]，以及財政部的“以獎代補”支持[5]，并做好獎勵資金審核撥付的組織和協(xié)調(diào)工作。

第三，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新。要鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新融資管理方式和融資產(chǎn)品，提升PPP融資服務(wù)能力，充分運用貸款、信托、基金、理財、保理融資、融資租賃、發(fā)行債券等融資方式、金融工具，建立多元化的項目融資渠道，并根據(jù)項目建設(shè)內(nèi)容匹配相適應(yīng)的融資方式。可以對成功提供融資支持、債券承銷等服務(wù)的金融機構(gòu)安排一定的補償獎勵。

2.用好引導(dǎo)基金，探索產(chǎn)融結(jié)合

特色小鎮(zhèn)把建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入運營一起規(guī)劃建設(shè)運營，能夠綜合應(yīng)用股權(quán)投資及其他金融資本、金融工具，成為產(chǎn)融結(jié)合的代表。

第一，引入金融機構(gòu)股權(quán)投資。盡早引入金融機構(gòu)有利于特色小鎮(zhèn)PPP項目的獲取和執(zhí)行，且國家已明確鼓勵社會資本邀請有意愿的金融機構(gòu)及早進入項目磋商進程[6]。金融機構(gòu)參與特色小鎮(zhèn)PPP的一種方式就是作為社會資本與其他的社會資本形成聯(lián)合體，參與設(shè)立項目公司，成為項目公司的股東，更深入地參與和掌控項目的管理運營，最后通過政府回購或股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出。

第二，用好政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。用好政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金能夠為特色小鎮(zhèn)發(fā)展引入創(chuàng)新項目，主要運作模式有階段參股、跟進投資、投資保障及風(fēng)險補助等。在運行中，要積極運用權(quán)力清單、負面清單、違約回購份額、合伙協(xié)議約定等市場化手段進行監(jiān)管。

第三，積極實現(xiàn)資產(chǎn)證券化。PPP證券化的本質(zhì)是將未來收入現(xiàn)值化。首先要將特色小鎮(zhèn)PPP項目底層資產(chǎn)進行標準化處理，并按未來收益的期限分階段實施證券化；其次為防止PPP項目股東減持而影響項目正常的建設(shè)和運營，同時降低PPP-ABS的發(fā)行成本和交易成本，要建設(shè)相對應(yīng)的信息披露管理辦法，對股東減持動機進行識別；最后要積極引入各類基金，如證券投資基金、不動產(chǎn)投資信托基金等。

3.對接“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造綜合平臺

將“互聯(lián)網(wǎng)+”因素引入特色小鎮(zhèn)PPP項目，有利于降低特色小鎮(zhèn)的融資成本，也有利于互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的健康發(fā)展。

第一，引進社會閑散資金。當前互聯(lián)網(wǎng)金融與PPP模式相結(jié)合最常見的合作方式就是P2G（private to government），即通過互聯(lián)網(wǎng)金融渠道為政府PPP項目進行融資，讓閑散的小額民間資本能夠參與門檻極高的PPP項目。雖然PPP項目有政府信用背書，P2G的收益能夠保持長期穩(wěn)定，但比起其他的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品并不高，在PPP與互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展均不夠成熟的情況下，對民間資本的吸引力相對較弱，會帶來較高的流動性，因此現(xiàn)階段這種方式只能夠作為項目融資的一種補充。

第二，打造綜合服務(wù)平臺。要積極引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)打造綜合融資服務(wù)平臺，積極參與特色小鎮(zhèn)PPP項目的設(shè)計、開發(fā)。要充分利用互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)可以在沒有抵押物的情況下實現(xiàn)融資的特性，在PPP項目前期引入互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)做融資導(dǎo)入，在做到有股權(quán)質(zhì)押或資產(chǎn)質(zhì)押后，再吸收傳統(tǒng)的金融機構(gòu)進駐，逐步構(gòu)建一個融資生態(tài)圈。

第三，構(gòu)建金融征信體系。以“互聯(lián)網(wǎng)+”為依托，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的金融征信體系，在現(xiàn)有法律框架和監(jiān)管體系下實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化，不斷提升互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的管理水平和履約能力，降低“互聯(lián)網(wǎng)金融+PPP”的合作風(fēng)險，探索更多的合作方式。

[1]國務(wù)院.關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見，國發(fā)（2016）8號[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/06/content_5039947.htm，2016.

[2]國家發(fā)展改革委，國家開發(fā)銀行.關(guān)于開發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)促進脫貧攻堅的意見，發(fā)改規(guī)劃，2017，102號[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/08/content_5166536.htm#1.

[3]住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行.關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知，建村，2016，220號[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201610/t20161014_229169.html.

[4]住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，國家發(fā)展改革委，財政部.關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知，建村2016，147號[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201607/t20160720_228237.html，2016.

[5]財政部.關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知，財金，2015，158號[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201512/t20151217_1618396.html.

[6]財政部.關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知，財金，2014，112號[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162961.html.