●孔德娥 謝 穎

當(dāng)前，反映社保繳費(fèi)基數(shù)不足的社會保險投訴、舉報事件逐漸增多，有的已演變?yōu)槿涸L事件，給社會穩(wěn)定造成很大壓力。地方政府、人社行政部門、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)等都牽涉其中，但由于法律、規(guī)定和政策銜接不上，對于諸多法律問題目前尚無統(tǒng)一的、權(quán)威的意見，相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門時常感到“無所適從”。

何為足額申報繳費(fèi)基數(shù)？《勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心關(guān)于規(guī)范社會保險繳費(fèi)基數(shù)有關(guān)問題的通知》規(guī)定，凡是國家統(tǒng)計局有關(guān)文件沒有明確規(guī)定不作為工資收入統(tǒng)計的項目，均應(yīng)作為社會保險繳費(fèi)基數(shù)。1990年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》第四條，工資總額由下列六個部分組成：（一）計時工資；（二）計件工資；（三）獎金；（四）津貼和補(bǔ)貼；（五）加班加點(diǎn)工資；（六）特殊情況下支付的工資。部分省市在實(shí)際執(zhí)行過程中亦做出明確規(guī)定[1]。

根據(jù)人社部數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前企業(yè)養(yǎng)老保險月均繳費(fèi)基數(shù)不足月工資的七成，實(shí)際可能占比還要低[2]。未能足額申報繳納基數(shù)的原因一方面是由于我國養(yǎng)老保險制度激勵性不夠完善，多繳多得的原則沒有真正樹立起來。參保人員不知道現(xiàn)在繳費(fèi)到退休時能拿回多少。因此，導(dǎo)致實(shí)際費(fèi)率低于規(guī)定費(fèi)率、實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)小于真實(shí)繳費(fèi)基數(shù)等情況頻現(xiàn)，為了少繳費(fèi)，很多企業(yè)主和職工常常合謀縮小繳費(fèi)基數(shù)達(dá)成“默契”。另一方面，社會保險制度從建立到完善是一個逐步發(fā)展的過程，部分地區(qū)仍著重推進(jìn)社會保險的普及，地方政府出于降低企業(yè)成本和鼓勵全民參保的考慮，實(shí)際執(zhí)行的繳費(fèi)基數(shù)下限較低。以江蘇南通市為例：2014年至2017年期間，對應(yīng)的上年度在崗職工月平均工資分別為4832元、5149元、5600元、6057元，按規(guī)定設(shè)置的繳費(fèi)基數(shù)下限應(yīng)分別為2899元、3089元、3360元、3634元，實(shí)際執(zhí)行的下限分別為2299元、2550元、2550元、2940元，遠(yuǎn)低于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。[13]

一、社保保險繳費(fèi)和申報的義務(wù)主體

1.繳費(fèi)和申報義務(wù)主體

根據(jù)《社保保險法》第六十條、《社會保險費(fèi)申報繳納管理規(guī)定》第四條、第五條的規(guī)定，根據(jù)保險種類的不同，繳費(fèi)和申報的義務(wù)主體也有所不同，應(yīng)當(dāng)由用人單位單獨(dú)繳納的社保種類，用人單位是申報和繳費(fèi)的義務(wù)主體。應(yīng)當(dāng)由用人單位和職工共同繳納的社保種類，用人單位和職工個人都是申報和繳費(fèi)的主體，各自按照繳費(fèi)規(guī)定，對自己應(yīng)當(dāng)繳納的部分承擔(dān)申報和繳費(fèi)義務(wù)。但是，對于職工個人應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)的部分，用人單位是代為申報和代扣代繳義務(wù)主體。用人單位代職工申報的繳費(fèi)明細(xì)以及變動情況應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工本人簽字認(rèn)可，并留存?zhèn)浒浮?/p>

2.未及時申報和繳費(fèi)的責(zé)任

對于用人單位未按規(guī)定申報且未繳納社會保險費(fèi)的，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令限期補(bǔ)繳，逾期仍未改正的，按照《社保保險法》的規(guī)定收取滯納金或罰款。

用人單位未按照規(guī)定申報應(yīng)繳納的社會保險費(fèi)數(shù)額的，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)暫按該單位上月繳費(fèi)數(shù)額的110%確定應(yīng)繳數(shù)額；沒有上月繳費(fèi)數(shù)額的，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)暫按該單位的經(jīng)營狀況、職工人數(shù)、當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY等有關(guān)情況確定應(yīng)繳數(shù)額。

用人單位未按時足額代繳的，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期繳納，并自欠繳之日起按日加收0.5‰的滯納金。用人單位不得要求職工承擔(dān)滯納金。

二、社會保險費(fèi)追溯的期限

1.社會保險費(fèi)追溯是否應(yīng)該具有期限

對于社會保險費(fèi)追繳的期限，目前主要存在三種主流的觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具有2年時效，簡稱“2年時效說”；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為社會保險費(fèi)追溯不應(yīng)設(shè)定期限，簡稱“不受時效限制說”；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為對于未繳和少繳應(yīng)當(dāng)區(qū)分對待，簡稱“折中的觀點(diǎn)”。

“2年時效說”的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會保險費(fèi)追溯應(yīng)當(dāng)具有時效，每個人都應(yīng)當(dāng)是自己利益的最大守護(hù)者，不設(shè)定時效，對勞動者不一定有利。違法時間越長，用人單位的責(zé)任越大，其逃避責(zé)任的動機(jī)越強(qiáng)；執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可能因執(zhí)行的困難而不了了之。[4]這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條，以及《社會保險行政爭議處理辦法》第六條、第十條。此外，深圳市在2013年發(fā)布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》中第四十條的規(guī)定“職工認(rèn)為用人單位未按照規(guī)定為其繳納養(yǎng)老保險費(fèi)的，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起兩年內(nèi)向市社保機(jī)構(gòu)投訴、舉報。投訴、舉報超過兩年的，市社保機(jī)構(gòu)不予受理。”也體現(xiàn)了這種觀點(diǎn)。

“不受時效限制說”的觀點(diǎn)認(rèn)為，社保繳費(fèi)具有公法的性質(zhì)，請求用人單位補(bǔ)繳社會保險費(fèi)這項權(quán)利，不僅是勞動者的私權(quán)，也是國家的公權(quán)，如果因為超過時效而免除了用人單位的補(bǔ)繳義務(wù)，將導(dǎo)致基金損失，加重財政負(fù)擔(dān)，并間接影響參保人利益。[5]以時效制度駁回勞動者請求，對用人單位偷漏社保費(fèi)會產(chǎn)生誘導(dǎo)作用。[6]這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是《社會保險法》《社會保險稽核辦法》《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》均未規(guī)定時效問題。《勞動保障監(jiān)察條例》不能違反或超越《社會保險法》的規(guī)定。

“折中的觀點(diǎn)”的觀點(diǎn)認(rèn)為：社保漏繳與少繳系不同違法行為。社保漏繳期間，整個違法行為始終處于連續(xù)狀態(tài)，因而時效起算點(diǎn)應(yīng)自違法行為終了之日起算。社保少繳行為中每個月的社會保險費(fèi)低于法定基數(shù)都是獨(dú)立的違法行為，社保少繳行為即便一直存在也不視為違法行為狀態(tài)處于連續(xù)，因而在適用時效時以2年為界，在2年時效范圍內(nèi)的期限予以處理，超過2年的少繳行為則不予處理。[7]由于這種觀點(diǎn)對“漏繳”和“少繳”這兩種違法程度不同的行為進(jìn)行了區(qū)分對待，看似更加公平合理，可操作性也相當(dāng)較高，故在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員中的認(rèn)可度最高。

2.本文的分析：社會保險費(fèi)追溯應(yīng)有期限

無論是從法律邏輯還是實(shí)務(wù)角度，我們認(rèn)為社會保險費(fèi)的追溯應(yīng)有期限更為適宜。

從《社會保險法》雖然未規(guī)定社會保險費(fèi)追繳具有期限，但同時也并未有相反規(guī)定，在此情況下，《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條的規(guī)定算不是“違法”。

對權(quán)力或權(quán)利設(shè)定行使期限是通行的做法，民事權(quán)利具有行使期限顯而易見，但也并非違反國家意志就會遭到“終生追殺”。例如，相比于社保繳費(fèi)不足更為嚴(yán)重的違法行為和犯罪行為，《行政處罰法》和《刑事訴訟》均設(shè)有追溯期，超過追溯期的，不再追究行為人的責(zé)任。所以，無論是將社保繳費(fèi)追繳理解為是勞動者的權(quán)利，還是征繳機(jī)構(gòu)的權(quán)力，都不應(yīng)該沒有期限。

社會保險制度在我國從建立到實(shí)施再到完善必然有一個過程，既不可能一撮而就，更不可能一勞永逸。須知，在部分行業(yè)和地區(qū)，社保尚未能全面普及，尚有大量勞動者沒有納入到社保體系中。如果執(zhí)法過于超前，勢必造成執(zhí)法機(jī)關(guān)難操作，企業(yè)和勞動者難舉證的困境，反而加劇矛盾。

3.社會保險費(fèi)的追溯期限不同于民事訴訟時效或除斥期間

有的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會保險費(fèi)的追溯期限相當(dāng)于民事訴訟時效，也有觀點(diǎn)認(rèn)為相當(dāng)于民法上的除斥期間，還有觀點(diǎn)將社會保險費(fèi)的追溯期限定義為“勞動監(jiān)察時效”。[8]本文認(rèn)為，社會保險追溯的期限不同于民事訴訟時效或除斥期間，而是與《行政處罰法》和《刑事訴訟法》中規(guī)定的違法行為追溯時效更為接近。

從是否可起算和是否時效中斷的角度而言，《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定，“違法行為在2年內(nèi)未發(fā)現(xiàn)，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規(guī)定的期限，自違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計算；違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計算。”可見，社保費(fèi)追溯的期限不是自權(quán)利人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到侵害之日起算，而是違法行為發(fā)生或者行為終了之日起算。如果2年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)、被舉報或被投訴的，應(yīng)當(dāng)查處，而不是時效再往后延長，這顯然與民事訴訟中的訴訟時效或者除斥期間不同，而是與《行政處罰法》和《刑事訴訟法》上的追溯時效的規(guī)定更為相似。

從期限屆滿的后果來看，民事訴訟的訴訟時效屆滿，權(quán)利人喪失勝訴權(quán)，除斥期間屆滿，權(quán)利人喪失相應(yīng)的權(quán)利。但是，即便是社保繳費(fèi)的追溯期限屆滿，用人單位因社保繳費(fèi)年限或繳費(fèi)基數(shù)不足，對勞動者造成損失的，勞動者依然可以要求用人單位承擔(dān)民事賠償責(zé)任。比如，《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》第一條明確規(guī)定：“勞動者以用人單位未為其辦理社會保險手續(xù)，且社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能補(bǔ)辦導(dǎo)致其無法享受社會保險待遇為由，要求用人單位賠償損失而發(fā)生爭議的，人民法院應(yīng)予受理?！?/p>

社保追溯期限與相關(guān)時效、期間的對比統(tǒng)計

三、用人單位社保繳費(fèi)不足的救濟(jì)途徑

1.勞動者本人有權(quán)要求確認(rèn)社保繳費(fèi)基數(shù)

根據(jù)《人力資源和社會保障部關(guān)于切實(shí)做好社會保險費(fèi)申報繳納管理規(guī)定貫徹實(shí)施工作的通知》的規(guī)定，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在核定應(yīng)繳納的社會保險費(fèi)時，應(yīng)要求用人單位提供本單位納稅申報表和經(jīng)職工本人簽字確認(rèn)的為職工代扣代繳明細(xì)情況。可見，用人單位代為申報社保基數(shù)時，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絼趧诱弑救说拇_認(rèn)。

此外，根據(jù)《社會保險費(fèi)申報繳納管理規(guī)定》第十四條、第十五條的規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)按月將繳納社會保險費(fèi)的明細(xì)情況告知職工本人，并應(yīng)每年向本單位職工代表大會通報或者在本單位住所的顯著位置公布本單位全年社會保險費(fèi)繳納情況。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時、完整、準(zhǔn)確地記錄用人單位及其職工的繳費(fèi)情況，并將繳費(fèi)情況定期告知用人單位和職工?？梢姡瑒趧诱哂袡?quán)要求用人單位和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)告知和公布社保費(fèi)用的繳費(fèi)情況。

2.行政復(fù)議或行政訴訟

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對社會保險繳費(fèi)基數(shù)的審核屬于具體行政行為，根據(jù)《社會保險行政爭議處理辦法》第六條、第九條的規(guī)定，勞動者如果認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定審核社會保險繳費(fèi)基數(shù)的，可以申請復(fù)查，對復(fù)查決定不服，再向勞動保障行政部門申請行政復(fù)議。屬于行政訴訟受案范圍的，也可以提起行政訴訟。

3.勞動監(jiān)察投訴、舉報

根據(jù)《勞動監(jiān)察條例》第九條的規(guī)定，對于用人單位未依法足額申報單位繳費(fèi)基數(shù)的違法行為，任何人都有權(quán)向勞動保障行政部門舉報。用人單位未足額為勞動者申報社保繳費(fèi)基數(shù)的，勞動者有權(quán)向勞動保障行政部門投訴。

4.不能補(bǔ)交且造成損失的，可以要求民事賠償

根據(jù)《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》《勞動保障監(jiān)察條例》等規(guī)定，因用人單位欠繳、拒繳社會保險或者勞動者對繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)有異議等發(fā)生的爭議，勞動行政部門對此具有專屬的監(jiān)察權(quán)和處罰權(quán)。但是，用人單位未為勞動者辦理社會保險手續(xù)，且不能補(bǔ)辦導(dǎo)致其無法享受社會保險待遇的，勞動者可以直接向法院起訴，要求用人單位賠償損失。

四、解決當(dāng)前社保繳費(fèi)基數(shù)不足問題的對策

1.盡快完善相關(guān)的法律和規(guī)定，為執(zhí)法提供更加明確的依據(jù)。當(dāng)前勞動行政部門在執(zhí)法過程中感到無所適從的根本原因還是法律規(guī)定不完善，相關(guān)規(guī)定之間又存在不一致。執(zhí)法人員怕做錯，不敢做，又怕?lián)稀安蛔鳛椤钡呢?zé)任是普遍存在的現(xiàn)狀。解決這一問題的根本還是要從制度上完善。應(yīng)鼓勵各地結(jié)合實(shí)際情況，按照有利于解決歷史遺留問題、適當(dāng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和堅決維護(hù)勞動者合法權(quán)益相結(jié)合的原則，探索并制定更加實(shí)際和具有可操作性的政策規(guī)定。

2017年9月，人社部在答復(fù)13名廣東全國人大代表關(guān)于社保追繳建議中提出，將以“保權(quán)益、可操作、顧大局”為基本原則，會同相關(guān)部門做好以下工作：一是鼓勵部分地區(qū)就解決歷史欠費(fèi)問題進(jìn)行試點(diǎn)探索。二是專題研究解決歷史欠費(fèi)特別是《社會保險法》實(shí)施的企業(yè)欠費(fèi)問題，進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，規(guī)范行政管理和經(jīng)歷管理，完善執(zhí)法程序。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)接到超過《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條第一款兩年的追訴期投訴后，一般也按程序進(jìn)行受理。對能夠提供佐證材料的，盡量滿足參保者訴求，予以解決，以減少企業(yè)職工臨近退休時要求企業(yè)足額補(bǔ)繳欠費(fèi)的問題發(fā)生。

2.合理化費(fèi)率、基數(shù)，促進(jìn)企業(yè)和職工的積極性。國務(wù)院提出階段性降低社保費(fèi)率后，上海等地紛紛出臺新政，不同程度的降低了企業(yè)繳費(fèi)部分的社保費(fèi)率。但另一方面，應(yīng)將城鎮(zhèn)私營單位職工等地收入的工資納入繳費(fèi)基數(shù)統(tǒng)計口徑范圍，真實(shí)反映工資水平，有利于擠出社會平均工資中的水分，讓社保繳費(fèi)基數(shù)走向合理化，避免擠壓職工現(xiàn)金收入和加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，對企業(yè)和職工的繳費(fèi)積極性具有促進(jìn)意義。

3.優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升信息化應(yīng)用水平。在大數(shù)據(jù)背景下，進(jìn)一步推進(jìn)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間，社保部門與稅務(wù)、財政、工商、銀行等部門和單位之間的信息聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)共享。社保的征繳與稅收、工商信息聯(lián)動，以督促用人單位依法繳納社保。

4.落實(shí)社會保險費(fèi)繳納情況的公布，為勞動者維權(quán)提供便利。盡管當(dāng)前已有要求用人單位公布社保繳費(fèi)情況的規(guī)定，但實(shí)踐中很少有用人單位做到主動公布。今后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對用人單位依法公布繳費(fèi)情況的監(jiān)督，建立相應(yīng)的處罰體系。此外，勞動行政部分應(yīng)當(dāng)增加信息公開的途徑，適時采用網(wǎng)絡(luò)查詢、柜面查詢、手機(jī)信息發(fā)送、書面告知相結(jié)合的方式，進(jìn)一步拓寬繳費(fèi)信息公開的途徑和政策宣傳，從而為勞動者維權(quán)提供便利。

5.完善社保保險待遇制度，建立更加科學(xué)的待遇核算和發(fā)放體系，鼓勵企業(yè)和職工足額申報和繳納。在社保保險待遇發(fā)放基數(shù)的核定上，更好地體現(xiàn)繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)掛鉤，通過明確增加繳費(fèi)年限、提高繳費(fèi)基數(shù)的回報來增強(qiáng)參保人積極性。

[1]如《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會保險費(fèi)“五費(fèi)合征”工作的意見》（浙政辦發(fā)〔2017〕114號）規(guī)定，企業(yè)繳納各項社會保險費(fèi)統(tǒng)一以當(dāng)月的企業(yè)全部職工工資總額為繳費(fèi)基數(shù)。企業(yè)全部職工工資總額的計算以國家統(tǒng)計局規(guī)定的口徑為準(zhǔn)?！督K省社會保險費(fèi)征繳條例》規(guī)定，繳費(fèi)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位職工工資總額、職工工資收入和費(fèi)率按月向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費(fèi)數(shù)額……前款規(guī)定的職工工資總額是指繳費(fèi)單位直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額；職工工資收入是指繳費(fèi)單位直接支付給職工本人的勞動報酬（包括工資、獎金、津貼、補(bǔ)貼和其他工資性收入等）.

[2]新浪財經(jīng)網(wǎng).激勵不充分、征繳壓力大 養(yǎng)老金繳費(fèi)基數(shù)不足工資七成[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/stock/t/2016-08-31/doc-ifxvixsh6999747.shtml.

[3]相關(guān)數(shù)據(jù)來源：南通市人力資源和社會保障局《關(guān)于開展2017年度社會保險費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)申報工作的通知》《關(guān)于開展2016年度社會保險費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)申報工作的通知》《關(guān)于開展2015年度社會保險費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)申報工作的通知》.

[4]韓君玲，齊秋.社保費(fèi)補(bǔ)繳時效懸疑［J］.中國社會保障，2011（5）.

[5]查碧然.社保費(fèi)補(bǔ)繳的仲裁時效探析[J].中國人力資源社會保障，2012（5）.

[6]用人單位不能以時效為由拒繳社保[N].檢察日報，2014-06-21.

[7]夏小偉.追繳社保的勞動監(jiān)察時效適用實(shí)踐與思考[J].中國勞動，2017（3）.

[8]夏小偉.追繳社保的勞動監(jiān)察時效適用實(shí)踐與思考[J].中國勞動，2017（3）.