馬銳

摘要：交通運(yùn)輸執(zhí)法維護(hù)國(guó)家交通運(yùn)輸安全、道路安全的基本保障，但實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)對(duì)實(shí)際執(zhí)法效力不足或?qū)Ρ粓?zhí)行人的合法權(quán)益造成侵害，這類(lèi)問(wèn)題一方面會(huì)阻礙交通運(yùn)輸執(zhí)法的質(zhì)量，另一方面也有可能引發(fā)社會(huì)矛盾。本文重點(diǎn)分析我國(guó)交通運(yùn)輸執(zhí)法工作的現(xiàn)狀和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，分析風(fēng)險(xiǎn)成因，提出更具針對(duì)性的交通運(yùn)輸執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理建議，以供相關(guān)責(zé)任部門(mén)參考。

關(guān)鍵詞：交通運(yùn)輸；行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；利益損害；風(fēng)險(xiǎn)管理

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.02.160

1交通運(yùn)輸執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)與主要表現(xiàn)

（1）交通運(yùn)輸執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要特點(diǎn)。交通運(yùn)輸執(zhí)法屬于行政執(zhí)法的一種類(lèi)型，主要是指針對(duì)交通例行檢查、交通違法查處等相關(guān)執(zhí)法工作，其執(zhí)法對(duì)象主要為交通行為人（包括正常行為人和違規(guī)違法行為人）。相對(duì)于其他行政執(zhí)法而言交通執(zhí)法沒(méi)有顯著的獨(dú)特性，因此執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與大多數(shù)社會(huì)行政執(zhí)法工作的風(fēng)險(xiǎn)較為接近。

結(jié)合常規(guī)社會(huì)行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)特點(diǎn)，可以總結(jié)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的基本特點(diǎn)，如下：其一，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)集中在交通運(yùn)輸執(zhí)法部門(mén)內(nèi)，包路政、運(yùn)政、水路＼航道＼港口運(yùn)政、交通建設(shè)質(zhì)監(jiān)部門(mén)等，由于執(zhí)法權(quán)力較為集中，因此執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也基本集中在交運(yùn)機(jī)關(guān)內(nèi)部；其二，風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為法律執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，交通運(yùn)輸執(zhí)法均需按照法律規(guī)定要求和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而法律和法規(guī)是既定，實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)也因此集中在執(zhí)行過(guò)程中，例如不依照規(guī)定執(zhí)行、越權(quán)執(zhí)行、自由裁量等都屬于執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

（2）交通運(yùn)輸執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)。由于執(zhí)法主體、執(zhí)法過(guò)程的多樣化，因此交通運(yùn)輸執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)也十分多樣化，僅從風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)來(lái)看，可以依照風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)分為如下幾個(gè)大的類(lèi)別：

第一類(lèi)，個(gè)人主觀或非主觀因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，即基層執(zhí)法人員因個(gè)人問(wèn)題導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，絕大多數(shù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)都是由基層執(zhí)法人員引起的，其中非主觀風(fēng)險(xiǎn)大部分是由于個(gè)人疏忽和高頻執(zhí)法所致，主觀風(fēng)險(xiǎn)是由于個(gè)人違規(guī)違法行為所致。這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)大部分會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成直接侵害，包括物質(zhì)侵害和精神侵害。

第二類(lèi)，基層主管領(lǐng)導(dǎo)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍較大，主要表現(xiàn)為主管領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)指派執(zhí)法任務(wù)（例如要求基層執(zhí)法人員越權(quán)執(zhí)法等），這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成顯著侵害，社會(huì)影響較為惡劣，同時(shí)還有可能對(duì)國(guó)有資產(chǎn)造成損害。

第三類(lèi)，監(jiān)管層面引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)率相對(duì)較低，但問(wèn)題出現(xiàn)后影響也是最顯著，主要表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控不到位，導(dǎo)致基層執(zhí)法中各類(lèi)執(zhí)法過(guò)程違規(guī)、過(guò)當(dāng)?shù)刃袨殚L(zhǎng)期存在，引發(fā)大范圍社會(huì)負(fù)面評(píng)價(jià)。

2交通運(yùn)輸執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要成因

（1）執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)因素。執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題是基層執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要誘因。目前我國(guó)多數(shù)基層執(zhí)法隊(duì)伍裝備配置、人員配置、人員學(xué)歷水平等不甚理想，導(dǎo)致基層執(zhí)法工作落實(shí)存在一定困難，受此類(lèi)條件限制，執(zhí)法過(guò)程粗放化問(wèn)題也日漸顯著，這很容易引發(fā)非主觀的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。同時(shí)我國(guó)基層交運(yùn)執(zhí)法部門(mén)普遍不重視服務(wù)文化建設(shè)，多強(qiáng)調(diào)執(zhí)法而忽視為人民服務(wù)的基本義務(wù)，因此在服務(wù)過(guò)程中態(tài)度普遍不佳，容易引發(fā)群眾投訴。也有少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)在隊(duì)伍建設(shè)中不重視思想政治教育，導(dǎo)致基層執(zhí)法人員謀私、違規(guī)行為普遍。

（2）工作業(yè)務(wù)程序因素。業(yè)務(wù)程序的標(biāo)準(zhǔn)化是保證執(zhí)法流程有效落實(shí)的基本條件，在業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化的限制下中上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力濫用行為能夠得到更有效的約束。而目前部分交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)務(wù)程序的標(biāo)準(zhǔn)化處理不到位，例如客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)許可審查、聽(tīng)證等不舉行或不按期舉行，導(dǎo)致中層領(lǐng)導(dǎo)與利益相關(guān)人合謀，出現(xiàn)濫用職權(quán)、行賄受賄等問(wèn)題。

（3）綜合執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理因素。雖然交通運(yùn)輸執(zhí)法的種類(lèi)繁多，但在具體領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法工作范圍還是相對(duì)較窄的，這對(duì)于建設(shè)綜合性的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制體系有一定幫助。但目前絕大多數(shù)交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的管理意識(shí)不足，缺乏對(duì)事前預(yù)防、過(guò)程持續(xù)監(jiān)控等方面的力量投入，而且在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐方法上也多選擇較為傳統(tǒng)、老舊的方法，較少利用現(xiàn)代化的量化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系來(lái)分析和處理風(fēng)險(xiǎn)，這也是各類(lèi)交通運(yùn)輸執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制的重要原因。

3交通運(yùn)輸執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

（1）全面強(qiáng)化基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)集中在三個(gè)方面：

第一，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍人才質(zhì)量發(fā)展。行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的前提是執(zhí)法公平性，前文分析中提到基層執(zhí)法人員能力素質(zhì)水平不足可能引發(fā)個(gè)人主觀或非主觀執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于兩類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，以人才能力建設(shè)可強(qiáng)化非主觀風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防效果，例如健全執(zhí)法規(guī)范制度、統(tǒng)一裝備配置、加強(qiáng)法律知識(shí)教育等，可有效強(qiáng)化執(zhí)法能力；以職業(yè)道德素養(yǎng)、思想政治、法律意識(shí)教育可強(qiáng)化主觀風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防效果。

第二，維持執(zhí)法隊(duì)伍人才數(shù)量穩(wěn)定性發(fā)展。行政執(zhí)法效率和公平性存在一定沖突，但這種沖突是基于有限人力資源而言的，在保障公平性的前提下執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)需維持有效的人才數(shù)量，保證工作落實(shí)效率，避免因工作壓力導(dǎo)致的基層執(zhí)法人員主觀風(fēng)險(xiǎn)。

第三，全面推進(jìn)執(zhí)法人員素質(zhì)培養(yǎng)。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)建立長(zhǎng)效性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，并引入業(yè)務(wù)水平考核，定期對(duì)基層執(zhí)法人員進(jìn)行輪訓(xùn)、能力檢驗(yàn)，保障綜合執(zhí)法質(zhì)量，規(guī)避執(zhí)法矛盾風(fēng)險(xiǎn)。

（2）細(xì)化執(zhí)法流程并加強(qiáng)落實(shí)監(jiān)督。確定執(zhí)法流程準(zhǔn)則后，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)上級(jí)部門(mén)應(yīng)同步建立執(zhí)法監(jiān)督與追責(zé)制度，重點(diǎn)對(duì)內(nèi)部執(zhí)行和過(guò)程執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督：

第一，在內(nèi)部監(jiān)督中，主要監(jiān)督基層執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法流程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的責(zé)任分配與落實(shí)情況，定期檢查工作日志，確保執(zhí)法流程依法執(zhí)行，規(guī)避環(huán)節(jié)缺失、不必要環(huán)節(jié)虛增問(wèn)題，保證執(zhí)法公正性和執(zhí)法效率。

第二，在執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督中，主要監(jiān)督基層執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部和基層執(zhí)法人員的行為是否失當(dāng)，尤其要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在違規(guī)指派執(zhí)法任務(wù)、違規(guī)取消部分執(zhí)法環(huán)節(jié)的問(wèn)題，避免領(lǐng)導(dǎo)干部違法腐敗問(wèn)題的出現(xiàn)，一旦出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題需做出嚴(yán)厲處罰，強(qiáng)化監(jiān)督工作的約束和警示效力。

（3）建立科學(xué)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分析與控制體系?；鶎咏煌ㄟ\(yùn)輸執(zhí)法部門(mén)可以建立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理小組，由專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)人員和法律專(zhuān)業(yè)人才共同組成，主要分析執(zhí)法行為、執(zhí)法過(guò)程、執(zhí)法條件等風(fēng)險(xiǎn)，建立量化的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析系統(tǒng)，確定本部門(mén)內(nèi)部可能出現(xiàn)的各類(lèi)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而提出優(yōu)先預(yù)防和處理建議，從而形成完善的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)防、管控體系。