劉 楊

一、問題的提出

總體而言，城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了村居社區(qū)的迅速發(fā)展，社區(qū)治理在整個治理體系中的比重大幅增長。具體來看，高速城鎮(zhèn)化的過程必然伴隨著大規(guī)模的人口流動，引發(fā)社會空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。而在此背景下，社會關(guān)系、人群觀念意識、跨區(qū)域聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等也會發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。*張鸝：《城市里的陌生人：中國流動人口的空間、權(quán)力與社會網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)》，袁長庚譯，南京：江蘇人民出版社，2014年，第24頁。上述改變無疑會重塑社區(qū)治理實踐的基礎(chǔ)，對既有治理模式及相關(guān)法律制度形成重大挑戰(zhàn)。尤其在人口大規(guī)模流入的新興社區(qū)，社會治安混亂、社會階層分化、社區(qū)管理不完善、社區(qū)民主不健全等困境普遍存在。因此，如何有效應(yīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理困境，推動社區(qū)治理的法治轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為一個無法回避的實踐問題和研究議題。

根據(jù)上述治理問題，研究者提出了諸多有關(guān)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的對策。既有轉(zhuǎn)型對策主要從治理現(xiàn)代化的思路出發(fā)，從國家治理能力現(xiàn)代化的高度去認(rèn)識社區(qū)治理的內(nèi)在規(guī)律，并提出了從威權(quán)式治理到參與式治理*周慶智：《論中國社區(qū)治理——從威權(quán)式治理到參與式治理的轉(zhuǎn)型》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第6期。、“一核多元”社區(qū)合作治理等建議。*孫肖遠(yuǎn)：《城市社區(qū)治理的模式轉(zhuǎn)型與機(jī)制構(gòu)建》，《理論探討》2016年第5期。而隨著依法治國的全面推進(jìn)，法治化成為新時期社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的重要思路，立法內(nèi)容滯后、法律設(shè)定不科學(xué)、法律缺乏實施等問題逐漸受到關(guān)注*梁迎修：《我國城市社區(qū)治理法治化探析》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第2期。，培養(yǎng)社區(qū)規(guī)則意識、推動社區(qū)賦權(quán)轉(zhuǎn)能等工作成為社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的主要方向。*顏慧娟：《民生法治：十八大以來農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的法治保障研究》，《社會主義研究》2016年第4期。

總體而言，既有研究已經(jīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理實踐進(jìn)行了一定程度的探討。但是，若要全面研究當(dāng)前社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型機(jī)制及其改革前景，還需要在彌補(bǔ)既有研究缺陷的基礎(chǔ)上，做進(jìn)一步的拓展。第一，既有研究側(cè)重社會層面分析，對治理體制的探討略顯不足，也忽略了社會結(jié)構(gòu)與治理體制的互動關(guān)系；第二，既有研究多從宏觀的社會結(jié)構(gòu)視角討論治理問題，缺乏具體經(jīng)驗考察，無法準(zhǔn)確把握治理實踐的內(nèi)在機(jī)制。因此，本文力圖在既有研究的基礎(chǔ)上，立足于具體的經(jīng)驗材料，結(jié)合社會視角和體制視角，對當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理及其法治轉(zhuǎn)型做進(jìn)一步的考察和討論。

本文的經(jīng)驗材料主要來自筆者于2017年8月在重慶渝北區(qū)M鎮(zhèn)開展的調(diào)研活動。在全國范圍內(nèi)，重慶市是較早大規(guī)模推行公租房建設(shè)的地區(qū)之一。公租房作為一項城鄉(xiāng)居民住房保障制度，在客觀上推動了國家的城鎮(zhèn)化建設(shè)，其制度設(shè)計和實踐經(jīng)驗都可以成為考察城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要角度。因此，本文將以公租房社區(qū)的治理實踐為經(jīng)驗，以其中的治理困境和治理轉(zhuǎn)型為主要考察對象，通過個案拓展的研究方法，探討城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)治理機(jī)制，并嘗試建構(gòu)相關(guān)的法治保障路徑。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理挑戰(zhàn)——渝北M鎮(zhèn)公租房的個案

M鎮(zhèn)公租房項目位于重慶市渝北區(qū)，共有80幢住宅樓，設(shè)計總建筑面積為180萬平方米，約含2.89萬套住宅，下設(shè)H、F、J、Y四個社區(qū)。在高速城鎮(zhèn)化形勢下，M鎮(zhèn)公租房社區(qū)的治理實踐主要面臨社會矛盾聚集、社會沖突劇化和社會性質(zhì)變遷等問題。在具體的治理實踐中，社會矛盾與治理資源、社會性質(zhì)與治理技術(shù)、治理事務(wù)與治理體制之間均存在顯著張力，這三組矛盾的結(jié)合構(gòu)成了社區(qū)治理困境的生成機(jī)制。因此，當(dāng)前的社區(qū)治理主要面臨來自治理資源、社會結(jié)構(gòu)和治理體制三個方面的挑戰(zhàn)。

(一)治理資源匱乏

在政策目標(biāo)上，公租房具有顯著的保障性特征，主要致力于完善住房供應(yīng)體系，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。*董新龍、林金忠：《高品質(zhì)公租房：國家戰(zhàn)略與民生抉擇》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2012年第1期。但在現(xiàn)實中，受制于土地資源供應(yīng)、政府財政負(fù)擔(dān)等原因，全國范圍內(nèi)的公租房項目都存在容積率偏高、建設(shè)住宅過密的問題。*陶承潔、吳立偉：《對當(dāng)前公租房規(guī)劃建設(shè)的思考》，《現(xiàn)代城市研究》2011年第9期。M鎮(zhèn)公租房同樣存在類似的設(shè)計缺陷，整體居住環(huán)境非常擁擠。目前，公租房已經(jīng)入住約6萬余人，而隨著項目建設(shè)的推進(jìn)，公租房社區(qū)最終將容納10萬租戶。大量人口的聚集使得公租房社區(qū)的社會治理形勢發(fā)生了根本性改變，而面對不斷增加的治理壓力，治理者能調(diào)動的資源卻十分有限，治理資源與治理任務(wù)的關(guān)系非常緊張。大量人口的聚集意味著大量治理事務(wù)的產(chǎn)生。在實踐中，社區(qū)人口的數(shù)量往往直接決定社區(qū)治理的工作量。從人口規(guī)模來看，M鎮(zhèn)公租房屬于超大型社區(qū)，即使是簡單的治理事務(wù)，都容易累積成巨大的工作量。而且，公租房社區(qū)建設(shè)是政策高速推動的結(jié)果*張占錄：《我國保障性住房建設(shè)存在問題、發(fā)展障礙與制度建設(shè)》，《理論與改革》2011年第3期。，伴隨著項目交付，大量人口在短期內(nèi)迅速涌入，導(dǎo)致治理事務(wù)量呈現(xiàn)爆炸性增長，造成治理體制長期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，埋下了許多治理隱患。如網(wǎng)格管理工作，單單是入戶登記租戶信息，就耗費了社區(qū)干部大量時間和精力，使其無暇兼顧其他任務(wù)。

事務(wù)膨脹只是淺層問題，其中潛藏的社會矛盾才是社區(qū)治理的深層隱患。公租房社區(qū)住戶以進(jìn)城務(wù)工人員和城市住房困難人員為主，他們大多文化水平不高、經(jīng)濟(jì)條件較差，長期處于社會低層甚至底層，不適應(yīng)城市生活模式，綜合素質(zhì)不高；且普遍對社會持有不滿情緒，管理起來難度較大。而且，公租房社區(qū)重點人員規(guī)模龐大，有“兩勞”人員800多人，吸毒人員200多人，艾滋病患者300多人，這部分人員屬于公安機(jī)關(guān)、社區(qū)綜治維穩(wěn)的重點關(guān)注對象，長期以來都是社區(qū)治安的不穩(wěn)定因素。在實踐中，這類不穩(wěn)定因素就如火藥，大量填塞在社區(qū)中，使得社區(qū)成為火藥桶。

面對惡化的治理形勢，治理者缺乏有效應(yīng)對措施。其首要原因在于治理資源嚴(yán)重匱乏。從干部規(guī)模來看，單個公租房社區(qū)居委會僅有10余人，加上招聘的網(wǎng)格員和社工，干部人數(shù)也不會超過20人，長期人手緊缺；從經(jīng)費來看，社區(qū)治理工作任務(wù)重，而居委會的辦公預(yù)算又十分有限，許多工作受到經(jīng)費制約無法開展；就職能配備而言，除了公安、市政部門在社區(qū)設(shè)有專門隊伍外，其他職能部門都沒有在此設(shè)立下級單位，社區(qū)只能依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有職能開展工作，一直面臨力量不足、職能不完備的困境。

(二)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

治理事務(wù)量膨脹、社會矛盾聚集給社區(qū)治理造成了巨大的壓力，但這種壓力是直接、淺層的，大多表現(xiàn)為治理工作量上的負(fù)擔(dān)。而在高速城鎮(zhèn)化背景下，社會結(jié)構(gòu)變動對治理體系的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。公租房社區(qū)不僅在短期內(nèi)促成了大量人口的聚居，并且塑造出一種新的社會結(jié)構(gòu)。這改變了治理的社會基礎(chǔ)，對治理實踐造成了深刻影響。

首先，公租房社區(qū)是高度流動的社會。公租房專門面向城市中低收入群體，居住人員通過租賃取得社區(qū)居住權(quán)，往往僅將社區(qū)視作臨時住所。M鎮(zhèn)公租房社區(qū)居民以進(jìn)城務(wù)工人員為主，該群體在城市沒有固定居所，且工作單位不穩(wěn)定，隨時有可能退出社區(qū)。而且，公租房內(nèi)的轉(zhuǎn)租現(xiàn)象一直存在，加大了居住人員的不確定性。因此，住房性質(zhì)、居民特征決定了社區(qū)成員構(gòu)成是高度流動的，具有顯著的不穩(wěn)定性。在實踐中，社會的高度流動性對治理的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在兩方面：第一，社會流動增加了治理信息的獲取成本。公租房社區(qū)租戶信息頻繁變更，社區(qū)干部很難準(zhǔn)確掌握，即使能夠掌握，也難以保證信息的時效性。現(xiàn)實中，干部們?nèi)霊糇鈶羲鸭畔?，?jīng)常一棟樓尚未走訪完，之前了解的租戶卻搬走了，對新租戶又需要重新走訪；第二，社會流動影響了治理工作的連續(xù)性。在社區(qū)居民流動的情況下，許多管理、服務(wù)工作都難以有效開展。如監(jiān)控重點人群，由于監(jiān)管對象經(jīng)常流動，司法機(jī)關(guān)的安置幫教、社區(qū)矯正工作難以開展。

其次，公租房社區(qū)還是高度陌生化的社會。公租房社區(qū)并非自發(fā)聚居區(qū)，幾乎所有居民都屬于社區(qū)新成員，需要重新建構(gòu)社會關(guān)系。這是許多城鎮(zhèn)化地區(qū)的特征，也是城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的主要差別所在。而且，相較于農(nóng)村社區(qū)，城市社區(qū)的住宅空間具有顯著的封閉性，按照社區(qū)民警的形容，“關(guān)起門后都不知道人在里面干什么”，人們也缺乏建構(gòu)社會關(guān)系的動力，社會資本積累的難度比較大。*黃榮貴、桂勇：《集體性社會資本對社區(qū)參與的影響——基于多層次數(shù)據(jù)的分析》，《社會》2011年第6期。

在實踐中，社區(qū)的高度陌生化對社會治理產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在兩方面：第一，社區(qū)干部對租戶十分陌生，社區(qū)管理和服務(wù)工作難以開展。在高度陌生化的環(huán)境中，不容許“當(dāng)?shù)厝恕备拍畹漠a(chǎn)生，也沒有“地方性知識”的形成土壤。*克利福德·吉爾茲：《地方性知識——闡釋人類學(xué)論文集》，王海龍、張家瑄譯，北京：中央編譯出版社，2000年，第222頁。依賴當(dāng)?shù)厝藫?dān)任基層干部，運(yùn)用地方性知識進(jìn)行治理的路徑難以在此適用，治理者與治理對象難以建立信任關(guān)系；第二，租戶之間也比較陌生，無法實現(xiàn)自我組織、自我管理，也無法為社區(qū)治理提供支持。在此結(jié)構(gòu)中，治理只能通過行政力量自上而下地推動，且不一定能夠為治理對象所迎合，治理成本必然高企。

此外，公租房社區(qū)還是擁擠社會。公租房社區(qū)人口密集，交通、醫(yī)療、教育等公共資源卻并不充足，大量租戶被迫共享少量公共資源，資源緊張成為常態(tài)。如教育資源，M鎮(zhèn)公租房最終需容納10萬租戶，但整個項目僅規(guī)劃了兩所幼兒園、一所小學(xué)，無法滿足社區(qū)的需求。又如交通資源，公租房在規(guī)劃時對車輛規(guī)模預(yù)計不足，項目內(nèi)停車位較少，導(dǎo)致許多車輛只能停放在道路上，經(jīng)常影響道路交通。在擁擠社會中，社會成員容易發(fā)生利益摩擦，甚至形成直接的公共資源爭奪，致使社會出現(xiàn)激烈的利益博弈和資源分配過程。這會造成兩個層面的后果。第一，過于激烈的利益博弈和資源分配容易產(chǎn)生社會矛盾和社會沖突，進(jìn)而影響社會秩序穩(wěn)定。如車輛違停引起的擁堵問題，就是由于停車位不足而產(chǎn)生的交通隱患；第二，由激烈利益博弈和資源分配產(chǎn)生的社會矛盾，又會轉(zhuǎn)化為社會治理壓力，最終使公共資源陷入自我消耗的惡性循環(huán)之中。

(三)治理體制滯后

社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型不僅改變了社區(qū)治理的基礎(chǔ)，也改變了治理工作的內(nèi)容和特征，使得具體的治理事務(wù)也面臨變革。在實踐中，既有治理體制日漸無法適應(yīng)社會環(huán)境的變化，難以有效回應(yīng)治理事務(wù)內(nèi)含的新的社會需求；而面對治理事務(wù)的新內(nèi)容和新特征，原有的治理框架也無法予以有效容納和處理，從而使整個治理體制面臨沖擊。

一方面，治理事務(wù)內(nèi)容日趨復(fù)雜，不同領(lǐng)域的社會問題相互影響、相互結(jié)合，原有的分工治理難以適用。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會結(jié)構(gòu)高速變動，社會環(huán)境深刻變遷，大量的社會矛盾在一個較短的時間段內(nèi)集中涌現(xiàn)，形成社會問題爆發(fā)的治理局面。而且，轉(zhuǎn)型時期的社會問題一般而言覆蓋面較廣，一項治理工作往往會涉及多個治理領(lǐng)域，牽涉到多個相關(guān)的行政職能部門，具有綜合性的特征。如公租房社區(qū)的重點人員監(jiān)管問題，社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法部門、公安部門、社區(qū)社工等方面都有責(zé)任，甚至還需要市一級公租房管理部門予以配合，是一項相當(dāng)復(fù)雜的治理事務(wù)。

而且，由于社會結(jié)構(gòu)總體上具有不穩(wěn)定性，針對一方的利益調(diào)整會直接觸動到其他方面的權(quán)益，從而引發(fā)整個社會利益格局的變動。因此，就治理而言，不穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)會導(dǎo)致社會矛盾在不同的治理領(lǐng)域之間發(fā)生轉(zhuǎn)移，單一的治理問題容易在整個社會結(jié)構(gòu)中擴(kuò)散，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為整體性的社會問題。如公租房社區(qū)中的攤販治理，在市政管理領(lǐng)域?qū)儆谶`法群體，應(yīng)當(dāng)予以治理；但是，這部分群體選擇擺攤經(jīng)營謀生，在實際上也緩解了社會失業(yè)所帶來的保障問題和治安問題，不能片面地取締。可見，在社會結(jié)構(gòu)高速變動的不穩(wěn)定時期，過分強(qiáng)調(diào)社會治理體制中原有的專業(yè)分工原則已經(jīng)顯得不合時宜。

然而，面對當(dāng)前的一系列綜合性治理事務(wù)，既有的社會治理體制仍然表現(xiàn)出嚴(yán)重的專業(yè)區(qū)分和部門區(qū)隔，職能部門的“孤島化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。*馬伊里：《合作困境的組織社會學(xué)分析》，上海：上海人民出版社，2008年，第2頁。單一的治理部門在面對可能牽扯到多個治理領(lǐng)域的具體社會問題時，往往得不到相關(guān)職能部門的協(xié)助，治理效果單一，無法全盤考慮社會治理的整體效果。在實踐中，“孤島化”問題在一線部門、直接責(zé)任部門中表現(xiàn)得最為突出。它們沒有可以繼續(xù)轉(zhuǎn)嫁治理壓力的下級機(jī)關(guān)，也無法獲得其他職能部門的配合，更沒有就地解決相關(guān)社會問題的治理能力，只能勉力維持大致穩(wěn)定的治理局面。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型

M鎮(zhèn)公租房社區(qū)的治理困境表明，在高速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，社區(qū)治理主要存在以下幾個方面的問題：第一，治理資源的分配不合理、整合程度較差，治理者(尤其是基層治理者)無法有效應(yīng)對大量聚集的社會矛盾；第二，治理體制轉(zhuǎn)型滯后，舊有的治理技術(shù)、治理模式日漸無法適應(yīng)新的社會環(huán)境；第三，治理機(jī)制過于依賴自上而下的行政運(yùn)作，治理僅僅作為政府的單向度行為開展。因此，在實踐中，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型主要針對上述問題展開。

(一)從簡約治理到網(wǎng)絡(luò)治理

在一段相當(dāng)長的歷史時期中，我國的基層治理實踐廣泛運(yùn)用半正式的行政方式，形成了一種簡約治理的邏輯。這一治理模式從傳統(tǒng)時期延續(xù)至現(xiàn)代，在改革開放之后仍然大量存在*黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。，對基層治理的保障和發(fā)展均有歷史性貢獻(xiàn)。然而，在城鎮(zhèn)化背景下，簡約治理的社會基礎(chǔ)正在逐漸消解。伴隨著社會結(jié)構(gòu)的變動，社會人口的高度流動，社會關(guān)系已經(jīng)失去了傳統(tǒng)的熟悉化特征，半正式行政制度的運(yùn)作日漸依賴大規(guī)模的社會資源動員，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N復(fù)雜治理模式*呂德文：《簡約治理與隱蔽的鄉(xiāng)村治理：一個理論述評》，《社會科學(xué)論壇》2010年第8期。，并逐漸失去效力。因此，簡約的社區(qū)治理邏輯遇到日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，迫使治理者必須做出轉(zhuǎn)型應(yīng)對。

自2014年起，M鎮(zhèn)開始全面推行基層網(wǎng)格化管理制度。*目前學(xué)界對網(wǎng)格化管理尚無統(tǒng)一的定義，但大體上認(rèn)為網(wǎng)格化管理是一種數(shù)字化城市管理模式，其特點是在控制論基礎(chǔ)上,綜合利用移動通訊和網(wǎng)絡(luò)地圖等高科技手段,實行全方位、高效率的城市管理活動。參見田毅鵬：《城市社會管理網(wǎng)格化模式的定位及其未來》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。公租房項目于2016年正式投入使用，所在社區(qū)也沿用了網(wǎng)格化的管理模式。公租房社區(qū)將轄區(qū)內(nèi)的樓棟劃分為眾多單元網(wǎng)格、網(wǎng)格片區(qū)，依托網(wǎng)格這一基本單位來開展信息收集、社區(qū)服務(wù)、隱患排查、糾紛解決等治理工作。在組織上，公租房社區(qū)的現(xiàn)行做法是將一棟住宅樓劃分為一個網(wǎng)格，并在每個樓棟中招聘一名租戶擔(dān)任專職網(wǎng)格員，專門從事所在網(wǎng)格的相關(guān)管理工作；社區(qū)還實行行政包干制*楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機(jī)制——基于華中某省D縣的考察》，《開放時代》2017年第5期。，由社區(qū)居委會干部兼任片區(qū)網(wǎng)格長，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌多個網(wǎng)格的工作。在實務(wù)上，公租房社區(qū)以網(wǎng)格系統(tǒng)為框架開展信息獲取和整理工作，通過上門走訪建立租戶數(shù)字檔案，并以此為主要依托進(jìn)行社區(qū)管理和公共服務(wù)。

在實踐中，網(wǎng)格化管理模式主要從兩個方面改造了社區(qū)治理的機(jī)制。第一，網(wǎng)格化管理重塑了社區(qū)治理的組織架構(gòu)，使得治理體系呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的特征。通過網(wǎng)格管理的確立和運(yùn)行，公租房組建了社區(qū)、片區(qū)、單元三級治理體系，社區(qū)干部、網(wǎng)格長和網(wǎng)格員之間既有分工又相互協(xié)作，“橫向到邊縱向到底”的治理組織網(wǎng)絡(luò)由此形成。第二，網(wǎng)格化管理通過運(yùn)用一系列數(shù)字化、信息化技術(shù)手段，促使治理體制實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型。信息化、網(wǎng)絡(luò)化是當(dāng)前開展社會管理和社區(qū)治理的一個重要時代背景，也是社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求。*劉湖北、邢樂：《社區(qū)管理升級轉(zhuǎn)型：網(wǎng)格化管理走向網(wǎng)絡(luò)化治理——基于N縣的實證分析》，《江西社會科學(xué)》2017年第7期。公租房網(wǎng)格的信息獲取、信息歸類和信息運(yùn)用基本都通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式進(jìn)行優(yōu)化，社區(qū)治理的技術(shù)轉(zhuǎn)型傾向十分明顯。

(二)從分工治理到協(xié)同治理

改革開放以來，實現(xiàn)政府行政職能的橫向分工，明確不同行政部門之間的職責(zé)界限和運(yùn)作規(guī)范，一直是行政體制改革的目標(biāo)之一。*潘小娟、呂芳：《改革開放以來中國行政體制改革發(fā)展趨勢研究》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2011年第5期。以M鎮(zhèn)公租房為例，從正式行政機(jī)構(gòu)來看，參與社區(qū)治理的主體有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公租房管理中心、社區(qū)居委會、市政部門、公安部門等；加上市場服務(wù)主體，還包括項目開發(fā)商、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)社工組織等。在常態(tài)下，上述不同主體在實踐中各司其職、各盡其能，社區(qū)治理體制主要遵循分工治理的運(yùn)作模式。

然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，上述分工治理模式在實踐中遭遇困境。在高速城鎮(zhèn)化背景下，各類型的社會問題頻發(fā)，且呈現(xiàn)出伴生、并發(fā)的特點。這意味著，當(dāng)前的社會治理形勢日趨復(fù)雜，在一個治理事項中，可能存在多個治理領(lǐng)域問題交織的狀況。在此情況下，從單一的專業(yè)職能出發(fā)開展治理工作，已不足以應(yīng)對整體的治理形勢，也無法從根本上解決治理問題，甚至?xí)夯嚓P(guān)的治理領(lǐng)域的現(xiàn)實狀況。職能分割使得許多治理主體陷入“孤島化”困境，專業(yè)化的分工體系分割的不僅是治理組織和治理制度，還有對應(yīng)的治理資源和治理權(quán)限。

上述困境迫使治理體制必須做出轉(zhuǎn)型應(yīng)對。重新梳理社區(qū)治理體制中的條塊關(guān)系，完善不同職能部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一已經(jīng)勢在必行。2016年10月，M鎮(zhèn)公租房成立社區(qū)機(jī)關(guān)大黨委(以下簡稱大黨委)，整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公租房管理中心、社區(qū)居委會、項目開發(fā)商、社區(qū)物業(yè)公司及各類同級行政職能部門，力圖從整體上推動社區(qū)治理工作。在制度上，大黨委由渝北區(qū)黨委政府推動成立，作為能夠容納多元治理主體的議事平臺，通過共同商議、相互協(xié)調(diào)的方式處理復(fù)雜的社區(qū)治理局面；在實踐中，由于上級黨委政府的推動和介入，并建立有定期、定員的聯(lián)席會議制度和大黨委辦公室，這一議事平臺逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€常規(guī)的治理組織，相互之間的組織協(xié)同和職能配合日趨穩(wěn)定，并逐漸走向成熟。

上述經(jīng)驗表明，當(dāng)前的社區(qū)治理正在實現(xiàn)從分工治理到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)向，而且這一轉(zhuǎn)向主要通過黨政體制的推動來完成。第一，黨政體制通過聯(lián)席會議常態(tài)化、組織機(jī)構(gòu)穩(wěn)定化的方式，實現(xiàn)了議事平臺的實體化，使得社區(qū)協(xié)同治理能夠依托固定的組織和穩(wěn)定的制度展開；第二，黨政體制通過中心工作、一票否決等獨特的運(yùn)作方式，實現(xiàn)了不同治理主體的協(xié)調(diào)和整合，將制度上的組織合作轉(zhuǎn)化為實踐中的治理協(xié)同。

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(三)從行政主導(dǎo)到合作共治

長期以來，我國的社區(qū)治理主要通過國家治理體制的自上而下運(yùn)作，依賴正式行政力量來開展。在行政主導(dǎo)的治理模式下，基層政府及其相關(guān)職能部門在整個社區(qū)治理過程發(fā)揮著核心作用，各項社區(qū)管理事務(wù)、公共服務(wù)事務(wù)基本都依照行政的邏輯予以推動和實現(xiàn)。這種一元化治理結(jié)構(gòu)的形成，既緣于社會治理模式的制度慣性，也與其時市場和社會的發(fā)展不健全密切相關(guān)。應(yīng)該說，在一定的歷史時期中，行政主導(dǎo)下的社區(qū)治理模式發(fā)揮了一定作用。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，過度依靠行政力量的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法滿足新時期下社區(qū)的穩(wěn)定及發(fā)展需求。一方面，行政主導(dǎo)使得治理資源的配置過于單一，容易導(dǎo)致社區(qū)治理結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行趨于僵化，影響社區(qū)資源的配置效率和運(yùn)用效果；另一方面，就社區(qū)治理的制度設(shè)置而言，過度的行政化還容易將治理者置于社會矛盾的前沿甚至中心點，且與社區(qū)組織的自治屬性相背離。*鄭杭生、黃家亮：《當(dāng)前我國社會管理和社區(qū)治理的新趨勢》，《甘肅社會科學(xué)》2012年第6期。

上述問題表明，行政主導(dǎo)化的社區(qū)治理迫切需要轉(zhuǎn)型，尤其在高速城鎮(zhèn)化背景下，市場和社會力量均有了長足發(fā)展，理應(yīng)被社區(qū)治理體制所吸收，為治理實踐提供支持。在吸收市場力量方面，M鎮(zhèn)公租房社區(qū)在組建之初便通過政府購買服務(wù)的方式引進(jìn)了社工機(jī)構(gòu)，意圖通過專業(yè)的社會組織實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的供給。2017年，公租房項目中的每個社區(qū)均配備有兩名專職社工，前期主要負(fù)責(zé)社區(qū)矯正人員、安置幫教人員、留守老人、留守兒童等重點人群的服務(wù)工作，后期還需要配合居委會推動社區(qū)各方面的建設(shè)活動。專職社工受過專業(yè)培訓(xùn)，在公共衛(wèi)生、心理健康等方面具有較強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng)，能夠在相應(yīng)的公共服務(wù)事務(wù)中發(fā)揮重要作用。在整合社會方面，M鎮(zhèn)公租房社區(qū)尤其注重結(jié)合租戶開展管理和服務(wù)工作。通過發(fā)揮公眾積極性、調(diào)動社會資源實現(xiàn)治理目標(biāo)。2017年，社區(qū)居委會已經(jīng)打造了社區(qū)聯(lián)防隊、老年人中心、節(jié)日文化慶典、社區(qū)運(yùn)動會等多個項目，在與租戶的密切互動中獲取公眾意愿、滿足公眾需求，進(jìn)而培養(yǎng)社區(qū)公共意識。

上述經(jīng)驗表明，公租房社區(qū)的治理實踐逐漸跳出行政主導(dǎo)的慣性，轉(zhuǎn)變?yōu)榘?、市場和社會多方合作共治的新模式。從治理結(jié)構(gòu)來看，合作共治模式包含多個治理參與方，這些參與方通過各種制度在實踐中不斷整合，形成了一個復(fù)合治理整體。從治理模式上看，復(fù)合治理整體兼具行政、市場、社會等多個屬性，能夠調(diào)動豐富的治理資源，并進(jìn)行合理配置和有機(jī)整合，促使治理體制更加高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的法治保障建構(gòu)

從總體效果來看，當(dāng)前的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型主要針對既有的治理困境展開，在實踐中獲得了一定的效果。在黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國、深入推進(jìn)依法行政的目標(biāo)后，為使社區(qū)治理轉(zhuǎn)型形成穩(wěn)定的模式，獲得長效機(jī)制，還需要從制度化、規(guī)范化方向做進(jìn)一步完善，以法治方式對其進(jìn)行全方位保障，最終實現(xiàn)社區(qū)治理的法治化轉(zhuǎn)型。具體而言，社區(qū)治理的法治保障建構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括法治思路轉(zhuǎn)換、法律制度完善和法治社會建設(shè)三個方面。

(一)依靠法治思維轉(zhuǎn)換治理思路

要推動社區(qū)治理的法治化轉(zhuǎn)型，首先要解決治理思路轉(zhuǎn)換的問題。長期以來，制度設(shè)計者和治理者仍然局限于傳統(tǒng)的簡約治理思維，尚未認(rèn)識到法律規(guī)范與法律制度在社區(qū)治理中的必要性，更沒有從社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的角度認(rèn)識治理與法治的高度關(guān)聯(lián)性。而隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的高速推進(jìn)，村居社區(qū)的社會結(jié)構(gòu)急劇變遷，社會關(guān)聯(lián)度日益降低，居民在社會中呈現(xiàn)原子化狀態(tài)，傳統(tǒng)的針對熟人社會的治理邏輯不再適用，需要新的治理模式予以替代。在此背景下，國家法律作為一種新興、普適的公共規(guī)則，能夠在新的社會結(jié)構(gòu)中更好地發(fā)揮調(diào)整作用；基于法律規(guī)范和法律制度開展的社區(qū)治理，更加適應(yīng)新時期的社會穩(wěn)定和發(fā)展要求。具體而言，社區(qū)治理的法治思維主要包含規(guī)則思維和權(quán)利思維兩方面內(nèi)容。

第一，社區(qū)治理的規(guī)則思維。在當(dāng)前的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型背景下，為適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的高速轉(zhuǎn)型，治理體制同樣處于快速變革階段，社區(qū)治理的組織體系和行為邏輯處于一個反復(fù)調(diào)整的時期，治理的模式及其運(yùn)作缺乏穩(wěn)定性。因此，為了使社區(qū)治理能夠獲得良好的制度環(huán)境，以滿足公眾合理預(yù)期，實現(xiàn)更好的治理效果，便需要以規(guī)則思維指導(dǎo)治理實踐，進(jìn)而規(guī)范治理行為。*周慶智：《社會治理體制創(chuàng)新與現(xiàn)代化建設(shè)》，《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))》2014年第4期。法治是規(guī)則之治，社區(qū)治理的法治化強(qiáng)調(diào)以國家正式法律為依據(jù)開展社區(qū)的行政管理和公共服務(wù)。這就要求參與社區(qū)治理的各方，一方面，必須遵照既定的法律關(guān)系內(nèi)容，以法律為依據(jù)主張權(quán)益、履行義務(wù)；另一方面，遵守既有法律程序，在法律規(guī)范和法律制度的框架下參與治理工作。

第二，社區(qū)治理的權(quán)利思維。社區(qū)治理長期在行政主導(dǎo)模式下進(jìn)行，政府及其職能部門在實踐中發(fā)揮引領(lǐng)作用，國家行政權(quán)力在整個治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位。由此，我國的社會治理一直存在權(quán)力思維的慣性，認(rèn)為權(quán)力應(yīng)當(dāng)在治理體制和治理過程居于主導(dǎo)地位。然而，從社區(qū)治理來看，需要認(rèn)識到治理指向的是社區(qū)本身，社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)居民的權(quán)益保障和發(fā)展為最終目的。尤其在建設(shè)服務(wù)型政府成為新一輪政府改革的目標(biāo)之后，社區(qū)治理同樣強(qiáng)調(diào)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)向，公眾權(quán)利的實現(xiàn)和保障成為治理重點，權(quán)利思維成為社區(qū)治理法治化的主要內(nèi)容。

(二)通過依法行政推動整體治理

在新時期的城鎮(zhèn)化背景下，社區(qū)治理轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)從分工治理到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)向。從體制視角來看，協(xié)同治理通過組織重構(gòu)、責(zé)任重置、壓力傳導(dǎo)等機(jī)制，將原來已經(jīng)高度分工的治理體制重新整合起來，并最終形成一種整體化的社區(qū)治理模式。在實踐中，面對高度復(fù)雜的社會治理局面，上述整體化模式被治理體制反復(fù)啟動，中心工作、專項治理、黨政問責(zé)等現(xiàn)象常見于當(dāng)前的社區(qū)治理實踐中，整體治理已經(jīng)成為一種常態(tài)的治理思路和工作制度。就治理效果而言，社區(qū)整體治理在很大程度上解決了當(dāng)前政府管理模式的“碎片化”問題，*譚海波、蔡立輝：《論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角》，《社會科學(xué)》2010年第8期。并能夠在復(fù)雜的社會變遷形勢下有效推動各項社會管理和公共服務(wù)工作，成為黨政體制的慣用選擇。然而，從治理績效和治理轉(zhuǎn)型的可持續(xù)性來看，整體治理的常態(tài)化也存在一定的合法性風(fēng)險，需要進(jìn)行法治化完善。

總體上看，當(dāng)前的整體治理是通過社區(qū)治理的黨政體制運(yùn)作來實現(xiàn)的。在實踐中，黨政體制符合國家治理傳統(tǒng)，但仍然存在不規(guī)范性和非制度化的特征，與法治政府的內(nèi)在要求存在一定程度張力。第一，黨政體制主要依據(jù)黨規(guī)而非國法進(jìn)行運(yùn)作，兩種規(guī)則體系的互動可能會給治理實踐帶來不穩(wěn)定性；第二，雖然基層黨委對地方治理具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但社區(qū)治理仍然在總體上屬于行政管理和公共服務(wù)工作，應(yīng)當(dāng)遵循行政的規(guī)則治理邏輯；第三，黨政體制主要依靠政治壓力實現(xiàn)社區(qū)治理體制的整合，對于社區(qū)治理主體而言具有顯著的權(quán)責(zé)不對等問題，影響了社區(qū)治理權(quán)責(zé)配置的合理化。

因此，針對上述問題，社區(qū)治理的法治轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)以依法行政為改革主線，通過清晰界定治理責(zé)任、配置治理職能，實現(xiàn)整體治理的合理化和法治化，最終使整體治理成為法治政府的有機(jī)組成部分。具體而言，第一，完善社區(qū)協(xié)同治理的相關(guān)法律規(guī)范，將職能部門的協(xié)作活動納入正式行政法規(guī)的調(diào)整范圍，以明確的法律制度規(guī)范黨政運(yùn)作機(jī)制；第二，完善社區(qū)治理權(quán)的配置與運(yùn)行，明確各治理主體、職能部門的權(quán)責(zé)內(nèi)容，合理配置社區(qū)治理職能結(jié)構(gòu)，并以規(guī)范、程序和制度為主要手段實現(xiàn)社區(qū)職能配置的法律化。*宋華琳：《政府職能配置的合理化與法律化》，《中國法律評論》2017年第3期。

(三)結(jié)合法治教育改善治理基礎(chǔ)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)治理困境的生成，有體制滯后方面的原因，但歸根結(jié)底仍然緣于社會轉(zhuǎn)型對治理實踐的挑戰(zhàn)。社會轉(zhuǎn)型改變了治理的社會基礎(chǔ)，原有的治理方式在新的社會環(huán)境中不再適用；社會自身失去組織能力和管理能力，既無法形成良好的公共秩序，也無法與治理體制實現(xiàn)對接，社會治理的內(nèi)生力量基本喪失。從社會結(jié)構(gòu)層次而言，后者對社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的影響無疑更加深刻。

在實踐中，一方面，社區(qū)居民的公共意識顯著偏低，社會中無法形成良好的公共秩序，給治理帶來了額外的壓力。從我國的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗來看，城郊村、城中村、棚戶區(qū)等區(qū)域一直都是社會治理的難點所在。*鄭文升、金玉霞、王曉芳、丁四保：《城市低收入住區(qū)治理與克服城市貧困——基于對深圳“城中村”和老工業(yè)基地城市“棚戶區(qū)”的分析》，《城市規(guī)劃》2007年第5期。而其中的重要原因，便是這些地區(qū)的原有社會結(jié)構(gòu)被城鎮(zhèn)化進(jìn)程打破，人們在生產(chǎn)生活方式、觀念意識等方面均遭受沖擊。而流動人口對城市生活缺乏長久預(yù)期，對流入地缺乏歸屬感和認(rèn)同感，普遍不愿遵守公共規(guī)則，最終導(dǎo)致社區(qū)無法實現(xiàn)公共性的再生產(chǎn)，社區(qū)秩序最終陷入混亂；另一方面，社區(qū)居民缺乏參與公共事務(wù)的積極性，也缺乏集體化的組織能力和行動能力，無法為治理提供支持。由于民眾普遍不愿參與公共事務(wù)，社區(qū)的自我管理機(jī)制難以形成，社區(qū)自治難以開展。在此情況下，大量的社會管理、公共服務(wù)事務(wù)無法在社會中找到落腳點和對接點，公共資源的投放呈現(xiàn)盲目化、效率低等問題。

因此，針對上述問題，要實現(xiàn)社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型，就先需要對其進(jìn)行法治改造，通過法治宣傳教育的方式，在社區(qū)中推動法治社會建設(shè)工作，進(jìn)而改善社區(qū)的治理基礎(chǔ)。具體而言，第一，加強(qiáng)針對社區(qū)居民的普法宣傳教育工作，塑造公眾的法治意識，以法律精神為基礎(chǔ)重塑社區(qū)公共性，創(chuàng)造良好的社區(qū)秩序，為行政管理和公共服務(wù)的提供良好的社會環(huán)境；第二，充分挖掘執(zhí)政黨的政治資源和政治傳統(tǒng)，通過教育群眾、服務(wù)群眾的工作路線，并最終達(dá)到發(fā)動群眾的目的，以普法宣傳、組織培育等手段促使社區(qū)公眾實現(xiàn)自我組織和自我管理；第三，結(jié)合法治意識夯實民主政治的基礎(chǔ)，通過民主宣傳教育喚醒社區(qū)居民的主人翁意識，提高其參與公共事務(wù)的積極性，以此推動社區(qū)自治的實現(xiàn)，從根本上改善治理的社會基礎(chǔ)。