趙曉思

近年來，契合新預(yù)算法精神，浙江省各地人大在深化全口徑預(yù)算審查監(jiān)督進(jìn)程中敢為人先，不斷從預(yù)算范圍全覆蓋、加強(qiáng)預(yù)算績效、實(shí)時(shí)在線監(jiān)督等方面進(jìn)行創(chuàng)新，打造了諸多基層人大預(yù)算審查監(jiān)督的“樣本”。

溫嶺：“參與式預(yù)算”向縱深推進(jìn)

“澤國鎮(zhèn)城區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)綜合評定得分為85.26分，評價(jià)等次為良好；牧嶼沿河景觀綠化提升工程績效評價(jià)得分為73分，評價(jià)等次為合格；澤國鎮(zhèn)公共自行車系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，綜合評價(jià)得分為85.74分，評價(jià)等次為良好?！?/p>

2015年，澤國鎮(zhèn)對三個(gè)跨年度實(shí)施的民生項(xiàng)目進(jìn)行了績效測評。為了補(bǔ)上預(yù)算執(zhí)行情況的評價(jià)和運(yùn)用這塊“短板”，澤國鎮(zhèn)人大從2013年開始探索引入預(yù)算績效評價(jià)，進(jìn)一步完善資金預(yù)算監(jiān)督體系，以全面監(jiān)督預(yù)算的分配、使用、產(chǎn)出和效益。經(jīng)過三年多的實(shí)踐，績效優(yōu)先，花錢要看效果已逐漸成為共識。

“現(xiàn)在不僅僅是把預(yù)算資金用完，更要用好、用出最佳效果?！睗蓢?zhèn)人大負(fù)責(zé)人認(rèn)為：相關(guān)部門根據(jù)懇談結(jié)果對存在的問題進(jìn)行化解，使得決算懇談與績效評價(jià)在預(yù)算投入、資金績效、工作推動(dòng)之間搭起一個(gè)有機(jī)關(guān)聯(lián)平臺(tái)，從而建立與形成“預(yù)算決定決算、決算反饋預(yù)算”的一個(gè)正向、互動(dòng)、良性的循環(huán)機(jī)制。

面對越來越復(fù)雜的預(yù)算、越來越大的項(xiàng)目投資，人大對“錢袋子”的監(jiān)督由“預(yù)算懇談”逐漸向“預(yù)算績效”轉(zhuǎn)型升級。過去，代表關(guān)心錢用在哪里、怎么用，現(xiàn)在，代表們則更關(guān)心錢用得怎么樣，“參與式預(yù)算”的內(nèi)涵不斷拓展延伸，監(jiān)督效果也更加明顯。

事實(shí)上，溫嶺市參與式預(yù)算監(jiān)督的探索已經(jīng)持續(xù)十幾年。2005年7月27日，對很多人來說，這是一個(gè)值得銘記的日子。這一天，溫嶺市新河鎮(zhèn)十四屆人大五次會(huì)議開幕，也是這一天，到會(huì)的鎮(zhèn)人大代表們發(fā)現(xiàn)了會(huì)議多了一項(xiàng)議程：預(yù)算懇談，發(fā)放的會(huì)議材料里也多了一份《新河鎮(zhèn)2005年財(cái)政預(yù)算（說明）》。

在這份說明里，每項(xiàng)預(yù)算支出的具體用途被詳細(xì)列出，例如行政管理費(fèi)1600萬元、車輛購置費(fèi)70萬元等等。

看著這份說明，代表們開始了詢問，18個(gè)問題拋出，再由相關(guān)負(fù)責(zé)人回答。

“臺(tái)上臺(tái)下都有些不適應(yīng)，臺(tái)下代表人手一瓶水邊喝邊提問，臺(tái)上領(lǐng)導(dǎo)人手一支筆邊答邊擦汗?！睂τ谶@場開啟預(yù)算改革的“實(shí)驗(yàn)”，當(dāng)時(shí)參會(huì)的人員還記憶猶新。

但是，懇談的實(shí)際效用開始發(fā)揮。此后，新河鎮(zhèn)針對這次懇談?wù)匍_了人大和鎮(zhèn)政府班子的聯(lián)席會(huì)議，會(huì)上形成的《關(guān)于2005年財(cái)政預(yù)算報(bào)告項(xiàng)目調(diào)整的說明》明確：政府車輛購置費(fèi)從70萬元調(diào)整為50萬元，自聘人員經(jīng)費(fèi)從75萬元縮減到70萬元……這份修改過的財(cái)政預(yù)算最終通過。

之后的2005年11月3日，溫嶺市新河鎮(zhèn)政府大樓五樓會(huì)議室舉行了另一場民主懇談會(huì)，參與人員擴(kuò)大到了該鎮(zhèn)40多名代表、財(cái)經(jīng)小組成員和自愿參加會(huì)議的村民。

至此，溫嶺市新河鎮(zhèn)先行先試，在審議鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算時(shí)，邀請民眾參與并開展民主懇談，由此拉開參與式預(yù)算改革試驗(yàn)的序幕。

在這之后的十余年，溫嶺市參與式預(yù)算改革創(chuàng)新的步伐不斷向前邁進(jìn)，每一步都走得踏實(shí)。

2008年，溫嶺市人大常委會(huì)首次“試水”部門預(yù)算民主懇談；

2009年，溫嶺市部門預(yù)算民主懇談進(jìn)入常態(tài)；

2010年，部門預(yù)算懇談的大門正式向溫嶺普通市民打開；

2015年3月，溫嶺在全國縣級城市首次試行預(yù)算修正議案。

“這是一個(gè)自我革命的過程?！睍r(shí)任溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明認(rèn)為，無論是理念的轉(zhuǎn)變抑或是路徑的選擇都并非易事，“所以我們用了10年來做這一件事”。

實(shí)踐證明，溫嶺市人大的堅(jiān)持對于人大預(yù)算審查的創(chuàng)新意義重大，“參與式預(yù)算”成了浙江人大工作的一張金名片，其影響力和輻射面越來越大，而溫嶺市人大對“參與式預(yù)算”的探索實(shí)踐也從未止步。

寧波：瞄準(zhǔn)開發(fā)園區(qū)預(yù)算消除監(jiān)督“盲點(diǎn)”

“住房公積金去年新增了499萬元，人均新增5000多元，按個(gè)人所繳部分占工資12%計(jì)算，明顯偏高，這是怎么回事？”

“基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)為什么沒有在基層衛(wèi)生科目中列出？”

2015年4月14日上午，寧波市杭州灣新區(qū)財(cái)政局會(huì)議室，一場別開生面的開發(fā)區(qū)預(yù)算審查會(huì)議開場。5名來自財(cái)政局等單位的負(fù)責(zé)同志陳述開發(fā)區(qū)預(yù)算資金怎么花，花錢的理由和依據(jù)。寧波市人大財(cái)經(jīng)委組織的專家組，每個(gè)人手中都拿著一份杭州灣新區(qū)2014年公共預(yù)算執(zhí)行情況及2015年公共預(yù)算草案報(bào)告。

提問、回答、追問，在3個(gè)小時(shí)里，專家組就預(yù)算編制中的具體問題與財(cái)政局的負(fù)責(zé)同志進(jìn)行著緊張的“交鋒”。

這樣的開發(fā)園區(qū)預(yù)算審查會(huì)在寧波已經(jīng)成為常態(tài)。各開發(fā)園區(qū)是市政府的派出機(jī)構(gòu)，享有市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，都建立一級財(cái)政，這也導(dǎo)致行政區(qū)域內(nèi)的人大很難對其進(jìn)行監(jiān)督，一直是預(yù)算監(jiān)督的“盲區(qū)”。

但開發(fā)園區(qū)財(cái)政收入和支出規(guī)模逐年增大的現(xiàn)實(shí)卻表明，對開發(fā)園區(qū)開展預(yù)算監(jiān)督刻不容緩。以2013年為例，寧波市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)（不包括寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）地方財(cái)政收入達(dá)到100.27億元，占全市地方財(cái)政收入的12.65%；可用財(cái)力達(dá)到124.69億元，占全市可用財(cái)力的12.37%。

“對市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)的預(yù)算實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)各開發(fā)園區(qū)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，減少管理的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，提高資金使用效益迫在眉睫。”寧波市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。2012年，寧波市人大常委會(huì)將該項(xiàng)工作作為重點(diǎn)課題，在調(diào)研基礎(chǔ)上，決定從公共預(yù)算監(jiān)督起步，探索市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)的預(yù)算監(jiān)督工作。

隨后召開的市十四屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議出臺(tái)了《寧波市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督的實(shí)施意見（試行）》，從制度上為市人大常委會(huì)監(jiān)管市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)公共財(cái)政預(yù)算鋪平了道路。

《實(shí)施意見》施行以來，寧波市人大常委會(huì)審查園區(qū)每年公共財(cái)政預(yù)算以及上一年度的公共財(cái)政決算便成了規(guī)定動(dòng)作，也取得了很好的效果。

幾年下來，各開發(fā)園區(qū)預(yù)算編制的規(guī)范化和精細(xì)化得到明顯提升。曾幾次參加預(yù)算審查的市人大代表不約而同地感慨：“以前，有些地方預(yù)算編制比較粗，也不科學(xué)。到年底大部分錢用不出去，現(xiàn)在這種情況很少了。”

觀察寧波市人大對開發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督工作，除了覆蓋開發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督盲區(qū)外，就如何善于監(jiān)督、深入監(jiān)督進(jìn)而提升預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量也進(jìn)行了較好的探索。比如，杭州灣新區(qū)預(yù)算監(jiān)督過程中，就有專家提出應(yīng)在備注欄說明預(yù)決算調(diào)整的重大影響因素等。沒有局限于“投入太少”之類的抽象化、直覺性質(zhì)疑，而是提出專業(yè)化、建設(shè)性的調(diào)整方案。

此外，人大預(yù)算監(jiān)督呈現(xiàn)向主動(dòng)監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督轉(zhuǎn)型趨勢。預(yù)算專家組成人大的智囊團(tuán)，為人大常委會(huì)審議提供充分、專業(yè)的論證報(bào)告和參考意見。同時(shí)，根據(jù)情勢變化，市人大還對開發(fā)區(qū)政府預(yù)算進(jìn)行常態(tài)性、跟蹤性的監(jiān)督，如預(yù)算調(diào)整報(bào)備案、定期審計(jì)、財(cái)經(jīng)委跟蹤監(jiān)督……其監(jiān)督效能顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府限于一時(shí)的“自我修改”。

預(yù)算監(jiān)督理念的變化是又一個(gè)亮點(diǎn)。審查中，各項(xiàng)財(cái)政資金安排是否盡可能做到合情合理，政府開支有無進(jìn)一步壓縮的可能等等都是人大關(guān)注的重點(diǎn)?！叭舜髮﹂_發(fā)區(qū)的預(yù)算審查，產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域投入數(shù)字背后的政策措施是否得當(dāng)、財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量效益是最核心的內(nèi)容。”2015年，杭州灣新區(qū)預(yù)算審查會(huì)上，寧波市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委相關(guān)負(fù)責(zé)人總結(jié)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)了這一理念。

溫州：預(yù)算聯(lián)網(wǎng)打造“透明錢柜”

在溫州市人大機(jī)關(guān)的在線監(jiān)督室的專用電腦上，可以看到：在電腦屏幕上，鼠標(biāo)一點(diǎn)，政府部門的每一筆開銷都可以實(shí)時(shí)看到；網(wǎng)線那頭，是財(cái)政部門的國庫集中支付系統(tǒng)。

2009年，一根網(wǎng)線聯(lián)通溫州市人大與市財(cái)政局，把政府的每一筆開銷都放在人大眼皮底下。

就在2009年，有公開資料顯示，溫州財(cái)政支出的剛性特征日益明顯，且很多支出科目的設(shè)立、額度的增加又不可逆轉(zhuǎn)，支出規(guī)模居高不下。

一邊是規(guī)模越來越大的財(cái)政收支，一邊是百姓對“錢袋子”的密切關(guān)注，溫州市人大常委會(huì)在相關(guān)審查報(bào)告中指出，部門預(yù)算執(zhí)行有待進(jìn)一步規(guī)范；專項(xiàng)資金使用績效有待進(jìn)一步提高。

“過去，市人大對市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)督，主要是靠財(cái)政部門報(bào)送的月報(bào)表來掌握情況，具體支出項(xiàng)目并不清楚?；拘畔⒉还蚕恚沟脤徍吮O(jiān)督難以深入、有效開展?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)預(yù)算工委有關(guān)負(fù)責(zé)人回憶，當(dāng)時(shí)，不少市人大代表提出，財(cái)政就是民生，人大及其常委會(huì)、人大代表要為人民看好“錢袋子”。財(cái)政預(yù)算資金的監(jiān)督監(jiān)管，絕不能掉以輕心。

為了解決這一問題，溫州人大開始了在線預(yù)算監(jiān)督的探索，在線預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)在線監(jiān)督室工作人員介紹，這套在線監(jiān)督系統(tǒng)為人大預(yù)算監(jiān)督裝上了“天眼”，推動(dòng)著溫州人大預(yù)算監(jiān)督進(jìn)一步從程序走向?qū)嵸|(zhì)。

通過這一在線預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)，溫州市人大對政府財(cái)政預(yù)算支出的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)從周期性監(jiān)督向?qū)崟r(shí)監(jiān)督、從結(jié)果監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

八年來，這一人大在線預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)，不斷改進(jìn)完善，努力讓政府財(cái)政國庫變成“透明錢柜”。從此，人大預(yù)算監(jiān)督的觸角，借助“天眼”，伸向幾乎所有需要花錢的領(lǐng)域和部門，實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。

據(jù)介紹，溫州市人大在線監(jiān)督系統(tǒng)主要基于四大功能：政策法規(guī)、財(cái)政報(bào)表、用款計(jì)劃系統(tǒng)、支付管理系統(tǒng)。用款計(jì)劃和支付管理功能，與財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，監(jiān)控的資金范圍涵蓋了143個(gè)一級預(yù)算單位的部門預(yù)算支出。

“在以往的部門預(yù)算審查過程中，財(cái)政部門存在隨意改變預(yù)算項(xiàng)目安排情況，使得部門實(shí)際預(yù)算數(shù)與人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)不一致。”溫州市人大常委會(huì)預(yù)算工委有關(guān)負(fù)責(zé)人說，通過在線系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了實(shí)際預(yù)算數(shù)與人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算數(shù)的比對，能夠有效約束財(cái)政部門隨意變更預(yù)算的行為，維護(hù)了預(yù)算的法定性。

與此同時(shí)，財(cái)政數(shù)據(jù)背后隱含的關(guān)鍵信息，往往是人大監(jiān)督的切入點(diǎn)。

在溫州人大常委會(huì)預(yù)算工委，一項(xiàng)數(shù)據(jù)分析工作已經(jīng)堅(jiān)持了八年——每個(gè)季度結(jié)束之后，預(yù)算工委將所有部門預(yù)算執(zhí)行情況通過在線監(jiān)督系統(tǒng)導(dǎo)出，通過軟件轉(zhuǎn)化為需要的報(bào)表，進(jìn)行分析梳理，發(fā)現(xiàn)存在的問題。

部門預(yù)算指標(biāo)下達(dá)是否及時(shí)、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余是否得到清理、支出進(jìn)度是否合理、是否超項(xiàng)目范圍支出……分析出來的數(shù)據(jù)和問題，將由預(yù)算工委提供給預(yù)算審查專家，作為下一年度預(yù)算審查的重要依據(jù)，推動(dòng)問題及時(shí)整改。

創(chuàng)新帶來的還有預(yù)算審查的“質(zhì)變”。以在線預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)為支撐，溫州市人大從2012年啟動(dòng)公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督改革。這一改革通過擴(kuò)大預(yù)算透明度，引入公眾參與和民主監(jiān)督，建立預(yù)算聽證制度、分項(xiàng)審議表決機(jī)制、預(yù)算約束機(jī)制和部門決算審查批準(zhǔn)機(jī)制，讓公共財(cái)政建立在公共選擇的基礎(chǔ)上，使得財(cái)政資金安排更加體現(xiàn)民意。

溫州市人大常委會(huì)預(yù)算工委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，信息化、智能化強(qiáng)有力地支撐著人大預(yù)算監(jiān)督。在人大監(jiān)督之下，溫州市政府及財(cái)政部門相繼制定出臺(tái)《全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》《加強(qiáng)市級部門預(yù)算編制和管理的實(shí)施意見》《加強(qiáng)市級財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)決算管理的實(shí)施意見》等一系列制度，初步建立了公共財(cái)政的制度體系，為推進(jìn)公共財(cái)政、陽光財(cái)政建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

“預(yù)算可以說是政府活動(dòng)的經(jīng)脈，也是人大監(jiān)督工作的‘牛鼻子?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任厲秀珍說，溫州市人大在線預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)的運(yùn)行適應(yīng)了信息化、大數(shù)據(jù)時(shí)代的新要求，秉持“預(yù)算內(nèi)容全覆蓋、實(shí)時(shí)監(jiān)控全天候、資金流向全追蹤”的建設(shè)思路，走出了符合溫州實(shí)際的預(yù)算監(jiān)督路子，推動(dòng)溫州開創(chuàng)了預(yù)算監(jiān)督管理的新局面。

據(jù)悉，下一步，溫州市人大將根據(jù)全省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的統(tǒng)一部署，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善在線聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容和相關(guān)功能，逐步實(shí)現(xiàn)對全口徑預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)時(shí)在線監(jiān)督，通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等過程數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、分析、比對，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，督促解決落實(shí)，為預(yù)決算審查提供更加充分的依據(jù)。