文/孟星

改革開放以來，我國住房制度改革已走過近40年。黨的十九大召開，標(biāo)志著中國特色社會主義建設(shè)邁入新時代，住房制度改革也進(jìn)入了一個新的階段。十九大報告提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！边@段話從住房定位、住房制度改革的路徑以及住房制度改革的目標(biāo)等三個方面對我國未來住房制度進(jìn)行了全面構(gòu)想。明確住房定位是進(jìn)一步深化住房制度改革的前提，多主體供給、多渠道保障、租購并舉是推進(jìn)住房制度改革的路徑，住有所居則是新時代住房制度改革的目標(biāo)，三個方面構(gòu)成緊密的邏輯關(guān)系，清晰勾勒出新時代我國住房制度的特征，為進(jìn)一步深化住房制度改革指明了方向。

一、明確住房定位是深化住房制度改革的前提條件

作為住房制度改革的對象，明確住房定位是住房制度改革的前提條件。首先，住房是滿足人們居住需要的消費品，這是住房的本質(zhì)特征。其次，住房因其具有價值大、能保值增值等特點而具有投資品的性質(zhì)。偏重于住房的投資品性質(zhì)會導(dǎo)致過度投機并促進(jìn)住房價格的快速上漲，影響房地產(chǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前我國房地產(chǎn)業(yè)存在的主要問題即脫離住房消費本位，具有較強的投資投機性。

2016年底習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”的思想，2017年2月在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上，習(xí)近平總書記再次用這句話強調(diào)住房的居住屬性，十九大報告則是第三次重申，可見中央對于住房定位問題的重視程度。中央之所以再三強調(diào)“房子是用來住的”，是因為住房定位對中國經(jīng)濟將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，其重要意義主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.從根源上控制房價的過快上漲。伴隨房價的不斷上漲，中央也進(jìn)行了幾輪調(diào)控，但效果并不明顯。各地采取嚴(yán)厲的“限購”、“限售”、“限價”等行政手段也只能是短期措施而非長久治本之策。投資性需求過大是導(dǎo)致住房價格不斷上漲的根源，因此，控制投資性需求，使住房向消費本位回歸，房價快速上漲的勢頭必將從根源上得到抑制。

2.改變市場預(yù)期。不斷上漲的住房價格產(chǎn)生漲價預(yù)期，從而吸引更多的住房投資性需求并導(dǎo)致住房價格的進(jìn)一步上漲，最終產(chǎn)生泡沫甚至泡沫經(jīng)濟。中央三次在不同的場合提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，其中一個重要意義就在于不斷引導(dǎo)并強化住房市場預(yù)期，從而改變居民對于未來房價走勢的看法。

3.著力發(fā)展實體經(jīng)濟。十九大報告中特別提出：“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上?！庇捎诜康禺a(chǎn)投機將使資金過多流入房地產(chǎn)行業(yè)從而影響實體經(jīng)濟的發(fā)展，因此“房子是用來住的”清楚且堅定地表達(dá)了中央打擊住房投機以發(fā)展實體經(jīng)濟的決心。

4.保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定增長。十九大報告提出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期”，深化以調(diào)整結(jié)構(gòu)為主線的改革須以穩(wěn)增長為前提，防止經(jīng)濟大起大落。較長一段時期以來，我國房地產(chǎn)價格波動幅度較大，呈現(xiàn)大起大落的特點。鑒于目前“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變”，伴隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人們收入水平的不斷提高，未來房地產(chǎn)業(yè)仍然會對我國國民經(jīng)濟發(fā)揮重要影響。因此，通過打擊房地產(chǎn)投機實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展，對于保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定增長具有特別重要的意義。

5.是加快建設(shè)創(chuàng)新型國家的需要?！皠?chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐?！眲?chuàng)新的主體是人才，外來移民、青年科技人才對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動發(fā)揮著重要作用。目前，我國科研人才主要聚集于一、二線城市，這些城市的高房價將造成地方商務(wù)成本上升，不利于科技創(chuàng)新人才的流動，最終將影響我國的科技競爭力。

綜上所述，中央之所以如此堅定地明確住房的定位，不僅僅是為了打擊住房投機，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展，這更是關(guān)系到我國宏觀經(jīng)濟運行以及國家發(fā)展戰(zhàn)略的問題。可以預(yù)期，這一定位將會對住房制度以及我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。

二、新時代推進(jìn)住房制度改革的路徑

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！备母镩_放以來，尤其是十八大以來的5年里，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了歷史性成就，經(jīng)濟保持中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)化率不斷提高，中等收入群體持續(xù)擴大，這是社會主義進(jìn)入新時代的客觀依據(jù)。只有明確了我們所處的歷史方位，清楚認(rèn)識世情、國情、黨情，才能及時制定與新時代相適應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。對于住房制度而言，新的時代也必然要求有與之相適應(yīng)的住房制度，什么才是新時代有中國特色的住房制度？如何在新時代背景下繼續(xù)推進(jìn)我國住房制度的改革？這是時代賦予理論工作者的重大命題。

隨著1992年明確我國經(jīng)濟體制改革的方向為建立社會主義市場經(jīng)濟體制，我國城鎮(zhèn)住房制度改革的目的也明確為建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房的商品化與社會化，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。1998年以來，住房制度改革拘泥于解決經(jīng)濟現(xiàn)實問題，過多考慮住房的經(jīng)濟功能，導(dǎo)致人們對住房制度改革的反思。2006年共享改革模式的提出成為住房制度改革轉(zhuǎn)型的分界點，中央對解決低收入群體住房困難問題日益重視。中央的高度重視促進(jìn)了保障性住房建設(shè)的高速發(fā)展，但在具體建設(shè)過程中也凸顯了許多問題，總體上存在供應(yīng)不足的問題。就商品房市場而言，也表現(xiàn)為供不應(yīng)求的市場態(tài)勢，住宅供求比例（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)住宅竣工套數(shù)與銷售套數(shù)的比值）自2012年以來總體呈下降趨勢。

在增加住房供應(yīng)方面，市場與政府都具有各自優(yōu)勢，應(yīng)該根據(jù)國情處理好二者的關(guān)系并充分發(fā)揮各自的作用，十八大報告為此提出“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”，同時針對保障性住房供應(yīng)不足的問題特別提出“加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”。2013年習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，應(yīng)堅持住房市場化改革方向，充分激發(fā)市場活力，滿足多層次住房需求，同時，針對一部分群眾因勞動技能不適應(yīng)、就業(yè)不充分、收入水平低等原因面臨的住房困難，政府必須“補好位”，為困難群眾提供基本住房保障。十九大報告提出要加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，不僅延續(xù)了以前“雙體系”的住房思想，同時又進(jìn)一步豐富了其內(nèi)容，對未來建設(shè)怎樣的住房制度作了總體部署。

1．建設(shè)多主體供給的住房制度。從住房的性質(zhì)看，住房供給包括商品房供給以及保障房供給兩部分。商品房供給主體主要是房地產(chǎn)開發(fā)商。由于房地產(chǎn)市場是不完全競爭的市場，房地產(chǎn)開發(fā)商具有較大的市場勢力，開發(fā)商往往傾向于通過提高價格、限制產(chǎn)出以獲取更多的開發(fā)利潤，從而導(dǎo)致市場供給不足。因此，打破房地產(chǎn)開發(fā)商的壟斷地位，將商品房供應(yīng)主體擴展到個人、集體，是增加住房供應(yīng)的有效途徑。在允許多主體參與住房供應(yīng)的情況下，政府應(yīng)通過開放許可對房地產(chǎn)市場實施有效的控制。就保障房供應(yīng)而言，供給主體主要是政府。由于我國尚處于社會主義初級階段，無法通過市場解決住房困難的中低收入群體依然量大，對住房保障形成較大壓力。尤其是目前我國正處于快速城鎮(zhèn)化時期，對住房的需求比較大，使住房保障問題變得更加突出。通過拓寬主體以增加保障住房供給是一個現(xiàn)實的選擇。2013年習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時指出，應(yīng)“吸引企業(yè)和其他機構(gòu)參與公共租賃住房建設(shè)和運營，要積極探索建立非營利機構(gòu)參與保障性住房建設(shè)和運營管理的體制機制，形成各方面共同參與的局面”。十九大報告延續(xù)了這一思想，政府、企業(yè)與非營利機構(gòu)都可以成為保障性住房的供給主體，多方共同參與，將有效緩解保障性住房供應(yīng)不足的問題。

2．建立多渠道保障的住房制度。就商品房供應(yīng)而言，土地是重要的因素。由于城市土地資源的有限性以及依靠征地擴大供地規(guī)模變得越來越不現(xiàn)實，土地成為增加商品房供應(yīng)的最大瓶頸。目前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地正在進(jìn)行入市試點，但由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地所占比例過小，并不能從根本上緩解城市用地緊張的問題。未來可考慮讓占比較大的農(nóng)村宅基地進(jìn)入租賃市場，這不僅可有效增加住房供應(yīng)，對于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及建設(shè)全國統(tǒng)一的住房市場都具有重要意義。就保障房供應(yīng)而言，從投資角度看，目前我國保障性住房建設(shè)投資主要依靠政府投資，社會資本參與的積極性不高。如何吸引社會資本進(jìn)入保障房領(lǐng)域是未來需要認(rèn)真研究的課題。目前熱議的PPP是政府與私人部門合作的一種模式，從理論上來說不失為一種能解決保障性資金投入不足問題的選擇。從融資角度看，保障住房融資渠道比較少，主要包括政府地方債、保險資金、社保資金、公積金沉淀資金等，未來應(yīng)考慮拓寬融資渠道，將REITs方式運用到住房保障領(lǐng)域，既解決保障性住房建設(shè)資金不足問題，又增加了居民的投資渠道。從建造角度看，目前我國保障性住房主要依靠政府直接投資建造，一些地方正在進(jìn)行配建試點，由地方政府提供各種激勵措施，如免稅費、緩繳土地出讓金等，但主要還是立足于政府轉(zhuǎn)移財政收入的觀念，未來可考慮不依靠財政收入而是從規(guī)劃的角度進(jìn)行“配建”。從補貼角度看，目前我國主要采取補貼供給方增加供應(yīng)的政策，且以政府直接補貼即供地出資為主，通過稅收、利率等間接補貼的手段運用較少。對供給方的補貼雖然短時期里可增加保障房的供應(yīng)，但伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，會給政府帶來越來越重的財政負(fù)擔(dān)。可考慮更多從需求的角度對低收入家庭提供租金補貼、住房津貼、減免稅等。從供給方補貼向需求方補貼轉(zhuǎn)型，不僅可擴大保障的范圍，同時還可做到“精準(zhǔn)保障”。多渠道保障不僅意味著拓寬渠道，尋找新的解決途徑，也意味著與原有的方式相結(jié)合，實現(xiàn)政府與社會資本共同投資、吸納機構(gòu)投資人以及社會閑散資金參與、政府建造與企業(yè)配建、供給與需求補貼等多種途徑“混合”的模式。

3．建設(shè)租購并舉的住房制度。習(xí)近平總書記在2016年中央財經(jīng)小組第十四次會議上提出以建立購租并舉的住房制度為主要方向。十九大報告重申這一點，突出了大力發(fā)展住房租賃市場的迫切性。我國住房制度改革以來，住房市場以出售房屋為主，根據(jù)中國社科院的數(shù)據(jù)，2015年我國家庭住房自有率約95%，從一個側(cè)面反映了我國居民采取租賃方式解決居住問題的比例是非常低的。在住房市場上，租與購都是解決居住問題的手段，但我國之所以形成以“售”為主的住房市場，包括供給與需求兩方面的原因。從供給角度看，由于房地產(chǎn)開發(fā)周期比較長，房地產(chǎn)投資容易受到各種不確定性因素的影響，開發(fā)商傾向于出售房屋以盡快收回投資。若將開發(fā)的住房出租，則會導(dǎo)致回收投資的時間更長，開發(fā)商面臨的風(fēng)險更大。從需求角度看，居民選擇購買而非租賃主要出于三個需要：一是可保障居民長期且穩(wěn)定的居住條件；二是滿足居民個性化的居住要求；三是住房因其保值增值特點可作為保障其他需要的手段，如養(yǎng)老、疾病、教育等需要。此外，從我國房地產(chǎn)市場發(fā)展歷程來看，之所以形成以出售房屋為主的市場還有深層次的財稅制度、干部考核機制等層面的原因。因此，要大力發(fā)展住房租賃市場，應(yīng)從供需兩個方面入手，采取措施降低開發(fā)商的投資風(fēng)險、完善保障承租人利益以及滿足其個性居住需要的法律法規(guī)、完善社會保障制度等。至于深層次的制度原因，其變革不會一蹴而就，但十九大報告已淡化了關(guān)于國內(nèi)生產(chǎn)總值以及城鄉(xiāng)居民收入等經(jīng)濟指標(biāo)的政策目標(biāo)，相信會對住房租賃市場產(chǎn)生積極的影響。

三、新時代深化住房制度改革的目標(biāo)

十九大報告中提出“讓全體人民住有所居”，這不僅是住房制度改革的目標(biāo)，也是未來我國所構(gòu)建的住房制度的主題特征。解決居住問題對于社會穩(wěn)定具有重要的意義。改革開放以來，伴隨著住房市場化的改革，政府提出“居者有其屋”的改革目標(biāo)，但在實踐中“居者有其屋”演變?yōu)椤熬诱哂衅洚a(chǎn)”。十七大報告中首次提出“住有所居”的思想，標(biāo)志著我國住房制度改革的轉(zhuǎn)型。從十七大報告中的“住有所居”與“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”相聯(lián)系，以及十八大報告中提到的“住有所居”與“加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”相聯(lián)系，不難看出“住有所居”的內(nèi)涵是有所側(cè)重的，即偏重于解決低收入家庭的“住有所居”問題。而十九大報告中提出的“住有所居”是在穩(wěn)步推進(jìn)住房保障制度建設(shè)的背景下提出的，是“全體人民”的住有所居，每一個家庭都可以根據(jù)各自收入狀況“各安其宅”。在十九大報告中多次強調(diào)了“全體人民”的概念，“不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！?、“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”、“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”等。因此，十九大報告中提到的“住有所居”應(yīng)作廣義解，從一個更全面的視角進(jìn)行住房制度的設(shè)計。

“住有所居”是未來住房制度的主題特征，反映了“以人民為中心”的新時代精神?！耙匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展思想，就是堅持發(fā)展為了人民，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，把人民對美好生活的向往作為黨和國家的奮斗目標(biāo)。因此，“以人民為中心”的發(fā)展思想也間接回答了未來應(yīng)建成怎樣的住房制度這一問題。有中國特色社會主義的住房制度是實現(xiàn)全體人民都能“住有所居”的住房制度，是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)要求的住房制度。當(dāng)然，在實現(xiàn)“住有所居”的過程中也存在不平衡、不充分的問題，也要在發(fā)展中加以解決，通過深化住房制度改革，在“住有所居”上不斷取得新進(jìn)展。

十九大報告中關(guān)于住房定位、住房制度以及住有所居的論述，延續(xù)了習(xí)近平總書記關(guān)于住房發(fā)展的思想，是新時代住房制度的頂層設(shè)計。從此，我國的住房制度改革也將開啟一個新的時代，并將對我國房地產(chǎn)業(yè)以及宏觀經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大且深刻的影響。