江國(guó)華 梅 揚(yáng)

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430072)

一般而言，社會(huì)科學(xué)的本質(zhì)在于其實(shí)踐性，唯有關(guān)照社會(huì)現(xiàn)實(shí)，滿足社會(huì)需求，社會(huì)科學(xué)的研究方能證成其自身存在的價(jià)值，否則必將為實(shí)踐所放逐。“學(xué)術(shù)研究范式的流變受制于特定社會(huì)的理論需求——社會(huì)變遷乃學(xué)術(shù)或者理論變遷的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。除此而外，特定時(shí)代的學(xué)術(shù)發(fā)展及其內(nèi)在趨向，亦構(gòu)成特定學(xué)科研究范式流變的牽誘因素。”*江國(guó)華：《中國(guó)憲法學(xué)的研究范式與向度》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第1期。作為一門重要的社會(huì)科學(xué)，法學(xué)當(dāng)然也不例外，其研究也必須隨著社會(huì)法治實(shí)踐的發(fā)展而不斷調(diào)適自身，并適時(shí)回應(yīng)社會(huì)法治實(shí)踐過(guò)程中所出現(xiàn)的一些新現(xiàn)象、新問(wèn)題以及新趨向。唯有如此，法學(xué)研究才能獲得最為根本和持續(xù)的推動(dòng)力，并展示其應(yīng)有的價(jià)值，發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

作為現(xiàn)代行政的重要方式，行政決策是行政權(quán)運(yùn)行的起點(diǎn)，對(duì)后續(xù)行政活動(dòng)有著重要影響。然而，從現(xiàn)有的法學(xué)研究來(lái)看，行政決策究竟是一個(gè)什么樣的概念？應(yīng)該包括哪些內(nèi)容？非但在我國(guó)諸多法學(xué)教科書上無(wú)法找到對(duì)應(yīng)，已有的各地立法實(shí)踐也大都規(guī)定的比較混亂，界定不一。同時(shí)，從比較法文獻(xiàn)以及國(guó)外立法文本中也幾乎難以找到相類似的表述，甚至連法學(xué)院的研究者們也都回答不了諸如行政決策和行政立法、行政規(guī)則以及行政規(guī)劃存有何種區(qū)別之類的問(wèn)題?*參見(jiàn)熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補(bǔ)證》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。如此，面對(duì)社會(huì)法治實(shí)踐的發(fā)展與變化，我國(guó)法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)為之備變，加大行政決策理論研究，并適時(shí)創(chuàng)設(shè)行政決策法學(xué)，以為自身發(fā)展注入新的活力。

一、行政決策法學(xué)何以必要

眾所周知，長(zhǎng)期以來(lái)，行政決策一直都是中西方政治學(xué)、管理學(xué)以及行政學(xué)等學(xué)科的研究范疇，法學(xué)學(xué)科很少涉及。近些年來(lái)，隨著“法治政府”、“依法行政”等理念的提出和高漲，行政決策開(kāi)始逐漸被引入我國(guó)的行政法學(xué)界，相關(guān)內(nèi)容的研究也開(kāi)始陸續(xù)有所展開(kāi)。然而，從現(xiàn)有的研究成果來(lái)看，其還尚未形成一定規(guī)模，研究的科學(xué)化程度也不是太高，這顯然與我國(guó)現(xiàn)今行政決策的使用現(xiàn)狀以及實(shí)踐中的法治化需求是不相稱的。因此，在法學(xué)領(lǐng)域，創(chuàng)建單獨(dú)的行政決策法學(xué)，并對(duì)行政決策的相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)全面、詳細(xì)、科學(xué)地研究，實(shí)屬必要！

(一)行政決策是現(xiàn)代行政的基本方式

不可否認(rèn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，行政活動(dòng)中都鮮見(jiàn)行政決策的身影。至于其原因，主要是受“政治與行政二分”*美國(guó)學(xué)者威爾遜于1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》一文，首先提出了“政治與行政二分”的觀點(diǎn),其認(rèn)為政治是在重大而且?guī)в衅毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政則是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)；1900年，美國(guó)學(xué)者古德諾出版其經(jīng)典著作《政治與行政》一書，系統(tǒng)而詳盡地闡述了“政治與行政二分”的思想理論，其認(rèn)為在所有的政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能——國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能。前者即為政治，是立法機(jī)關(guān)的主要職責(zé)，而后者則為行政，是行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)。參見(jiàn)[美]伍德羅·威爾遜：《行政學(xué)研究》，載《國(guó)外公共行政理論精選》，彭和平等譯，中共中央黨校出版社1997年版；[美]F·J.古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，華夏出版社1987年版。觀念的影響，早期的學(xué)者大都主張決策只是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)的事情，是一種完全的政治活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)的職能則主要是負(fù)責(zé)國(guó)家意志的貫徹，是一種純粹的執(zhí)行問(wèn)題，并沒(méi)有任何行使決策權(quán)的空間和可能。*參見(jiàn)周慶行：《公共行政導(dǎo)論》，重慶大學(xué)出版社2004年版，第238頁(yè)。另外，長(zhǎng)期的議會(huì)主權(quán)理論在某種程度上加劇了這種認(rèn)知——議會(huì)擁有最高決策權(quán)，議會(huì)的決策不受任何限制，其他機(jī)關(guān)既不能對(duì)此進(jìn)行審查，更不能加以否定，“夜警國(guó)家”、“有限政府”以及“紅燈理論”更是成為行政機(jī)關(guān)必須恪守的準(zhǔn)則。在此境遇下，行政決策權(quán)根本就不可能產(chǎn)生：一方面，就連整個(gè)行政權(quán)都被壓縮在狹小空間范圍內(nèi)的事實(shí)表明，行政決策權(quán)作為一種自主決斷的權(quán)力不可能不被立法機(jī)關(guān)所否棄?！耙?yàn)檎毮軜O其有限，故這一時(shí)期的行政基本上是一種以執(zhí)行議會(huì)法律為主的消極行政，并沒(méi)有明顯的行政決策的功能需求。”*田飛龍：《行政決策程序的法治定位及其合理化需求》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。另一方面，行政決策主要是對(duì)未來(lái)情勢(shì)所作的一種判斷，自由裁量權(quán)是其核心，缺乏這種自由裁量權(quán)的存在，行政決策就根本不會(huì)有賴以產(chǎn)生的土壤。*有學(xué)者認(rèn)為，行政決策主要是指行政主體針對(duì)未來(lái)行政性事務(wù)所做出的一種判斷之活動(dòng)，其體現(xiàn)了行政自由裁量權(quán)綜合運(yùn)用的過(guò)程和結(jié)果?？梢哉f(shuō)，自由裁量因素貫穿于行政決策之始終，包括議程設(shè)置之裁量、目標(biāo)確定之裁量以及手段選擇之裁量。參見(jiàn)盧劍鋒：《行政決策法治化研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2011年版，第19頁(yè)；梁存寧：《行政決策的裁量性質(zhì)及規(guī)制動(dòng)因》，載《行政與法》2014年第7期。“絕對(duì)的或者超越的法治，反對(duì)政府有專斷的、自由裁量的、無(wú)限制的特權(quán)。”*[英]戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國(guó)法制出版社2001年版，第202頁(yè)。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著社會(huì)發(fā)展，“政治與行政二分”理論開(kāi)始走向衰落，自由資本主義時(shí)期“管得越少越好”的理念受到?jīng)_擊，全球范圍內(nèi)的政府職能都發(fā)生了根本性變革，行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多地介入人們生活和國(guó)家事務(wù)的各個(gè)方面，尤其是隨著科技進(jìn)步，社會(huì)事務(wù)變得日益復(fù)雜且日趨專業(yè)化，囿于各種理念和體制性因素，議會(huì)沒(méi)有時(shí)間也沒(méi)有能力去解決這些時(shí)間性緊、復(fù)雜度高的事情，其規(guī)則供應(yīng)能力也就漸顯不足。在這種情況下，為應(yīng)對(duì)社會(huì)管理需要，不論是大陸法系國(guó)家，還是英美法系國(guó)家，都對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行了大幅度擴(kuò)充。“議會(huì)不得不將大量關(guān)于具體事務(wù)的大權(quán)授權(quán)行政機(jī)關(guān)，自己僅限于規(guī)定一個(gè)或多個(gè)具有永久的法律框架。地方政府被授予了立法權(quán)，它們有權(quán)制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章?！?[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第557-558頁(yè)。與此同時(shí)，議會(huì)也不再獨(dú)享決策權(quán)，而是與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行分享，行政機(jī)關(guān)不僅獲得了某些事項(xiàng)的決策權(quán)，而且其權(quán)力中的自由裁量因素也顯著增加，行政決策開(kāi)始作為一種獨(dú)立的行政方式在行政執(zhí)法實(shí)踐中廣泛使用?！霸诂F(xiàn)實(shí)中，行政決策作為行政管理的‘大腦’，是大量執(zhí)行性行政活動(dòng)的依據(jù)，其影響無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不有?！?張倩：《重大行政決策法治化路徑探究》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。“行政決策幾乎遍及人們生活的各個(gè)方面，是行政活動(dòng)的重要組成部分?！?張永桃：《行政學(xué)》，高等教育出版社2009年版，第155頁(yè)。比如，在我國(guó)，公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管以及經(jīng)濟(jì)調(diào)控都被視為政府的主要職能，行政機(jī)關(guān)也因此被賦予了大量關(guān)涉公民生活和國(guó)家事務(wù)的決策權(quán)，行政決策的使用頻率、影響深度和廣度都是以往任何時(shí)候所無(wú)法比擬的。

總而言之，行政決策在現(xiàn)代行政活動(dòng)中的客觀、普遍存在，意味著它已經(jīng)成為了一個(gè)同行政立法、行政規(guī)則以及行政許可和行政處罰等一樣的常態(tài)性行政方式。如此，為關(guān)照社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，回應(yīng)法治實(shí)踐需求，并擴(kuò)充我國(guó)法學(xué)研究的疆域，行政決策也理應(yīng)同上述行政方式一樣在我國(guó)法學(xué)研究中占有一席之地。

(二)行政決策法治化乃行政法治的內(nèi)在需要

在目前這個(gè)以“行政”為中心的時(shí)代，作為現(xiàn)代行政的基本方式，行政決策雖然已無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在，其影響或直接、或間接，但行政決策并不具備《立法法》中所確定的行為外形，也不像行政處罰、行政強(qiáng)制以及行政許可等行為那樣具體形成、變更特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，長(zhǎng)久以來(lái)，行政決策都是處在一種事實(shí)上的“法治盲區(qū)”?！霸谌祟惖姆ㄖ螌?shí)踐中，由于行政決策更多地與政治過(guò)程相關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致它在很大程度上總是以一種他者的身份在場(chǎng)——并未納入法治的軌道?！?參見(jiàn)肖北庚、王偉：《行政決策法治化研究》，法律出版社2015年版，第1頁(yè)?！坝行┬姓Q策——這類行政決策在行政法上可能既不屬于具體行政行為，也不屬于行政立法、制定規(guī)范性文件等抽象行政行為，甚至只是行政法上的內(nèi)部行為或者是事實(shí)行為——其法治化尚不具備完善的制度基礎(chǔ)，法治化還僅僅停留在觀念表達(dá)或?qū)ζ渌贫鹊暮?jiǎn)單借鑒上。”*參見(jiàn)呂成：《行政法學(xué)方法論之比較——以行政決策作為分析對(duì)象》，載《大連大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。這就客觀上刺激了實(shí)踐中該種權(quán)力運(yùn)行的主觀性和隨意性，“三拍式”決策、“無(wú)規(guī)則式”決策以及“獨(dú)斷式”決策等現(xiàn)象不斷發(fā)生，由此所引發(fā)的群體性事件不計(jì)其數(shù)(見(jiàn)表一)。另外，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心作出的估算，從新中國(guó)成立到2000年，在大約2萬(wàn)多億元的財(cái)政總投資中，由于黨和政府決策失誤所造成的浪費(fèi)至少有1萬(wàn)億元以上。*肖北庚：《行政決策法治化的范圍與立法技術(shù)》，載《河北法學(xué)》2013年第6期。世界銀行也曾作過(guò)有關(guān)評(píng)估，在“七五”至“九五”期間，我國(guó)政府決策的失誤率大約在30%左右，由此造成的財(cái)產(chǎn)損失大約在4000億至5000億元之間。當(dāng)然，這還不包括一些資源浪費(fèi)、環(huán)境污染以及社會(huì)動(dòng)蕩等諸多潛在損失。*朱四倍：《決策失誤或比貪污受賄更可怕》，載《羊城晚報(bào)》2011年6月25日，第A03版。

表1 近些年我國(guó)發(fā)生的典型決策失誤事件

決策失誤造成了巨大國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失，所引發(fā)的后續(xù)社會(huì)問(wèn)題也十分龐雜，這引起了我國(guó)人民群眾的強(qiáng)烈不滿。為緩和干群關(guān)系，增強(qiáng)黨和政府的施政合法性，規(guī)范行政決策行為，并著力推進(jìn)它的法治化進(jìn)程，就成為了近年來(lái)我國(guó)黨和政府不得不高度重視的一個(gè)課題。2000年10月，中共十五屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，首次在官方文件中提出“行政決策”這一概念，并明確了“推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化”之目標(biāo)；2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步將“行政決策程序”置于政策“前臺(tái)”，并提出“要完善政府重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序，充分利用社會(huì)智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，增強(qiáng)透明度和公眾參與度?！本o接著，國(guó)務(wù)院先后起草出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》以及《加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等數(shù)部綱領(lǐng)性文件，對(duì)行政決策的程序和主要制度進(jìn)行了原則性規(guī)定；2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，更是對(duì)“重大行政決策程序”進(jìn)行了專節(jié)介紹，其指出：“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。”

實(shí)踐中決策失誤事件的大量發(fā)生，再加上中央政策文件上的密集要求，共同反映出行政決策法治化已經(jīng)成為了我國(guó)行政法治建設(shè)的內(nèi)在需要?！皼Q策權(quán)是行政權(quán)力中最重要的權(quán)力，也是政府工作的中心環(huán)節(jié)。沒(méi)有決策的法治化，就無(wú)法有效規(guī)范決策權(quán)力，無(wú)法將其納入法治軌道，也無(wú)法建成法治國(guó)家和法治政府。”*馬懷德：《完善權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)鍵在于決策法治化》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2015年第3期。這引導(dǎo)并推動(dòng)著我國(guó)法學(xué)研究者們必須加大對(duì)行政決策的理論研究，以為未來(lái)進(jìn)行行政決策立法，將行政決策納入法治化軌道，做好充足的知識(shí)儲(chǔ)備。

(三)行政決策無(wú)法被行政行為所涵攝

既然隨著社會(huì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)獲得了大量的決策權(quán)，行政決策開(kāi)始作為現(xiàn)代行政的基本方式，在行政執(zhí)法實(shí)踐中客觀、普遍存在，那么為何不將行政決策納入行政法學(xué)的研究視野，并借助此種路徑實(shí)現(xiàn)行政決策的法治化目標(biāo)，反而卻讓其長(zhǎng)期游離于行政法學(xué)體系之外呢？在這里，我們就不得不提到行政決策被傳統(tǒng)行政法理論所遮蔽的一個(gè)重要原因，亦即“行政行為形式論”——對(duì)行政機(jī)關(guān)的各種行為方式予以法律上的類型化，不同類的行政行為，其特點(diǎn)、構(gòu)成要件以及效力和適用等都會(huì)呈現(xiàn)出差異，并通過(guò)此構(gòu)建起對(duì)行政權(quán)力合法性控制的一整套行政法體系。*另外，中國(guó)行政法學(xué)體系也主要是圍繞行政行為這一中心而建構(gòu)。其中，行政主體理論所要解決的問(wèn)題是誰(shuí)(Who)作出行政行為；行政程序理論是為了解決如何(How)作出行政行為；行政救濟(jì)理論則是為了解決行政行為作出的效果(Result)問(wèn)題。參見(jiàn)江國(guó)華：《從行政行為到行政方式：中國(guó)行政法學(xué)立論中心的挪移》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第4期。該種理論主要源自于類型化的研究方法——科學(xué)最基本的假設(shè)是：大自然本身是有秩序的，科學(xué)研究就是發(fā)現(xiàn)這種秩序并進(jìn)行秩序化的活動(dòng)，而類型化就是這種秩序化活動(dòng)的重要表現(xiàn)?！懊恳婚T科學(xué)研究的領(lǐng)域中都有無(wú)數(shù)的對(duì)象，科學(xué)研究的任務(wù)是揭示每一類對(duì)象的內(nèi)在本質(zhì)和它們之間的內(nèi)在聯(lián)系，這就需要以類型化為基礎(chǔ)?！?李大勇：《行政行為分類的邏輯考量》，載《法律科學(xué)》2013年第5期?；谶@種認(rèn)知，對(duì)行政機(jī)關(guān)紛繁復(fù)雜的行為方式進(jìn)行分類并予以類型化就成為了很多國(guó)家行政法學(xué)的一個(gè)重要研究方法。*參見(jiàn)葉必豐：《行政行為原理》，商務(wù)印書館2014年版，第38-70頁(yè)。

固然，該種研究方法有助于對(duì)思維對(duì)象的提煉和概括，卻也不免具有“無(wú)法涵蓋一切特性，而是對(duì)已有的或歷史的形形色色之現(xiàn)象，基于個(gè)別化的處理”之缺陷。*參見(jiàn)吳庚：《政法理論和法學(xué)方法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第66頁(yè)?！靶姓袨樾问秸摗睒O易使人們?cè)趯?duì)行政行為的認(rèn)識(shí)上形成一種比較固定的、先入為主的思維模式，即每當(dāng)出現(xiàn)一種新的行政方式時(shí)，人們便會(huì)不禁地問(wèn)到，這一行為到底是抽象行政行為還是具體行政行為？是行政立法……還是行政規(guī)劃……？最終的妥協(xié)之道則是牽強(qiáng)地將其納入那些業(yè)已類型化的行政行為之中。于行政決策而言，作為一種新的行政方式，其也會(huì)遭受上述困境——行政決策兼具抽象行政行為和具體行政行為，外部行政行為和內(nèi)部行政行為雙方之特性，*參見(jiàn)韓春暉：《行政決策終身責(zé)任追究制的法律難題及其解決》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期；楊紅：《地方政府重大行政決策程序研究——以文本分析為視角》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。既有的分類理論并不能給予其一個(gè)恰如其分的解釋和分析，對(duì)其定性十分困難。在行政法學(xué)界，其經(jīng)常會(huì)極其草率地被行政立法、行政規(guī)則、行政規(guī)劃、行政決定以及行政處分等行政行為所替代。*參見(jiàn)楊海坤、李兵：《建立健全科學(xué)民主行政決策的法律機(jī)制》，載《法律與政治》2006年第3期；陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版；王錫鋅：《行政過(guò)程中公眾參與的制度實(shí)踐》，中國(guó)法制出版社2008年版。這就反映出許多行政法學(xué)研究者實(shí)際上并未將行政決策納入行政行為的體系之中，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，實(shí)務(wù)領(lǐng)域鮮活生動(dòng)的行政決策現(xiàn)象并未能真正進(jìn)入行政法學(xué)的研究視野?！靶姓Q策這一行政活動(dòng)之類型，因其關(guān)涉事項(xiàng)千差萬(wàn)別，性質(zhì)各異，難以歸入到行政法學(xué)已然成熟的類型化的特定行政行為之中，而行政法體系在某種程度上即是圍繞類型化的行政行為概念體系構(gòu)建起來(lái)的，不能將行政決策做類型化的歸屬，就無(wú)法依循既有的行政法規(guī)范體系與行政法理論，探尋行政決策的法治化路徑?！?周葉中：《論重大行政決策問(wèn)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。

由此可見(jiàn)，在現(xiàn)有的研究視角和研究方法下，試圖通過(guò)將行政決策納入行政法學(xué)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)其法治化目標(biāo)的進(jìn)路是行不通的，或者說(shuō)成本是極其“昂貴”的。故此，為加強(qiáng)與社會(huì)法治實(shí)踐的銜接，并為法學(xué)發(fā)展注入新的活力和動(dòng)力，有必要打破并跳出傳統(tǒng)研究思維的窠臼，另辟蹊徑，創(chuàng)建單獨(dú)的行政決策法學(xué)，對(duì)行政決策的法理基礎(chǔ)、權(quán)限配置以及程序設(shè)置和責(zé)任追究等內(nèi)容展開(kāi)研究。

二、行政決策法學(xué)何以可能

從前文的論述中，我們獲知，在我國(guó)開(kāi)展行政決策法學(xué)研究和教學(xué)具有充分的理論正當(dāng)性和實(shí)踐必要性。但更為重要的是，近年來(lái)，源于社會(huì)法治實(shí)踐的需求，以及一些域外研究的影響，我國(guó)法學(xué)研究者已經(jīng)開(kāi)始給予行政決策一定的關(guān)注，并隨之在實(shí)務(wù)領(lǐng)域展開(kāi)了形式多樣的立法實(shí)踐。毫無(wú)疑問(wèn)，這會(huì)為我國(guó)行政決策法學(xué)的研究提供充足的理論儲(chǔ)備和研究素材，使其創(chuàng)設(shè)成為一種可能。

(一)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

近些年來(lái)，為了滿足實(shí)踐上的需要，以及呼應(yīng)政策上的要求，我國(guó)已經(jīng)在行政決策的立法實(shí)踐上開(kāi)展了大量有益的嘗試，并取得了一定成果。*對(duì)此，葉必豐教授認(rèn)為，我國(guó)行政決策入法的最重要外部條件和支配力就是黨的政策，在共產(chǎn)黨的歷次報(bào)告中，“決策”一詞出現(xiàn)的頻率逐漸提高，并不斷具體化。如此，逐漸發(fā)展的黨中央“決策”政策，也必將推動(dòng)并影響著我國(guó)地方程序立法。參見(jiàn)葉必豐：《行政決策的法律表達(dá)》，載《法商研究》2016年第2期。雖然，這些法律文本基本都停留在地方立法層面，并且無(wú)論是在體系架構(gòu)上，還是在內(nèi)容規(guī)定上，都不免存在著這樣或那樣的問(wèn)題，但不可否認(rèn)，它們都會(huì)為我國(guó)行政決策法學(xué)的創(chuàng)設(shè)提供豐富的素材?！皻w納、分析我國(guó)地方行政決策程序立法中基本特點(diǎn)和不足，提煉其積極經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)政府決策體制，并推動(dòng)我國(guó)行政決策相關(guān)研究，具有重要作用?！?楊寅、狄馨萍：《我國(guó)重大行政決策程序立法實(shí)踐分析》，載《法學(xué)雜志》2011年第7期。截至目前，在北大法寶上進(jìn)行檢索，共查詢到有關(guān)行政決策的法律文本大約50個(gè)，它們主要以如下幾個(gè)不同的形式出現(xiàn)：*參見(jiàn)江國(guó)華、梅揚(yáng)：《地方行政決策程序立法的考察與評(píng)估》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2017年第4期。

第一類是統(tǒng)一規(guī)定行政決策程序的，這類的法律文本大約有27個(gè)。其中，在立法主體上，省一級(jí)的法律文本有12個(gè)，典型的如《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》(2005年)、《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》(2013年)以及《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》(2015年)，等等，市一級(jí)的法律文本有15個(gè)，如《昆明市政府重大事項(xiàng)決策規(guī)定》(2009年)、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》(2010年)以及《南京市重大行政決策程序規(guī)定》(2016年)，等等；在立法名稱上，既有被稱作“規(guī)定”的，如《無(wú)錫市重大行政決策規(guī)定》(2015年)，還有被稱作“規(guī)則”的，如《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》(2015年)。

第二類是附帶規(guī)定行政決策程序的，這類的法律文本大約有10個(gè)。2008年4月17日，《湖南省行政程序規(guī)定》正式出臺(tái)，這打破了多年來(lái)我國(guó)統(tǒng)一行政程序立法沉悶的局面，繼而實(shí)現(xiàn)了中國(guó)統(tǒng)一行政程序立法的破冰之旅。*參見(jiàn)應(yīng)松年：《中國(guó)行政程序法立法展望》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第2期。緊接著，我國(guó)相繼有七個(gè)省市制定和出臺(tái)了自己的行政程序規(guī)章，它們分別是《汕頭市行政程序規(guī)定》(2011年)、《山東省行政程序規(guī)定》(2011年)、《西安市行政程序規(guī)定》(2013年)、《海口市行政程序規(guī)定》(2013年)、《江蘇省行政程序規(guī)定》(2015年)、《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》(2015年)、《蘭州市行政程序規(guī)定》(2015年)以及《浙江省行政程序辦法》(2016年)和《蚌埠市行政程序規(guī)定》(2017年)。在上述這些文本中，除《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》外，幾乎都單列一章或一節(jié)對(duì)行政決策的程序進(jìn)行了規(guī)定。

第三類是專門規(guī)定行政決策程序某個(gè)具體制度的，這類法律文本大約有12個(gè)。這其中，對(duì)行政決策聽(tīng)證制度進(jìn)行專門規(guī)定的法律文本有6個(gè)，典型的如《大連市重大行政決策聽(tīng)證辦法》(2009年)、《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》(2013年)，等等；對(duì)行政決策合法性審查制度進(jìn)行專門規(guī)定的法律文本有3個(gè)，分別是《汕頭市人民政府行政決策法律審查規(guī)定》(2008年)和《貴陽(yáng)市人民政府重大行政決策合法性審查規(guī)定》(2010年)；對(duì)行政決策責(zé)任追究制度進(jìn)行專門規(guī)定的法律文本有2個(gè)，即為《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》(2009年)和《四川省重大行政決策責(zé)任追究暫行辦法》(2016年)；對(duì)行政決策信息公開(kāi)進(jìn)行專門規(guī)定的立法文本有1個(gè)，即《深圳市人民政府重大決策公示暫行辦法》(2006年)。

(二)理論儲(chǔ)備

行政決策研究在理論上的成就多出于政治學(xué)、行政學(xué)以及管理學(xué)領(lǐng)域，國(guó)外的一些學(xué)者，如西蒙、林德布洛姆、埃齊奧尼、戴伊、哈貝馬斯等在決策理性、決策階段以及決策參與者等若干領(lǐng)域展開(kāi)研究，法學(xué)則涉獵不多。*參見(jiàn)朱海波：《地方政府重大行政決策程序立法及其完善》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。在20世紀(jì)80年代，我國(guó)已經(jīng)有個(gè)別法學(xué)研究者基于自身高度的理論敏感性對(duì)行政決策有所關(guān)注和青睞。時(shí)至今日，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展與積累，在我國(guó)法學(xué)領(lǐng)域，關(guān)于行政決策的研究業(yè)已形成了一定規(guī)模，這無(wú)疑會(huì)為我國(guó)行政決策法學(xué)的創(chuàng)設(shè)打下良好基礎(chǔ)。比如，1984年，中國(guó)政法大學(xué)的應(yīng)松年教授在《政治與法律》上發(fā)表了“第七講行政決策”的專題文章，對(duì)“行政決策的內(nèi)容和意義、行政決策的種類、行政決策的基本步驟和幾個(gè)關(guān)系”等四個(gè)基本問(wèn)題作了一般性的介紹。雖然其法學(xué)色彩不是太強(qiáng)，但卻首次提出將“行政決策”引入我國(guó)法學(xué)研究之中，具有開(kāi)創(chuàng)性的價(jià)值和意義；*參見(jiàn)應(yīng)松年：《第七講行政決策》，載《政治與法律》1985年第4期。1992年，蘇州大學(xué)楊海坤教授在其所著的《中國(guó)行政法基本理論》一書中主張行政法學(xué)應(yīng)該研究行政決策，并開(kāi)始把行政決策正式作為一種重要的行政行為來(lái)看待。甚至，根據(jù)行政管理過(guò)程的不同，楊海坤教授還將行政行為分為行政決策行為、行政立法行為、行政執(zhí)法行為以及行政司法行為和行政救濟(jì)行為這五大類；*參見(jiàn)楊海坤：《中國(guó)行政法基本理論》，南京大學(xué)出版社1992年版。2006年，中國(guó)政法大學(xué)劉莘教授出版了其《法治政府與行政決策、行政立法》一書，首次從法治政府的視角來(lái)對(duì)行政決策展開(kāi)研究和分析，并提出了“行政決策法治化”這一基本命題，其現(xiàn)實(shí)意義是不言而喻的；*參見(jiàn)劉莘：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京大學(xué)出版社2006年版，第226頁(yè)。2011年，上海政法學(xué)院楊寅教授所著的《行政決策程序、監(jiān)督與責(zé)任制度》一書，對(duì)行政決策的概念、體制、原則以及程序、監(jiān)督和責(zé)任等一系列基本問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的理論研究和梳理，其內(nèi)容更加全面，法學(xué)色彩也更加濃厚。*參見(jiàn)楊寅：《行政決策程序、監(jiān)督與責(zé)任制度》，中國(guó)法制出版社2010年版，第1-4頁(yè)。

受此影響，一系列有關(guān)行政決策的文章和論著如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，并隨著《決定》的頒布達(dá)到一個(gè)高潮(見(jiàn)圖一)。在中國(guó)知網(wǎng)上，以“行政決策”為篇名進(jìn)行檢索，共導(dǎo)出法學(xué)類文獻(xiàn)600余篇，內(nèi)容涉及行政決策的方方面面(見(jiàn)圖二)，甚至已經(jīng)侵蝕了政治學(xué)、管理學(xué)以及行政學(xué)的研究陣地。比如，尹奎杰的《重大行政決策行為的性質(zhì)與認(rèn)定》(《當(dāng)代法學(xué)》2016年第1期)、熊樟林的《重大行政決策概念證偽及其補(bǔ)正》(《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期)等對(duì)行政決策的概念及法理進(jìn)行了研究；王萬(wàn)華的《地方重大行政決策程序立法之規(guī)范分析》(《行政法學(xué)研究》2016年第5期)、朱海波的《地方政府重大行政決策程序立法及其完善》(《廣東社會(huì)科學(xué)》2013年第4期)等對(duì)行政決策的立法展開(kāi)了梳理；曾哲的《我國(guó)重大行政決策權(quán)劃分邊界研究》(《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第1期)、郭蕾的《論我國(guó)行政決策權(quán)制約機(jī)制的構(gòu)建》(《法治研究》2010年第1期)等對(duì)行政決策的權(quán)限配置進(jìn)行了論述；胡斌的《行政決策公眾參與的名與實(shí)》(《行政法學(xué)研究》2017年第1期)、成協(xié)中的《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的決策科學(xué)與民主》(《法學(xué)論壇》2013年第1期)等對(duì)行政決策的程序進(jìn)行了詳細(xì)探討；韓春暉的《行政決策終身責(zé)任追究制度的法律難題及其解決》(《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期)、夏金萊的《重大行政決策終身責(zé)任追究制度研究——基于行政法學(xué)的視角》(《法學(xué)評(píng)論》2015年第4期)等則關(guān)注了行政決策的責(zé)任追究。另外，在我國(guó)，有關(guān)行政決策的法學(xué)類論著也有近10部，*有關(guān)行政決策的法學(xué)類專著有栗燕杰的《行政決策法治化研究》(中國(guó)法制出版社2011年版)、盧劍峰的《行政決策法治化研究》(光明日?qǐng)?bào)出版社2011年版)、周實(shí)的《行政決策的法制化研究》(東北大學(xué)出版社2014年版)、肖北庚的《行政決策法治化研究》(法律出版社2015年版)，等等。這其中，江國(guó)華教授所著《中國(guó)行政法學(xué)(總論)》一書，運(yùn)用行政過(guò)程論，首次將行政決策納入行政法學(xué)的體系之中，也是首次在行政法學(xué)教科書中單列一章節(jié)對(duì)行政決策進(jìn)行介紹。*參見(jiàn)江國(guó)華：《中國(guó)行政法(總論)》，武漢大學(xué)出版社2017年版，第180-189頁(yè)。

圖一 行政決策研究法學(xué)類文獻(xiàn)的增長(zhǎng)趨勢(shì)

圖二 行政決策研究法學(xué)類文獻(xiàn)的分布現(xiàn)狀

(三)他山之石

在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，學(xué)科間的界限不可能涇渭分明，任何學(xué)科都不可以“畫地為牢”。相反，它們之間存在著一種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，彼此互補(bǔ)、相互促進(jìn)。雖然，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，西方法學(xué)學(xué)科很少關(guān)注行政決策，但從西方政治學(xué)、管理學(xué)以及行政學(xué)等學(xué)科的研究中，我們依然能夠找出一些有利的理論養(yǎng)分。

比如，西方管理學(xué)對(duì)公共決策概念的研究，就有助于我們對(duì)法學(xué)視域下的行政決策概念及其地位展開(kāi)探討。美國(guó)的公共管理學(xué)家James E. Anderson是公共決策研究的集大成者之一，其在1979年出版的《公共決策》(Public Policymaking)一書中，對(duì)公共決策的概念展開(kāi)了詳細(xì)的研究。他認(rèn)為公共決策主要有五個(gè)方面的含義：(1)公共決策是有明確目標(biāo)的活動(dòng)；(2)公共決策包含了制定和實(shí)施的全過(guò)程；(3)公共決策并非意欲所為；(4)公共決策具有多種形式；(5)公共決策建立在法律基礎(chǔ)之上，具有權(quán)威性。*參見(jiàn)James E. Anderson. Public Policymaking. Wadsworth: Cengage Learning, 2010.眾所周知，行政決策是公共決策的一個(gè)重要表現(xiàn)形式。如此，James的理論當(dāng)然也可以運(yùn)用于法學(xué)領(lǐng)域?qū)π姓Q策的研究。至少，我們可以從中獲知：行政決策是一種有目標(biāo)的行政活動(dòng)；行政決策是一個(gè)行政過(guò)程；行政決策必須受到嚴(yán)格的法律程序規(guī)制，等等。

還有，西方行政學(xué)對(duì)行政決策過(guò)程的研究也會(huì)對(duì)我們法學(xué)領(lǐng)域開(kāi)展行政決策程序研究有所助益。比如，美國(guó)行政學(xué)家Herbert A. Simon提出決策過(guò)程應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)階段：搜集情況階段、擬定計(jì)劃階段以及選定計(jì)劃階段和評(píng)價(jià)計(jì)劃階段。這四個(gè)階段中的每一個(gè)階段本身又是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。*參見(jiàn)Herbert A. Simon, Administrative Behavior: A Study of Decision -Making Process in Administrative Organizations, New York, The Free Press, 1997, p.5.以色列的YehezkelDror認(rèn)為最佳的決策過(guò)程應(yīng)當(dāng)分為三個(gè)階段，亦即總的政策決定、決策、政策再?zèng)Q策。同時(shí)，這三個(gè)主要階段又被劃分為18個(gè)次級(jí)階段。*參見(jiàn)YehezkelDror. Public Policymaking Reexamined. NewBrunswick, NJ: TransactionBooks, 1983.由此，我們可以獲知，行政決策的程序是一個(gè)完整的、依次遞進(jìn)的制度鏈條，是一個(gè)通過(guò)前期信息收集和調(diào)查，從眾多方案中挑選出最優(yōu)方案，并加以事后評(píng)估的過(guò)程。

另外，需要指出的是，近年來(lái)，西方的法學(xué)理論其實(shí)也開(kāi)始零星地對(duì)行政決策展開(kāi)研究。比如，在大陸法系，德國(guó)行政法學(xué)者在討論行政權(quán)之自由裁量權(quán)時(shí)，提及了行政決策的問(wèn)題。在英美法系，英國(guó)在2005年憲法改革之后所出版的《英國(guó)政府和英國(guó)憲法》一書中就討論了政策制定的問(wèn)題：美國(guó)R.B.Stewart在研究行政法的利益代表模式時(shí)，高度贊揚(yáng)了公眾參與一些涉及公共利益的行政決定的重要價(jià)值。

三、行政決策法學(xué)如何定位

作為一門新興學(xué)科，行政決策法學(xué)要想獲得我國(guó)法學(xué)界的真正認(rèn)同，不僅要論證其創(chuàng)設(shè)的必要性和可能性，而且還必須對(duì)其研究對(duì)象、基本框架以及學(xué)科定位進(jìn)行全面闡釋，這也是行政決策法學(xué)今后能夠得以延續(xù)和發(fā)展的根本。

(一)研究對(duì)象

劃分學(xué)科類型的主要標(biāo)準(zhǔn)就是研究對(duì)象，能否成為一門獨(dú)立學(xué)科，關(guān)鍵就是看有沒(méi)有專屬的研究對(duì)象。*參見(jiàn)張文顯：《法理學(xué)》(第4版)，高等教育出版社2011年版，第82頁(yè)。行政決策法學(xué)具備了區(qū)別于其他學(xué)科的地位和品格，其主要以行政決策法律關(guān)系為研究對(duì)象，側(cè)重于實(shí)現(xiàn)行政決策的法治化。

其一，行政決策法學(xué)主要研究行政決策過(guò)程中所發(fā)生或引起的法律關(guān)系，這將其同政治學(xué)、管理學(xué)以及行政學(xué)等學(xué)科區(qū)別開(kāi)來(lái)。如前所述，行政決策一直都是政治學(xué)、管理學(xué)以及行政學(xué)等非法學(xué)學(xué)科的研究范疇。在研究方向上，這些學(xué)科大都是從行政決策作出的組織、環(huán)節(jié)、階段以及模型和規(guī)律等技術(shù)層面來(lái)展開(kāi)，側(cè)重于實(shí)現(xiàn)行政決策的民主化、科學(xué)化以及安全化等目標(biāo)。比如，對(duì)于行政決策作出的環(huán)節(jié)，西蒙教授將其劃分為四個(gè)依次遞進(jìn)的步驟，即收集情況階段、擬定計(jì)劃階段、選定計(jì)劃階段、評(píng)價(jià)計(jì)劃階段；對(duì)于行政決策的組織模型，一些學(xué)者相繼提出了富有創(chuàng)新的設(shè)想，如埃齊奧尼的“混合決策模型理論”、奧爾森的“集體行動(dòng)決策模型理論”、阿里森的“官僚組織決策模型理論”、馬奇的“垃圾桶決策模型理論”以及德羅爾的“綜合規(guī)范決策模型理論”和金登的“政策之窗決策模型理論”等。*參見(jiàn)[韓]吳錫泓金榮枰：《政策學(xué)的主要理論》，金冬日譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版；[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁譯，上海人民出版社1995年版，第70頁(yè)；[英]米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》，趙成根譯，中國(guó)青年出版社2004年版，第112頁(yè)。與這些學(xué)科不同，行政決策法學(xué)主要是從行政決策作出的規(guī)范依據(jù)、程序規(guī)則以及責(zé)任劃分和追究等法律層面來(lái)展開(kāi)，其存在的目的就是為了解決行政決策實(shí)踐中法治化不足這一根本癥結(jié)?！胺ǖ淖饔煤凸δ苤饕怯脕?lái)約束公權(quán)力的，使公權(quán)力的行使在法的軌道上前進(jìn)。因此，將行政決策納入到法的軌道是其必然趨勢(shì)?！?李迎春：《行政法視角下的行政決策》，載《行政法學(xué)研究》2007年第4期。由此可見(jiàn)，行政決策法學(xué)有其獨(dú)特的研究對(duì)象和目標(biāo)，這使其獲得了能夠使自身成為一門獨(dú)立學(xué)科的邏輯前提和基礎(chǔ)。

其二，行政決策在行政權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中扮演重要角色，并具有獨(dú)特屬性，這將其同其他行政行為區(qū)別開(kāi)來(lái)，繼而使行政決策法學(xué)從行政法學(xué)中脫離，獲得相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科地位：(1)所處地位重要。依據(jù)行政過(guò)程論，行政權(quán)的運(yùn)行并不是一個(gè)個(gè)單一、孤立以及靜止的行為類型，而是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、具有承接性的動(dòng)態(tài)過(guò)程。*參見(jiàn)江利紅：《以行政過(guò)程為中心重構(gòu)行政法學(xué)理論體系》，載《法學(xué)》2012年第3期。在這個(gè)過(guò)程中，行政決策處于“創(chuàng)制規(guī)則”*江國(guó)華教授在《中國(guó)行政法(總論)》一書中，依據(jù)行政過(guò)程論的思想，將行政權(quán)的運(yùn)行過(guò)程共劃分為四個(gè)：創(chuàng)制性行政過(guò)程(如行政立法、行政規(guī)則、行政規(guī)劃)、執(zhí)行性行政過(guò)程(如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制)、督導(dǎo)性行政過(guò)程(如行政調(diào)查、行政檢查)、裁斷性行政過(guò)程(如行政裁決、行政調(diào)解)，并將行政決策納入創(chuàng)制性行政過(guò)程，將其同行政立法、行政規(guī)則以及行政規(guī)劃相并列。參見(jiàn)江國(guó)華：《中國(guó)行政法(總論)》，武漢大學(xué)出版社2017年版，第138頁(yè)。階段，是行政權(quán)運(yùn)行的起點(diǎn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的后續(xù)活動(dòng)有著重要影響。*比如，針對(duì)是否在A市某區(qū)投資興建化工廠這一事項(xiàng)，A市政府經(jīng)過(guò)一系列的前期調(diào)研和準(zhǔn)備，于某日召開(kāi)政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行集體討論，最終決定通過(guò)該方案。這個(gè)過(guò)程就是行政決策過(guò)程，最終通過(guò)的方案則是行政決策的外在表現(xiàn)形式。在A市政府的決策方案出臺(tái)后，針對(duì)該方案，A市各市直部門會(huì)分頭行事，該規(guī)劃的規(guī)劃、該征收的征收、該許可的許可，等等。甚至可以說(shuō)，每一個(gè)行政行為的做出都是一個(gè)過(guò)程，都是由一系列的具體環(huán)節(jié)所構(gòu)成，行政決策則處于首要環(huán)節(jié)。*參見(jiàn)戴建華：《作為過(guò)程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，載《政法論壇》2012年第1期。“從根本上來(lái)說(shuō)，任何行政行為都會(huì)有決策程序……它要么是做出抽象行政行為的決策環(huán)節(jié)，要么是做出具體行政行為的決策環(huán)節(jié)。”*熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補(bǔ)證》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。(2)涉及內(nèi)容獨(dú)特。從實(shí)踐來(lái)看，行政決策主要是針對(duì)某種特定的、具體的事項(xiàng)所作出的涉及不特定多數(shù)人利益或公共利益的一種行為形式。它同行政立法、行政規(guī)則等存有顯著區(qū)別——行政決策兼具抽象行政行為和具體行政行為，外部行政行為和內(nèi)部行政行為雙方之特性?！爸卮笮姓Q策是一個(gè)復(fù)合概念，兼具內(nèi)部性與外部性、抽象性與具體性?！?徐博嘉：《論重大行政決策合法性審查二元標(biāo)準(zhǔn)的確立》，載《理論與現(xiàn)代化》2015年第6期。而行政立法和行政規(guī)則主要是針對(duì)某種抽象的事項(xiàng)所作出的涉及不特定多數(shù)人利益或公共利益的一種行為形式；(3)覆蓋知識(shí)廣泛。在現(xiàn)代社會(huì)，行政事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，且盤根錯(cuò)節(jié)，傳統(tǒng)“專業(yè)化”的行政法學(xué)研究進(jìn)路，極易形成主觀武斷或固執(zhí)偏狹，繼而難以應(yīng)對(duì)行政法治實(shí)踐所提出來(lái)的一些新問(wèn)題和新任務(wù)。*參見(jiàn)袁曙宏：《論建立統(tǒng)一的公法學(xué)》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第5期。對(duì)行政決策來(lái)說(shuō)，情況更是如此。如果想僅僅依靠行政法學(xué)理論就去解決它的法治化問(wèn)題，顯然是不可能的——行政決策的合法性(legitimacy)，并不是簡(jiǎn)單地合法律性(legality)，還應(yīng)當(dāng)是同最終目標(biāo)和根本追求的契合。因此，需要廣泛借鑒政治學(xué)、管理學(xué)以及行政學(xué)等學(xué)科的知識(shí)，在實(shí)現(xiàn)行政決策民主化、科學(xué)化以及安全化的基礎(chǔ)上，來(lái)推動(dòng)行政決策法治化目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。

(二)基本框架

既然行政決策法學(xué)主要以行政決策過(guò)程中所發(fā)生或引起的法律關(guān)系為研究對(duì)象，并以實(shí)現(xiàn)行政決策法治化為主要目標(biāo)，那么一個(gè)結(jié)構(gòu)科學(xué)、內(nèi)容合理的行政決策法學(xué)框架就必須要圍繞“行政決策法治化”來(lái)進(jìn)行建構(gòu)：法理研究——行政決策法治化的理論基礎(chǔ)；主體研究——行政決策法治化的邏輯起點(diǎn)；程序研究——行政決策法治化的重點(diǎn)所在；責(zé)任研究——行政決策法治化的根本保障。

其一，法理研究。行政決策法學(xué)的首要任務(wù)是對(duì)自身的法理基礎(chǔ)展開(kāi)闡釋和論證，這也是目前研究中最為薄弱的環(huán)節(jié)。今后，至少要強(qiáng)化對(duì)如下三個(gè)基本問(wèn)題的研究：(1)行政決策法學(xué)的理論根基。這主要是探討行政決策過(guò)往為何未被納入行政法學(xué)體系、現(xiàn)今緣何又要?jiǎng)?chuàng)設(shè)行政決策法學(xué)、行政決策法學(xué)的學(xué)科地位是何等一系列問(wèn)題。對(duì)此，前文都已經(jīng)有所闡釋，就不再具體贅述；(2)行政決策法學(xué)的體系架構(gòu)。行政決策法學(xué)的框架必須要圍繞“行政決策法治化”這一核心目標(biāo)來(lái)建構(gòu)。一般而言，行政法治內(nèi)在地包含職權(quán)法定、依法行政、權(quán)責(zé)一致等內(nèi)容，*參見(jiàn)王錫鋅：《行政法治的邏輯及其當(dāng)代命題》，載《法學(xué)論壇》2011年第2期。因此行政決策法學(xué)體系也應(yīng)當(dāng)作“法理研究”、“主體研究”以及“程序研究”和“責(zé)任研究”之架構(gòu)；(3)行政決策的概念界定。經(jīng)政治學(xué)、管理學(xué)以及行政學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者的多年研究，行政決策的概念已基本清晰。*參見(jiàn)朱勤軍：《公共行政學(xué)》，上海教育出版社2002年版，第152-153頁(yè)；張國(guó)慶：《公共行政學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第232頁(yè)；劉厚金：《行政學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社2015年版，第305頁(yè)。因此，行政決策法學(xué)可以適當(dāng)借鑒這些學(xué)科的成果，然后再添加法學(xué)元素，即可使行政決策成為一個(gè)全新的、確定化的法學(xué)概念。在前述中，我們已將行政決策定位為一個(gè)創(chuàng)制性行政過(guò)程，其具體含義則可作如下表述：行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的法律、法規(guī)，針對(duì)某種特定的事項(xiàng)所作出的涉及不特定多數(shù)人利益或公共利益，并為后續(xù)行政活動(dòng)提供依據(jù)的一種行為方式。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政決策可以作重大行政決策和一般行政決策、應(yīng)急行政決策和普通行政決策兩種分類。在未來(lái)，可以預(yù)見(jiàn)，重大行政決策將會(huì)成為行政決策法學(xué)的研究重點(diǎn)。

其二，主體研究。主體研究的核心就是要解決權(quán)限配置問(wèn)題。所謂“權(quán)限配置”，即指國(guó)家通過(guò)憲法和法律，按照一定原則對(duì)權(quán)力作出明確的分配，使其置于恰當(dāng)主體的掌握之中。對(duì)于行政權(quán)，只有將其配置納入法治軌道，才能避免因權(quán)限混亂和人員調(diào)整而產(chǎn)生人格化變動(dòng)；只有配置合理，才能發(fā)揮其在維護(hù)公益和增進(jìn)私益上的最大效用；*參見(jiàn)石佑啟：《論法治視野下行政權(quán)力的合理配置》，載《學(xué)術(shù)研究》2010年第7期。作為現(xiàn)代行政權(quán)的一個(gè)重要構(gòu)成部分，行政決策權(quán)處于行政過(guò)程之頂端，對(duì)后續(xù)行政權(quán)的行使有著重要影響，再加上我國(guó)行政決策權(quán)限配置上的不規(guī)范，迫使行政決策法學(xué)必須對(duì)行政決策的權(quán)限配置問(wèn)題展開(kāi)研究：(1)黨與政府的決策權(quán)限配置。雖然，從字面上理解，行政決策僅指那些由行政主體作出的決策，黨的決策根本不在此列。但在我國(guó)，共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，它直接參與政府的領(lǐng)導(dǎo)工作，不僅在政府外設(shè)立有同級(jí)黨委，而且在各個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部都存在所謂的黨組，黨委與黨組一起，共同控制著我國(guó)政府機(jī)關(guān)的方方面面?！拔覀?cè)趯?shí)際上存在著‘權(quán)力的雙軌制’……一套是形式上的，或法律上的，一套是實(shí)質(zhì)上的，或是事實(shí)上的……其中后者對(duì)前者具有現(xiàn)實(shí)的支配地位。”*周葉中、江國(guó)華：《82憲法與中國(guó)憲政——寫在82年憲法頒布實(shí)施20周年之際》，載《法學(xué)評(píng)論》2002年第6期。這就導(dǎo)致黨經(jīng)常代替和包辦了政府的某些關(guān)鍵職能，現(xiàn)實(shí)中很多行政決策基本上都是由黨委或黨組拍板作出的，同級(jí)政府只不過(guò)是執(zhí)行而已。因此，如何妥善處理好黨和政府在行政決策上的權(quán)限邊界，是行政決策法學(xué)必須解決的問(wèn)題；(2)中央與地方的決策權(quán)限配置。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央與地方在行政決策權(quán)的配置上采取的是一種縱向分權(quán)模式。中央在行政決策過(guò)程中處于絕對(duì)核心地位，享有最高決策權(quán)，地方則負(fù)責(zé)中央行政決策的具體執(zhí)行。但考慮到我國(guó)幅員遼闊、各地差異較大，應(yīng)當(dāng)允許地方對(duì)中央的適當(dāng)分權(quán)，即對(duì)于一些地方性事務(wù)，地方政府享有行政決策權(quán)；*參見(jiàn)曾哲：《我國(guó)重大行政決策權(quán)劃分邊界研究》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。(3)集體與首腦的決策權(quán)限配置。一般而言，政府機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政決策主要由其負(fù)責(zé)人作出。但隨著民主意識(shí)的增強(qiáng)，在我國(guó)現(xiàn)行的決策體制中，出現(xiàn)了許多“集體決策”、“齊抓共管”的情形。這原本是行政決策走向民主化的體現(xiàn)，亦是對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的補(bǔ)充。然而，在現(xiàn)實(shí)中，這種決策模式逐漸異化成了許多行政首長(zhǎng)的“保護(hù)傘”和“擋箭牌”。他們打著集體決策的幌子，不承擔(dān)責(zé)任或推托承擔(dān)責(zé)任，名曰“集體負(fù)責(zé)”，實(shí)則“法不責(zé)眾”，結(jié)果卻演變成了“誰(shuí)也不負(fù)責(zé)”的尷尬局面。*參見(jiàn)周實(shí)、馬野：《行政決策法律責(zé)任追究機(jī)制研究》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。因此，行政決策法學(xué)的另一個(gè)任務(wù)就是要處理好集體和首腦在行政決策上的權(quán)限邊界問(wèn)題。

其三，程序研究?！靶姓ㄖ蔚闹匾獦?biāo)志就是完善的行政程序制度，行政程序制度作為行政法的重要組成部分，在法治建設(shè)中的重大作用被中外學(xué)者反復(fù)強(qiáng)調(diào)。”*江必新：《行政程序正當(dāng)性的司法審查》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。作為現(xiàn)代行政的基本方式，行政決策在實(shí)踐中之所以失誤頻頻，并引發(fā)群眾不滿，主要就在于沒(méi)有建立一個(gè)科學(xué)、合理的程序規(guī)則。有鑒于此，行政決策法學(xué)必須對(duì)行政決策程序，尤其是重大行政決策程序加強(qiáng)研究，其內(nèi)容包括如下三個(gè)方面：(1)價(jià)值目標(biāo)。一般而言，社會(huì)科學(xué)研究有兩條基本脈絡(luò)：一是規(guī)范研究，二是價(jià)值研究。相對(duì)于規(guī)范研究，價(jià)值研究往往更為基礎(chǔ)和重要。正如美國(guó)法哲學(xué)家戈?duì)柖∷裕骸拔覀冃枰獌r(jià)值的指引，以便評(píng)價(jià)結(jié)果和事實(shí)，并權(quán)衡各種沖突的利益?！?[美]戈?duì)柖。骸斗烧軐W(xué)》，齊海濱譯，三聯(lián)書店1987年版，第133頁(yè)。考慮到重大行政決策涉及對(duì)大規(guī)模社會(huì)資源與利益的確認(rèn)、實(shí)現(xiàn)以及創(chuàng)造和分配，再加上現(xiàn)代行政事務(wù)的復(fù)雜性和高技術(shù)性，應(yīng)當(dāng)將重大行政決策程序的價(jià)值目標(biāo)確定為民主性、科學(xué)性以及安全性和合法性四個(gè)；(2)程序環(huán)節(jié)。任何程序都是由一系列環(huán)節(jié)所構(gòu)成，并通過(guò)對(duì)這些環(huán)節(jié)的詳細(xì)安排和縝密設(shè)計(jì)，將整個(gè)程序鏈條無(wú)縫隙地搭建起來(lái)。對(duì)于重大行政決策程序，其主要由方案起草、方案論證、方案評(píng)估以及方案審查和方案決定這五個(gè)基本環(huán)節(jié)所組成，缺乏上述任何一個(gè)環(huán)節(jié)，都不可能構(gòu)成完整意義上的重大行政決策程序；(3)制度構(gòu)成。對(duì)于一個(gè)良好的程序，確立了價(jià)值目標(biāo)，往往只是“萬(wàn)里長(zhǎng)征走完了第一步”，它僅僅起到了引領(lǐng)作用。更為重要的則是將這些價(jià)值目標(biāo)細(xì)化為具體制度。對(duì)于重大行政決策程序，民主性可以細(xì)化為公眾參與制度和集體討論決定制度，一前一后、一外一內(nèi)；科學(xué)性可以細(xì)化為專家論證制度，它是一種正向推理，主要是從決策方案可行性的視角展開(kāi)；*參見(jiàn)江國(guó)華、梅揚(yáng)：《論重大行政決策專家論證制度》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第5期。安全性則可以細(xì)化為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，它是一種反向推理，主要是從決策方案不可行的視角展開(kāi)；*在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，有些決策方案即使在內(nèi)容上科學(xué)，也可能會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。比如，某市政府決定在某區(qū)域興建化工廠，雖通過(guò)組織多方專家論證，已將各種污染最小化，但如果沒(méi)有附帶進(jìn)行良好的信息公開(kāi)和社會(huì)溝通，那么該決策方案仍然有可能引起民眾的質(zhì)疑，繼而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。參見(jiàn)成協(xié)中：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的決策科學(xué)與民主——以重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為例的分析》，載《法學(xué)論壇》2013年第1期。合法性可以細(xì)化為合法性審查制度，在兩者共同從內(nèi)容方面對(duì)決策方案進(jìn)行科學(xué)審查后，才需要從法律視角對(duì)決策方案進(jìn)行合法性審查(見(jiàn)圖三)。至于這些程序制度的具體設(shè)計(jì)，如主體、權(quán)利以及效果，則是未來(lái)行政決策法學(xué)的研究重心所在。

圖三 重大行政決策程序

其四，責(zé)任研究。嚴(yán)格的程序規(guī)則是對(duì)行政決策的科學(xué)規(guī)范，然而規(guī)范效力的發(fā)揮并非僅依靠規(guī)范本身的合理性，更多地則在于規(guī)范具有的對(duì)違反它所承擔(dān)不利后果的規(guī)定?！皼Q策權(quán)是最重要的行政權(quán)，而責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果，因此凡決策行使的地方就必須有責(zé)任。”*夏金萊：《重大行政決策終身責(zé)任追究制度研究——基于行政法學(xué)的視角》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第4期。從這個(gè)角度而言，行政決策責(zé)任成為行政決策法學(xué)的研究熱點(diǎn)的理論正當(dāng)和現(xiàn)實(shí)需要都毋庸置疑：(1)追責(zé)主體。這需要明確不同主體間的分工與協(xié)調(diào)，最常見(jiàn)的是啟動(dòng)主體與實(shí)施主體、同體追責(zé)與異體追責(zé)。在第一組中，前者是指并不具有追責(zé)的實(shí)質(zhì)公權(quán)力，僅可以提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)的主體，如普通公眾，后者是指擁有問(wèn)責(zé)的實(shí)質(zhì)公權(quán)力，負(fù)責(zé)具體操作的主體，主要是那些具有合法干部人事管理權(quán)限的黨政機(jī)關(guān)；在第二組中，前者是指行政系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)關(guān)對(duì)決策者的責(zé)任追究，后者是指行政系統(tǒng)外的機(jī)關(guān)，如立法機(jī)關(guān)，對(duì)決策者的責(zé)任追究；*參見(jiàn)王仰文：《中國(guó)行政決策責(zé)任追究的制度困局分析》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。(2)追責(zé)緣由。在已有的理論研究中，行政決策究竟出現(xiàn)何種情況，產(chǎn)生何種后果，才可以啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，仍是一個(gè)尚未定論的問(wèn)題，這即造成我國(guó)行政決策追責(zé)實(shí)踐上的亂象。比如，有些人認(rèn)為，決策違法是導(dǎo)致責(zé)任產(chǎn)生的主要緣由，但在具體操作中，并不是一出現(xiàn)決策違法便要一概地追究責(zé)任或唯有出現(xiàn)決策違法方可追究責(zé)任。*參見(jiàn)陳建科：《重大決策終身責(zé)任追究制度研究》，載《中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)》2014年第6期。另外，《決定》指出：“對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！贝颂?，又將決策失誤和不決策作為追究責(zé)任的兩個(gè)緣由，顯然與傳統(tǒng)觀點(diǎn)不相一致。這些都凸顯出加強(qiáng)對(duì)行政決策追責(zé)緣由研究的必要性；(3)責(zé)任形式。一般而言，行政決策的責(zé)任形式與普通行政權(quán)力的責(zé)任形式并無(wú)任何差異，但《決定》首次提出“重大決策終身責(zé)任追究制度”，在“責(zé)任”的前面加上“終身”這一修飾詞，必然會(huì)導(dǎo)致其“責(zé)任”的內(nèi)涵和外延都發(fā)生比較顯著的變化。*在我國(guó)，一般而言，責(zé)任形式應(yīng)當(dāng)包括政治責(zé)任、道德責(zé)任以及法律責(zé)任和黨紀(jì)責(zé)任四種類型。在這四種責(zé)任中，有些責(zé)任之追究并不受訴訟時(shí)效的限制，或者說(shuō)，它們根本就不用通過(guò)訴訟的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，“終身”對(duì)它們并不會(huì)造成任何影響，如道德責(zé)任；但是，有些責(zé)任的追究則只能通過(guò)訴訟的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，其必須受到訴訟時(shí)效的限制。因此，“終身”對(duì)其會(huì)有顯著的影響，如刑事法律責(zé)任。參見(jiàn)楊守濤、陳海榕：《公務(wù)行為終身負(fù)責(zé)面對(duì)的挑戰(zhàn)及出路》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年第25期。這也需要未來(lái)我國(guó)行政決策法學(xué)進(jìn)行充分研究，并作出一定理論回應(yīng)。

(三)學(xué)科定位

從上述對(duì)研究對(duì)象和基本框架的分析中，我們可以獲知：作為一門相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科，行政決策法學(xué)兼具法學(xué)與管理學(xué)之雙重屬性，或可將其定位為行政法學(xué)與公共管理學(xué)之交叉學(xué)科。其表征主要有三：

其一，在理論淵源上，行政決策法學(xué)既要接受行政法學(xué)一般理論的指導(dǎo)，也要接受公共管理學(xué)相關(guān)理論的補(bǔ)強(qiáng)。一方面，行政決策是行政方式的一種，它同行政立法、行政規(guī)則以及行政處罰等眾多行政方式一樣，都要遵循行政權(quán)運(yùn)行的一般原則和規(guī)律，如依法行政原則、信賴保護(hù)原則等，同時(shí)，行政決策還要接受行政權(quán)的規(guī)控及救濟(jì)體系之約束。這些都是傳統(tǒng)行政法學(xué)固有的研究疆域；另一方面，行政決策畢竟還只是行政法學(xué)的一個(gè)新興概念，它長(zhǎng)期屬于政治學(xué)、管理學(xué)以及行政學(xué)等學(xué)科的研究范疇。經(jīng)過(guò)多年研究，在這些學(xué)科領(lǐng)域已經(jīng)形成了相當(dāng)可觀的成果，體系化程度也比較高，具有很強(qiáng)的借鑒意義。故此，行政決策法學(xué)完全可以從這些非法學(xué)學(xué)科已有的研究中汲取豐富的理論養(yǎng)分，以彌補(bǔ)自身創(chuàng)設(shè)時(shí)的“先天不足”之缺陷，并為日后的不斷發(fā)展和完善提供“彈藥”支持。

其二，在研究目的上，行政決策法學(xué)雖然主要承擔(dān)行政決策合法性之規(guī)控，但同時(shí)也要兼顧行政決策民主性、科學(xué)性以及安全性之規(guī)控。作為法學(xué)門類下的一個(gè)獨(dú)立學(xué)科，行政決策法學(xué)應(yīng)當(dāng)遵循法學(xué)學(xué)科的一般功能，主要承擔(dān)行政決策合法性之規(guī)控。然而，殊不知，在追求實(shí)質(zhì)法治的今天，對(duì)于具有高度自由裁量因素的行政決策而言，民主性、科學(xué)性、安全性與合法性并非截然分離，相反，它們大都是一種相互保障、相互配合的關(guān)系。尤其是前三者，對(duì)于合法性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的促進(jìn)作用?！瓣P(guān)于行政決策合法性的分析已經(jīng)突破了傳統(tǒng)形式合法性的分析框架，采取了以形式合法性、民主正當(dāng)性和技術(shù)理性三維角度的分析框架。”*韓春暉：《行政決策的多元困局及其立法應(yīng)對(duì)》，載《政法論壇》2016年第3期。故此，行政決策法學(xué)在承擔(dān)行政決策合法性之規(guī)控的同時(shí)，還要承擔(dān)行政決策民主性、科學(xué)性以及安全性的規(guī)控，而后三者基本上都是傳統(tǒng)政治學(xué)、管理學(xué)以及行政學(xué)的研究重心，這就決定了行政決策法學(xué)的交叉學(xué)科之特征。

其三，在研究?jī)?nèi)容上，行政決策法學(xué)所涉及的知識(shí)面比較廣泛，并且所涵蓋知識(shí)點(diǎn)也較為龐雜，主要包括行政決策法理之闡釋、行政決策權(quán)限之配置、行政決策程序之設(shè)定以及行政決策責(zé)任之分擔(dān)等四個(gè)方面的內(nèi)容。雖然，這四個(gè)方面的內(nèi)容并沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究邏輯和研究體系之窠臼，但考慮到行政決策所具有的一種獨(dú)特屬性，幻想僅僅依靠行政法學(xué)的研究方法和理論知識(shí)就去準(zhǔn)確地描述出上述四個(gè)方面的內(nèi)容，顯然是不可能的。特別是有關(guān)行政決策法理之闡釋和行政決策權(quán)限之配置，往往需要很多公共管理學(xué)的知識(shí)來(lái)加以解釋。這就決定了未來(lái)行政決策法學(xué)的研究必須避免偏居一隅的“土財(cái)偏好”，廣泛借鑒其他學(xué)科的研究方法和理論知識(shí)，以促成自身“交叉性學(xué)科”的基本面相。

結(jié)語(yǔ)

“一個(gè)國(guó)家的法學(xué)研究通常會(huì)被賦予兩大使命，一個(gè)使命是推動(dòng)良法的創(chuàng)制，另一個(gè)使命是促進(jìn)良法的治理?！?參見(jiàn)姜福東：《三十年法治實(shí)踐與法學(xué)研究的使命》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。于我國(guó)行政決策法學(xué)而言，其未來(lái)的主要使命是推動(dòng)行政決策相關(guān)立法的出臺(tái)，并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)良好的治理。在此過(guò)程中，需要注意如下三點(diǎn)：其一，立法重心。在目前的情況下，如果不區(qū)分行政決策本身之巨細(xì)，就對(duì)所有行政決策都進(jìn)行嚴(yán)格地法律規(guī)制，顯然是不太現(xiàn)實(shí)的。因此，有必要將那些事關(guān)重大公共利益的“重大行政決策”從行政決策中單獨(dú)剝離出來(lái)，并加以重點(diǎn)規(guī)制?！皬闹袊?guó)現(xiàn)實(shí)階段來(lái)看，事關(guān)全局、關(guān)涉范圍廣、密切關(guān)聯(lián)群眾利益的重大行政決策之民主性、公共性及理性不足是問(wèn)題的根本癥結(jié)，由是，對(duì)重大行政決策進(jìn)行規(guī)制就成了行政決策法治化的核心考量?！?肖北庚、王偉：《行政決策法治化研究》，法律出版社2015年版，第51頁(yè)。其二，立法進(jìn)路?？紤]到行政決策在整個(gè)行政權(quán)運(yùn)行體系中的至關(guān)重要地位，以及現(xiàn)有法學(xué)理論研究的不成熟，未來(lái)在行政決策的立法上，理想的做法應(yīng)當(dāng)是采取一個(gè)循序漸進(jìn)的進(jìn)路。具體而言，在短期內(nèi)，可以考慮由國(guó)務(wù)院制定《重大行政決策程序條例》，對(duì)重大行政決策行為加以集中規(guī)制；*2017年6月9日，國(guó)務(wù)院法制辦公室正式向社會(huì)發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》。在中長(zhǎng)期內(nèi)，則應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大起草和頒布全國(guó)統(tǒng)一的《行政決策法》，將所有行政決策行為全部納入法治化的軌道；其三，立法內(nèi)容。行政決策法學(xué)是一個(gè)獨(dú)立的部門法學(xué)，其知識(shí)含量應(yīng)當(dāng)具有綜合性的特點(diǎn)。這就決定了其立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋行政決策的概念、行政決策的地位、行政決策的權(quán)限配置以及行政決策的程序和行政決策的責(zé)任等多方面。