◎曾雄旺 劉媛媛，2 曾建英

中國農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)由建國初的以農(nóng)業(yè)受損為代價而使工業(yè)和城鎮(zhèn)居民消費者受益，調(diào)整為將農(nóng)業(yè)放在首要支持地位［1］。二十一世紀以來，國家先后實施了包括良種補貼、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機購置補貼四項農(nóng)業(yè)直接補貼政策，2006-2015年中央財政撥付的農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額達12350.10億，為促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起了重要作用，但農(nóng)業(yè)直接補貼資金管理也存在一些亟待解決的問題。

一、我國農(nóng)業(yè)直接補貼資金演變的特征

直接補貼資金總額從2006年的309.50億元增加到2015年的1652.60億元，增長了4倍多，其中良種補貼資金持續(xù)增長但占比穩(wěn)定，糧食直補資金保持基本穩(wěn)定但占比持續(xù)下降，農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機購置補貼資金和占比增長迅猛。

（一）農(nóng)業(yè)直接補貼資金增長趨勢下降，占財政總支出的比重小

農(nóng)業(yè)直接補貼資金規(guī)模的考量可以用總額、增速指標［2］。如表1所示，2006年至2015年我國農(nóng)業(yè)直接補貼總額在不斷提高。其中2013年的農(nóng)業(yè)直接補貼總額最高為1700.6億元，而2007-2008年農(nóng)業(yè)直接補貼總額環(huán)比增長率最高。2008年是比較特殊的一年，汶川大地震以及冰災雪災在這一年發(fā)生，財政的大部分資金用于扶貧所以用于農(nóng)業(yè)補貼方面的資金也有所增加。歷年農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額的環(huán)比增長率表明，農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額的環(huán)比增長率呈現(xiàn)下降趨勢。2008年到2010年農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額環(huán)比增長速度迅速降低，而2010年到2012年以后農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額環(huán)比增長速度有所上升但其速度緩慢，這表明農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額增加的速度波動較不穩(wěn)定。我國農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額占中央財政支出的比重總體呈上升趨勢，在2008我國農(nóng)業(yè)補貼資金占中央財政支出的比重最高，但其比重還不到2%，表明我國的農(nóng)業(yè)直接補貼資金規(guī)模小，國家財政投入力度不足。

（二）農(nóng)業(yè)直接補貼資金各項目分布不均，農(nóng)資綜合補貼占比高

農(nóng)業(yè)直接補貼資金的結(jié)構(gòu)反映資金的分配狀況。如表1所示，良種補貼資金從2006年的41.5億元增長至2011年的220億元后保持相對穩(wěn)定，占比相對穩(wěn)定在12%左右；糧食直補資金年度金額約為150億元左右，但占比持續(xù)下降，從2006年的45.88%下降至2015年的8.5%；農(nóng)機購置補貼資金金額和占比增長迅猛，年度撥付資金從6億元（占比1.94%）增長至237.55元（占比14.55%）；農(nóng)資綜合補貼資金總體趨勢呈現(xiàn)上升趨勢，占農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額的大部分，由2006年的38.77%上升到2008年的69.49%后下降至2010年的58.41%，后繼續(xù)上升至2015年的65.04%，體現(xiàn)了國家不斷加大對農(nóng)資價格攀升的補償力度。良種補貼是國家為了農(nóng)戶在選購農(nóng)產(chǎn)品種植所用的種子時給予的補貼，但是近幾年糧種價格不斷上漲農(nóng)戶耕種成本逐漸提高，農(nóng)業(yè)一旦遭受自然災害，農(nóng)戶來自銷售農(nóng)產(chǎn)品的收入還不夠購買種子的費用，實現(xiàn)農(nóng)戶增收就難上加難了。糧食直補是依據(jù)耕地面積而發(fā)放給承包農(nóng)戶的補貼，以致種糧的農(nóng)戶可以得到補貼，不種糧食的農(nóng)戶也可以得到補貼，這對真正種糧的農(nóng)戶是不公平的，農(nóng)戶的積極性難以調(diào)動，國家糧食產(chǎn)量也難以得到保證。盡管農(nóng)機購置補貼資金的總體趨勢是增長趨勢，但是其漲幅并不大，我國農(nóng)戶在購買農(nóng)用工具上有較大的經(jīng)濟壓力，而農(nóng)業(yè)直接補貼在這方面的支出又不足，許多可以使用現(xiàn)代化工具進行生產(chǎn)農(nóng)戶還在使用人畜力，導致了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不高。

表1 2006-2015年農(nóng)業(yè)直接補貼資金項目結(jié)構(gòu)及總額(單位：億元，%)

（三）農(nóng)業(yè)直接補貼資金發(fā)放環(huán)節(jié)多，存現(xiàn)資金分撒流失

國家安排了農(nóng)業(yè)直接補貼資金扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，但在撥付時暴露了不少問題，資金并沒有完全起到應有的效果。我國農(nóng)業(yè)直接補貼資金撥付環(huán)節(jié)多，會出現(xiàn)不可預見的風險。農(nóng)業(yè)直接補貼資金經(jīng)過中央、省、市的最終到縣里的不到中央撥付的二成。據(jù)財政部的測算，中國的補貼效率只有14%，即政府補貼1元錢，農(nóng)戶只能得到0.14元［3］。農(nóng)業(yè)直接補貼資金在撥付時存在資金流失現(xiàn)象，資金撥付不透明，有的資金通過多個系統(tǒng)逐級劃撥，沒有統(tǒng)一的資金渠道，導致政府無法掌握資金的來源和使用方向［4］。國家一直關(guān)注著一些糧食主產(chǎn)區(qū)的財政困難問題，不斷的給予這些有經(jīng)濟困難的糧食主產(chǎn)區(qū)撥付大量資金，但是這并沒有使糧食主產(chǎn)區(qū)與其他經(jīng)濟發(fā)達的糧食產(chǎn)區(qū)之間的經(jīng)濟差距縮小。

二、我國農(nóng)業(yè)直接補貼資金的效率評價

我國農(nóng)業(yè)補貼資金的效率可以通過農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率和產(chǎn)出彈性兩個指標來衡量。如表2所示，2006-2015年農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率和產(chǎn)出彈性均呈下降趨勢，其中農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率由2006年的77.67%下降到2015年的36.83%，產(chǎn)出彈性由2006年的0.29下降為2015年的-0.96。

（一）農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率

農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率是指在一段期間內(nèi)，農(nóng)業(yè)增加值與農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額的比值，用以表示每單位農(nóng)業(yè)直接補貼資金所對應的農(nóng)業(yè)增加值。我國農(nóng)業(yè)直接補貼資金自2006年的309.50億元增加到2015年的1652.60億元，同期農(nóng)業(yè)增加值由24040億元增加到60165.70億元。相關(guān)研究表明，農(nóng)業(yè)直接補貼與農(nóng)業(yè)增加值是存在正相關(guān)的關(guān)系的，農(nóng)業(yè)直接補貼資金對農(nóng)業(yè)增加值的增長有顯著影響。然而我國農(nóng)業(yè)直接補貼資金的產(chǎn)出效率整體上呈現(xiàn)下降趨勢，該指標從2006年 77.67%下降到 2014年的 35.96%，表明資金的投入回報增速呈現(xiàn)了負增長，這與農(nóng)業(yè)直接補貼資金投入量的逐年增加形成了背離。

（二）產(chǎn)出彈性系數(shù)

農(nóng)業(yè)直接補貼資金的產(chǎn)出彈性用農(nóng)業(yè)增加值的增長速度與農(nóng)業(yè)直接補貼資金總額的增長速度之比來衡量。當產(chǎn)出彈性系數(shù)為越大，農(nóng)業(yè)直接補貼效果越明顯。如表2所示，農(nóng)業(yè)直接補貼資金的產(chǎn)出彈性系數(shù)波動較大，除2010年彈性系數(shù)最高為5.93以外，其他年份都小于2。從2009年到2010年產(chǎn)出彈性系數(shù)從0.28提高到5.93然后又快速下降到2012年的0.61，表明農(nóng)業(yè)直接補貼資金的使用效率激增后又快速下降，2013年產(chǎn)出彈性系數(shù)回升至1.61，2014年又急劇下降至-5.41%，表明農(nóng)業(yè)直接補貼資金效率不穩(wěn)定且效率不高。

三、完善我國農(nóng)業(yè)直接補貼資金管理的建議

農(nóng)業(yè)直接補貼資金可以促進農(nóng)戶增收，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。完善我國農(nóng)業(yè)直接補貼資金管理的建議可以從加大對農(nóng)業(yè)直接補貼的投入力度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)直接補貼資金結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率三方面展開。

表2 2006-2015年農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率與產(chǎn)出彈性 (單位：億元)

（一）加大對農(nóng)業(yè)直接補貼的投入力度

我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)成為短板，要想國民經(jīng)濟得到真正快速發(fā)展就必須對農(nóng)業(yè)進行扶持。必須加大對農(nóng)業(yè)直接補貼的資金投入，增強農(nóng)業(yè)直接補貼資金的使用效果，促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化生產(chǎn)，使農(nóng)產(chǎn)品增量帶動農(nóng)戶增收。相比發(fā)達國家，我國對農(nóng)業(yè)直接補貼的力度就顯得不足，而農(nóng)業(yè)直接補貼資金與第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）的生產(chǎn)總值存在非常明顯的正相關(guān)關(guān)系。加大對農(nóng)業(yè)直接補貼的投入可以促進我國第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，構(gòu)建財稅體制機制，撬動金融信貸資金，拓寬農(nóng)業(yè)直接補貼資金的來源渠道。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)直接補貼資金結(jié)構(gòu)

一是加快全面推進三項補貼改革工作步伐。2016年國家財政部、農(nóng)業(yè)部決定將良種補貼、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼合為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，這是對農(nóng)業(yè)直接補貼資金結(jié)構(gòu)的重要改革。國家將三項補貼合一的主要目的是為了提高補貼效率，精準補貼促進農(nóng)戶生產(chǎn)積極性保證國家糧食安全加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。在我國實行三項補貼改革勢在必行，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展的必經(jīng)之路。二是增加對農(nóng)戶購置農(nóng)機補貼。我國的農(nóng)田水利建設(shè)比較落后，部分農(nóng)戶還停留在用水大面積的漫灌而發(fā)達國家的農(nóng)戶早已實行滴灌，很顯然滴灌比漫灌更加的節(jié)水，究其原因還是國家的農(nóng)機投入不足造成水資源浪費。增加對農(nóng)戶購置農(nóng)機補貼不僅可以推進農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展而且可以加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的步伐。

（三）提高資金使用效率

建立健全農(nóng)業(yè)直接補貼資金效率評價機制。我國應從實際國情出發(fā)對我國的農(nóng)業(yè)直接補貼資金效率進行全方位的綜合評價，可以通過我國農(nóng)業(yè)直接補貼資金的效率入手，剖析其效率影響因素及其改進方案，從而更好的提高資金效率。建立健全監(jiān)管法制及責任追究制度消除農(nóng)業(yè)直接補貼資金流失問題，可委托第三方監(jiān)管機構(gòu)對國家撥付農(nóng)業(yè)直接補貼資金的各個環(huán)節(jié)實施監(jiān)管、監(jiān)督，其檢查結(jié)果直接向中央相關(guān)部門進行報告。

［1］彭慧蓉，鐘漲寶.建國六十年我國農(nóng)業(yè)補貼政策演變軌跡及邏輯轉(zhuǎn)換［J］.經(jīng)濟問題探索，2010（11）：30－44.

［2］周怡岑.陳曉亮.彭文武.我國農(nóng)業(yè)補貼政策的問題與改進建議.［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟.2017（3）：87-89.

［3］何忠偉.中國農(nóng)業(yè)補貼的政策的效果與體系研究.［D］.北京：中國農(nóng)業(yè)科學院博士學位論文.2005.

［4］方秋爽，沈月琴，張曉敏，陳俊，梅雨晴.國內(nèi)外農(nóng)業(yè)補貼政策研究.［J］.世界農(nóng)業(yè)，2017（01）：18-86.