萬振華+姚桂英+歐陽群+婁英英

南昌縣是江西首府首縣，近年來經(jīng)濟社會快速發(fā)展，與此同時，老年人的養(yǎng)老問題成為重要的社會問題。據(jù)統(tǒng)計，南昌縣總?cè)丝?03萬，60歲以上的老人14.4萬，占人口總數(shù)的14.8%，80歲以上的高齡老人近2萬，占人口總數(shù)的2.1%，南昌縣的人口老齡化程度已接近全國16.1%的平均水平。隨著南昌縣人口老齡化程度的不斷加深，人們對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求也越來越大，由于公辦養(yǎng)老機構(gòu)在一定程度上的局限性，民辦養(yǎng)老機構(gòu)在現(xiàn)代生活中將扮演越來越重要的角色。南昌縣政府出臺優(yōu)惠政策，鼓勵和支持民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，這對于妥善解決人口老齡化問題，具有十分積極的作用。為了全面了解民辦養(yǎng)老機構(gòu)的情況，課題調(diào)研組到南昌縣民政局、幾個代表性的民辦養(yǎng)老機構(gòu)和個別公辦養(yǎng)老機構(gòu)進行了深入調(diào)研，以期綜合全面并對比分析，把握現(xiàn)狀，分析困境，謀求出路。

1 南昌縣民辦養(yǎng)老機構(gòu)的基本情況

為應(yīng)對老齡化問題，南昌縣高度重視社會化養(yǎng)老工作，在加快公辦養(yǎng)老機構(gòu)投入的同時，積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，改善基礎(chǔ)設(shè)施和條件，但是相比于社會化養(yǎng)老的旺盛需求，南昌縣民辦養(yǎng)老機構(gòu)存在“三少”現(xiàn)象：

1.1 民辦養(yǎng)老機構(gòu)偏少。南昌縣只有17家公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，51家社區(qū)養(yǎng)老院，5家民辦養(yǎng)老機構(gòu)，全縣床位5203張，其中民營3000余張。每千名老人擁有的床位數(shù)約20張，距2020年實現(xiàn)千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)40張、民辦養(yǎng)老機構(gòu)的養(yǎng)老床位數(shù)不低于床位總數(shù)50%的目標還有很大的差距。向塘、蓮塘夕陽紅、蔣巷永樂養(yǎng)老院各100多張，這3家僅僅維持對老人的生活照料，基本純粹養(yǎng)老，規(guī)模小，管理粗糙，南昌永康老年護理院203張，在全省率先創(chuàng)導(dǎo)“醫(yī)養(yǎng)融合”的養(yǎng)老模式，該院接納的對象大多數(shù)是失能和半失能老人，或者是需要長期護理的患者，目前入院老人110余人，其中失能和半失能率達到80%以上。黃馬老慶祥2300張，以休閑式公寓為主，為長者提供從休閑娛樂到醫(yī)療文化全方位的服務(wù)和護理。

1.2 入住老人少?？偟膩碚f，全縣民辦養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在入住率偏低的狀況。盡管老人有需求，市場有潛力，但是由于其中4家小型養(yǎng)老院規(guī)模小，設(shè)施差、管理粗糙，許多老人看不上，入住率低于50%，醫(yī)養(yǎng)融合的永康養(yǎng)老院護理院入住率達到60%，黃馬老慶祥2300張，試營業(yè)2年多，2017年3月正式營業(yè)，僅僅150人入住，入住率只有6%。

1.3 盈利少。調(diào)查顯示，半數(shù)以上的養(yǎng)老機構(gòu)仍處于虧損狀態(tài)。經(jīng)調(diào)查，200-300張床位的小型民辦養(yǎng)老機構(gòu)需要有100人左右的老人入住才能維持盈虧平衡，超過100人才開始盈利。南昌縣5家中有3家只是維持運營，銀三角永康略有盈利，老慶祥入住率只有6%，明顯入不敷出。如果興辦民辦養(yǎng)老機構(gòu)的利潤率長期低于社會平均利潤率，必將嚴重制約該行業(yè)的發(fā)展。

2 南昌縣民辦養(yǎng)老機構(gòu)的困境

近年來，由于人們生活質(zhì)量的提高和壽命的延長，社會化養(yǎng)老需求與日俱增，與發(fā)達地區(qū)社會化養(yǎng)老相比，南昌縣社會化養(yǎng)老尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展基本上剛起步，南昌縣民辦養(yǎng)老機構(gòu)在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、發(fā)展、壯大的過程中存在許多困境。

2.1 頂層設(shè)計好與貫徹落實難的矛盾。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然政府對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策扶持基本到位，但當養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展完善過程中需要政策的支持時卻面臨諸多問題。首先以土地問題為例。土地，是制約民辦養(yǎng)老院發(fā)展的核心問題。由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)兼具公益和微營利的特點，定位比較模糊，很難參照福利事業(yè)用地標準通過劃撥獲取土地。目前，民辦養(yǎng)老機構(gòu)獲取土地的方式主要是招、拍、掛的竟價方式和租賃用地方式。但隨著各地土地價格的劇增，很少有民辦養(yǎng)老機構(gòu)有能力從市場上競價取得土地。近年來南昌縣工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，土地供應(yīng)緊缺，由于沒有預(yù)留養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展用地，民辦養(yǎng)老機構(gòu)面臨土地瓶頸。如南昌銀三角永康護理院初期只有60張床位，建筑面積800平米，因發(fā)展需要，擴大規(guī)模，經(jīng)過漫長等待、守缺，才租下一個交通便利的售樓處；黃馬鄉(xiāng)老慶祥經(jīng)多方調(diào)研，在全縣相對交通便利的中心地帶找不到土地，只好退其次，在黃馬落地，雖然設(shè)施齊全，但因地處遠郊，公共服務(wù)不配套，有入住意向的老人放棄了打算。再以養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)?？▎栴}為例，由于一些細節(jié)政策制定的滯后和相關(guān)部門的利益博弈，審批部門一直不允許民辦養(yǎng)老機構(gòu)成為醫(yī)保刷卡的定點單位，有醫(yī)?？ǖ睦先酥荒艿酵饷嫠⒖盟?，不僅導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)的藥品成了擺設(shè)，醫(yī)務(wù)室基本處于無盈利的狀態(tài)，制約了養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療條件的改進，同時也極大的浪費了醫(yī)療成本。

2.2 大量投資與快速收回之間的矛盾。一是前期投入融資困難。養(yǎng)老事業(yè)投資回報周期長、風(fēng)險大，因為福利性質(zhì)地產(chǎn)不能用于抵押，所以一般銀行不愿意提供貸款，啟動資金基本通過私人借貸等方式籌措。多以家庭或個人合股投資為主，以租地自建和租房改建為主，投資規(guī)模較小，難以形成長期投資。投資除了自有資金外，主要是民間借貸，據(jù)調(diào)查，老慶祥投資1.8億元，2003張床位。建筑面積達到53000平方米已經(jīng)試營業(yè)2年多，2017年正式3月開業(yè)，目前只150人入住，資金缺口相當大，社會融資達30%-40%，一些社會公眾懷疑其非法集資。民間借貸規(guī)模小，利率高，給民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)造成了嚴重的債務(wù)負擔(dān)。由于投入不足，民辦養(yǎng)老機構(gòu)大多設(shè)施簡陋，缺乏必要的醫(yī)療設(shè)施和老人康復(fù)訓(xùn)練設(shè)施。二是運營期間入不敷出。目前民辦養(yǎng)老機構(gòu)主要的收入來源是收取入住老人的費用及政府補貼，簡陋一點的養(yǎng)老院收費1300元左右，一般養(yǎng)老機構(gòu)的收費在每人每月2000-2500元之間，全失能的3500元左右。政府對民辦養(yǎng)老機構(gòu)一次性建設(shè)補貼按照規(guī)模大小在3000元每張床位不等，運營補貼僅僅在運營頭3年期間按照入住人數(shù)多少給予每張床每個月200元補貼，這兩項收入并不足以支持民辦養(yǎng)老機構(gòu)正常運營。

2.3 社會化養(yǎng)老需求旺盛與專業(yè)人才短缺并流失的矛盾。隨著人們生活質(zhì)量的提高和壽命的延長，社會化養(yǎng)老需求與日俱增，但是所需專業(yè)人才匱乏。據(jù)調(diào)查，由于工資低、工作又臟又累，所以大部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)的護理人員都是從周邊農(nóng)村或下崗職工中招收的40、50人員，而且50歲上下的居多，多為小學(xué)及以下學(xué)歷，雖然多數(shù)地區(qū)對護工都進行了崗前培訓(xùn)，但仍不具備專業(yè)的護理知識。僅有少數(shù)醫(yī)護人員具有專業(yè)的醫(yī)療護理知識，養(yǎng)老機構(gòu)的護工人員多數(shù)是50歲左右的農(nóng)民，雖然經(jīng)過了一定的培訓(xùn)，也取得了上崗證，但是他們的個人素質(zhì)以及接受學(xué)習(xí)的能力較弱，對老人的護理達不到預(yù)期的效果。護理人員所占比例較大，整體素質(zhì)較低，有的養(yǎng)老機構(gòu)護士與護工人員的比例為1∶3，有的養(yǎng)老機構(gòu)護士比例更低。護工為老人提供的服務(wù)也僅限于做飯，喂飯、洗衣、清潔等低附加值的工作，老人的心理慰藉和生活質(zhì)量得不到保障，專業(yè)醫(yī)護人員的缺乏也使得入住老人生病不能得到及時發(fā)現(xiàn)、及時救治。另外，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，即使是由養(yǎng)老機構(gòu)支付護工的崗前學(xué)習(xí)和培訓(xùn)所需的全部費用，護工人員的供給仍遠遠小于需求，一些養(yǎng)老機構(gòu)甚至要額外付出一定的宣傳和招聘成本到附近地區(qū)招募護理人員。護理人員流失量大。由于養(yǎng)老機構(gòu)屬于微利性行業(yè)，護理人員的工資相對較低，護工在與養(yǎng)老機構(gòu)簽訂了合約，接受了政府或養(yǎng)老機構(gòu)免費的培訓(xùn)，取得執(zhí)業(yè)證書之后很難會在養(yǎng)老機構(gòu)工作較長時間，而是憑借已獲得的執(zhí)業(yè)證書選擇工資更高的護理工作，例如到醫(yī)院對病人進行短期的病床護理等。養(yǎng)老機構(gòu)難以通過合同或是保險的方式留住護理人員，而通過情感維系留下來的護工比例也很小，導(dǎo)致機構(gòu)的護理人員流失量很大，不僅增加了培訓(xùn)成本，還影響了機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

2.4 多樣化服務(wù)期待與服務(wù)功能不全的矛盾。真正的養(yǎng)老包括“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”，當前由于養(yǎng)老院基礎(chǔ)設(shè)施不配套、收費偏低、工作人員專業(yè)性不足等因素制約，對入住老人的護理基本僅限于讓老人吃飽、穿暖等基本需求上，而對老人的精神需求，人文關(guān)懷等方面則常常是力不從心。服務(wù)較差，“機構(gòu)”味過濃，老年人不愿入住。有學(xué)者指出，目前養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營已經(jīng)陷入了高需求低入住的怪圈：一方面，許多老人找不到地方養(yǎng)老，要排隊等候中意的養(yǎng)老機構(gòu)有床位；另一方面，又有許多養(yǎng)老機構(gòu)的入住率并不理想，持續(xù)虧損。大多數(shù)養(yǎng)老院只注重生活照料方面的服務(wù)，對老年人的醫(yī)療保健、康復(fù)護理、文體娛樂、精神慰藉等服務(wù)功能未能跟上。養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務(wù)缺乏吸引力。目前，大部分的養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容都比較單調(diào)，一般僅限于滿足吃、住等基本生活需求，缺乏特色和個性化的服務(wù)，對老年人身體康復(fù)、心理慰藉、精神贍養(yǎng)較少。

3 民辦養(yǎng)老機構(gòu)的出路

通過調(diào)查，筆者認為南昌縣的民辦養(yǎng)老機構(gòu)難以滿足老年人的養(yǎng)老需求，亟待加強。

3.1 加大民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策扶持力度。民辦養(yǎng)老機構(gòu)作為一項與社會福利事業(yè)相關(guān)的微利性產(chǎn)業(yè)，對于政府政策具有較大的依賴性。今后要加大政策落實力度，主要有：一是優(yōu)先保障養(yǎng)老用地的合理需求。各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃、年度用地計劃，并優(yōu)先保障其合理的用地需求。新建500張以上床位的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施項目，可按規(guī)定程序優(yōu)先列入縣重大項目調(diào)度會，優(yōu)先安排縣預(yù)留新增建設(shè)用地計劃指標。二是整合資源。積極采取“公建民營”、“民辦公助”、“購買服務(wù)”、“合同外包”等模式將養(yǎng)老服務(wù)交由市場和社會組織運營管理。引導(dǎo)企事業(yè)單位、群眾團體、社會組織、個人等社會力量，以獨資、合資、合作、聯(lián)營等形式，興辦運營不同規(guī)模、不同層次的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和機構(gòu)。三是改革貸款融資政策。將國家有關(guān)促進服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融政策落實到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。鼓勵金融機構(gòu)加快金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，拓寬信貸抵押擔(dān)保物范圍，積極支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸需求。積極利用財政貼息、小額貸款、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券等方式，加大對發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸投入。政府出資建立的融資性擔(dān)保機構(gòu)要積極為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供貸款擔(dān)保服務(wù)。商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)融資擔(dān)保，享受融資擔(dān)保風(fēng)險補償政策。四是建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合綠色通道。醫(yī)院建設(shè)運營養(yǎng)老護理院可享受養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)運營的全部政策。對在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)內(nèi)設(shè)置的醫(yī)療機構(gòu)，符合基本醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構(gòu)條件的，納入基本醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構(gòu)范圍。定點醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)嚴格執(zhí)行醫(yī)療保險政策和醫(yī)療保險協(xié)議管理規(guī)定，嚴格做到合理查檢、合理用藥和合理治療。社會保障部門要完善醫(yī)保參保、報銷制度，積極為異地養(yǎng)老的老年人辦理醫(yī)療保險異地安置手續(xù)，創(chuàng)造條件通過就醫(yī)平臺實現(xiàn)刷卡即時結(jié)算。公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為民辦養(yǎng)老機構(gòu)的“五?！崩先撕汀叭裏o”老人開展巡診，巡診的醫(yī)療費、勞務(wù)費、交通費等費用由當?shù)卣o予補貼。

3.2 加大宣傳力度。受傳統(tǒng)觀念的影響，一部分人認為只有無兒無女的老人才入住托老所，子女把老人送進托老所是不孝的行為；還有一部分人對民辦養(yǎng)老機構(gòu)有偏見，不放心把老人送進托老所。因此，相當一部分人哪怕自己無暇照顧年邁的父母，也不愿意把老人送進托老所。因此，采取多種形式加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的宣傳，消除人們認識上的誤區(qū)是有效解決民辦養(yǎng)老機構(gòu)入住率低的重要手段。同時發(fā)展愛心志愿者服務(wù)組織，充分調(diào)動社會力量參與尊老愛老活動。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭走訪慰問老人，學(xué)校要組織中小學(xué)生關(guān)愛老人，社區(qū)應(yīng)組織老干部、老教師、老文藝工作者和老醫(yī)療工作者等，開展低齡老人為高齡老人服務(wù)的志愿活動。通過開展文明敬老活動，大力宣傳，弘揚中華民族的孝道文化，形成全社會都來關(guān)心老人、幫助老人的良好氛圍。

3.3 加大護理人員培訓(xùn)力度。將養(yǎng)老護理員培訓(xùn)作為職業(yè)培訓(xùn)和促進就業(yè)的重要內(nèi)容。對參加養(yǎng)老服務(wù)技能培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)且培訓(xùn)合格的勞動者，按規(guī)定給予培訓(xùn)補貼。推動普通高校和職業(yè)院校開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)和老年教育課程，為社區(qū)、老年教育機構(gòu)及養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等提供教學(xué)資源及服務(wù)。完善職業(yè)技能等級與養(yǎng)老服務(wù)人員薪酬待遇掛鉤機制。建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員獎懲機制，提升養(yǎng)老護理隊伍職業(yè)道德素養(yǎng)。將養(yǎng)老護理員納入企業(yè)新型學(xué)徒制試點和城市積分入戶政策范圍。積極開發(fā)老年人力資源，為老年人的家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)，倡導(dǎo)“互助養(yǎng)老”模式。民辦養(yǎng)老機構(gòu)可以積極爭取公辦福利院的支持，嘗試與公辦福利院結(jié)對幫扶、派員學(xué)習(xí)等方式，不斷提高工作人員護理水平。有條件的話，可以采取請進來，走出去的方式，學(xué)習(xí)借鑒先進單位的護理水平和管理經(jīng)驗，不斷提高民辦養(yǎng)老機構(gòu)的軟實力。

3.4 加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的管理力度。政府應(yīng)盡快出臺關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)的法律法規(guī)，讓養(yǎng)老機構(gòu)有法可依，在降低養(yǎng)老機構(gòu)投資風(fēng)險的同時，讓真正熱忱養(yǎng)老事業(yè)的個人安心地去發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)。規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展市場，嚴禁有意套取國家扶持政策的個人進入。全面貫徹落實低保老人、失能老人和“三無”老人的福利保障政策，堅持建管并舉，強化行業(yè)監(jiān)督。結(jié)合養(yǎng)老市場需求，進行養(yǎng)老機構(gòu)標準化建設(shè)。拓展服務(wù)項目，加強收費監(jiān)管，探索公辦養(yǎng)老機構(gòu)共建民營、民辦養(yǎng)老機構(gòu)委托租賃合作經(jīng)營，推進養(yǎng)老機構(gòu)的科學(xué)化、法律化、精細化、品牌化經(jīng)營。

作者單位：中共南昌縣委黨校