謝健

內(nèi)容提要 近代以來，隨著西方法律在中國法治實(shí)踐中的問題不斷涌現(xiàn)，中國開始尋求適合自身實(shí)際的法治形式，南京國民政府時(shí)期的基層調(diào)解委員會就是在追尋適合中國法治模式的基礎(chǔ)上形成的。通過對重慶及附近地區(qū)基層調(diào)解委員會的分析，可以發(fā)現(xiàn)調(diào)解委員的身份大多為地方精英，基層調(diào)解委員會工作成效也存在一定缺陷。不過，在社會關(guān)系紛繁復(fù)雜的今天，這種具有“東方智慧”的行政調(diào)解機(jī)制也能提供諸多的歷史借鑒。

關(guān)鍵詞 調(diào)解委員會 地方自治 法治 糾紛處理

[中圖分類號]K262.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]0447—662X（2017）12—0078—10

在傳統(tǒng)社會中，解決日常糾紛的方式有很多，其中最為重要的機(jī)制之一就是調(diào)解。南京國民政府成立之后，雖然法律治理的力量加強(qiáng)，但是傳統(tǒng)的調(diào)解機(jī)制在廣大鄉(xiāng)村仍得以延續(xù)。在延續(xù)傳統(tǒng)社會“息訟”“訟則終兇”等治理思路的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方自治的需要，南京國民政府從制度層面對調(diào)解進(jìn)行規(guī)定并形成了一套完整的體系，其中基層調(diào)解委員會是這個體系中行政調(diào)解部分的核心。這種延續(xù)民間自治習(xí)慣的糾紛處理體制，在以往的研究中并未為學(xué)界所重視，已有的相關(guān)研究中還缺乏對調(diào)解委員會的組織、人員、成效等的系統(tǒng)論述。從整個近代基層治理方式的歷史演進(jìn)來看，對調(diào)解委員會的系統(tǒng)探討是目前基層法治建設(shè)中的重要經(jīng)驗(yàn)來源之一，因此，筆者擬就所搜集的資料，在梳理法律文本的基礎(chǔ)之上，以重慶、巴縣、璧山等三地為范圍，對基層調(diào)解委員會的組織與運(yùn)作等問題做一系統(tǒng)的探討，以期能對國民政府時(shí)期基層的糾紛處理、地方自治、法治等問題有進(jìn)一步的認(rèn)識。

一、地方自治框架下的調(diào)解委員會

基層調(diào)解委員會中的“基層”指的是地方行政中的區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等層級的政權(quán)。為何要在這些基層政權(quán)中設(shè)置調(diào)解委員會？其中最為核心的目標(biāo)就是加強(qiáng)地方自治。調(diào)解委員會孕育于地方自治之中，并在隨后的演進(jìn)中形成獨(dú)立的體系，而這個體系在某種意義上又是整個地方自治不可或缺的一部分。

1.調(diào)解委員會制度的形成

在傳統(tǒng)的“中華法系”中對調(diào)解是沒有進(jìn)行成文規(guī)定的，日常糾紛的處理依據(jù)僅是傳統(tǒng)習(xí)俗。自清末修憲后，西方法系開始被中國引入，調(diào)解制度也為新法所吸收。民國建立以后，為加強(qiáng)地方解決糾紛的能力曾經(jīng)訓(xùn)令各地普遍建立息訟會，但是這一地方組織大多為非官方所主導(dǎo)，也未曾普遍建立。

南京國民政府成立之后，按孫中山“軍政-訓(xùn)政-憲政”的建國思路，開始積極引導(dǎo)地方進(jìn)行自治，并先后頒布了區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層自治施行法，在這些地方自治法規(guī)中開始有了對調(diào)解委員會的規(guī)范。1931年3月司法院、行政院會同公布了《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》，明確對調(diào)解委員會進(jìn)行單獨(dú)立法。經(jīng)過十余年的運(yùn)作，《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》很難再符合劇烈變動之后的社會實(shí)際，因此1943年10月內(nèi)政部、司法行政部會同頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》。新的組織規(guī)程從組織、權(quán)限、調(diào)解程序以及調(diào)解委員任免等方面對調(diào)解委員會的建構(gòu)作出規(guī)定，使得調(diào)解委員會的法律規(guī)定更加系統(tǒng)化。

民國時(shí)期是西方法系在中國內(nèi)化的重要時(shí)期，正是在這種背景之下，結(jié)合地方自治的實(shí)際需要，基層調(diào)解委員會制度得以建立和完善，并最終形成了調(diào)解委員會的特殊地位——既是“地方自治法令規(guī)定之設(shè)置”，“為地方正紳借此主張公道，熱心桑梓”的重要地方自治組織，也是受地方法院指導(dǎo)，需向法院備案和呈報(bào)業(yè)務(wù)情形的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。

2.調(diào)解委員身份的文本規(guī)范

建立調(diào)解委員會是為了加強(qiáng)基層政權(quán)和民眾的自治能力，那么在調(diào)解委員的選擇上就應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重。雖然在中央和各省市所制定的法律規(guī)范對調(diào)解委員任職條件的規(guī)定并不明確，但卻有著基層調(diào)解由地方精英掌控的傾向性。

在調(diào)解委員會成立的根本性法規(guī)中，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定調(diào)解委員“由鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會”選舉，正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長均不得被選?！秴^(qū)自治施行法》中的條文與之類似，但未規(guī)定正副區(qū)長或區(qū)署職員不能出任調(diào)解委員?！秴^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》則無相關(guān)規(guī)定。同樣，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》也未對調(diào)解委員的條件進(jìn)行具體的限定，僅要求“調(diào)解委員會設(shè)調(diào)解委員五人至九人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)具有法律知識之公正人員充之”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不得被選為調(diào)解委員”。不過從中還是可以看出，國民政府對調(diào)解委員的基本要求是“具有法律知識”，并且“公正”。

與中央的立法規(guī)定稍有差異，各省市縣制定的單行法規(guī)中對調(diào)解委員的要求更多，以四川為例，省市縣各級政府在不同時(shí)期對調(diào)解委員的來源、任職條件等有不同的規(guī)定。如1936年永川縣制定的組織規(guī)程規(guī)定“聯(lián)保調(diào)解委員會委員五人，由聯(lián)保主任于聯(lián)保內(nèi)熱心地方、公正人士中，選擇加倍人數(shù)呈報(bào)區(qū)長，轉(zhuǎn)呈縣府選擇委任”，而大竹縣制定的組織規(guī)程則僅規(guī)定“就區(qū)屬正紳中聘任”。1940年12月四川省政府制定了四川省內(nèi)的統(tǒng)一性規(guī)則，其中規(guī)定“區(qū)署職員不得兼任區(qū)調(diào)解委員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所職員不得兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員，但名譽(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不在此限”，調(diào)解委員的條件為“年滿二十五歲以上、品行端正、鄉(xiāng)望素孚、略具法律知識、無不良嗜好、未喪失財(cái)產(chǎn)信用及未受刑事處分”。不過這種規(guī)定也是相當(dāng)模糊的，不是能夠量化的具體標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，也并非所有的單行法規(guī)都對調(diào)解委員身份有所規(guī)定，如陪都重慶制定的《重慶市各鎮(zhèn)調(diào)解委員會通則》中就未明確規(guī)定任職條件?！多l(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》頒布之后，重慶市政府以該通則“多不適合現(xiàn)時(shí)地方自治組織，且與內(nèi)政部會同司法行政部頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》不合”，明令廢止。1944年頒布的《重慶市各區(qū)區(qū)調(diào)解委員會組織規(guī)程》中對調(diào)解委員聘任條件僅要求為“具有法律知識之公正人士”。實(shí)際上，該規(guī)程“全文均系參照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》之規(guī)定”，僅“原第十三條漏抄原第二項(xiàng)關(guān)于開會調(diào)解之規(guī)定”制定而成，因此不可能有所規(guī)定。由此可見，對調(diào)解委員的任職條件，從中央到地方都沒有一個能夠量化的標(biāo)準(zhǔn)，但卻有選擇“正紳”等地方精英的傾向性。endprint

3.調(diào)解委員會的職權(quán)范圍

既然以地方自治為核心目的，那么調(diào)解委員會的功能就是要把糾紛“就地解決”，從調(diào)解委員會的職權(quán)范圍也可以看出這種功能設(shè)定的取向。具體而言，調(diào)解委員會的調(diào)解范圍可以分為案件范圍、地理范圍以及權(quán)限范圍。

一是案件范圍，關(guān)于民事調(diào)解，其凡屬“民事調(diào)解事項(xiàng)”和“依法得撤回告訴之刑事調(diào)解事項(xiàng)”均可經(jīng)調(diào)解委員會調(diào)解。在后續(xù)的立法中又加以完善，民事糾紛“依民事訴訟法正在法院調(diào)解之事項(xiàng)，不得同時(shí)另行調(diào)解”，刑事案件則限于危害較輕者，具體有妨害風(fēng)化罪、妨害婚姻及家庭罪、傷害罪、妨害自由罪、妨害名譽(yù)及信用罪、妨害秘密罪、盜竊罪、侵占罪、詐欺背信罪、毀棄損壞罪等，以上各罪經(jīng)調(diào)解委員會“調(diào)解成立后，告訴人應(yīng)向法院撤回其告訴”。

二是地理范圍，調(diào)解委員會受理案件的地理范圍原則上以要求雙方在同一調(diào)解委員會管轄內(nèi)為限，雙方不在同一區(qū)域時(shí)，由雙方商議決定，雙方商議未定時(shí)“民事得由被告所在地”“刑事得由犯罪地”之調(diào)解委員會調(diào)解。

三是權(quán)限范圍，《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》特別強(qiáng)調(diào)“民事調(diào)解事項(xiàng)，須得當(dāng)事人之同意，刑事調(diào)解事項(xiàng)，須得被告人之同意，始能調(diào)解，調(diào)解委員會不得有阻止告訴及強(qiáng)迫調(diào)解各行為”，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》也作類似規(guī)定。由此可見，其主旨就是在雙方當(dāng)事人的同意之下解決糾紛，從而達(dá)到基層事務(wù)自治的目的。此外，調(diào)解委員會調(diào)解以免費(fèi)為原則，“不得征收任何費(fèi)用或收取報(bào)酬”，在糾紛處理上“除對于民事當(dāng)事人及刑事被害人得評定賠償外，不得為財(cái)產(chǎn)上或身體上之處罰”。當(dāng)然，調(diào)解過程中涉及到驗(yàn)傷或查勘情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)由被害人或法定代理人、輔佐人報(bào)請所在鄉(xiāng)公所勘驗(yàn)開單，如被害人不愿勘驗(yàn)，調(diào)解委員會也不得強(qiáng)行勘驗(yàn)。

二、調(diào)解委員群體的量化分析

調(diào)解委員會的產(chǎn)生是地方自治的必然產(chǎn)物，既然調(diào)解委員會屬于地方自治的一部分，那么出任調(diào)解委員的是基層社會中的哪些群體？由于各種組織規(guī)程中的表述并不能明確調(diào)解委員的身份，因此筆者選取四川地區(qū)的璧山、巴縣、重慶等地的調(diào)解委員會為樣本，試圖對調(diào)解委員群體進(jìn)行量化分析，以期能夠?qū)φ{(diào)解委員會制度有進(jìn)一步認(rèn)識。

目前筆者收集到的調(diào)解委員會委員履歷表共有104份，包括璧山縣31份、巴縣55份、重慶市18份。這些表格形成時(shí)間集中于20世紀(jì)40年代中后期，其中璧山的形成于1943-1944年間，巴縣和重慶兩地的則以1944-1946年間居多。由于其中有同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不同年份者，因此筆者在分析時(shí)僅以其中一份為主，其余為參照。同時(shí)，由于每個表中所呈現(xiàn)內(nèi)容的差異性，因此在學(xué)歷和經(jīng)歷的分析中所使用的表格數(shù)量、年限存在一定的差異。

1.調(diào)解委員的學(xué)歷

關(guān)于調(diào)解委員的知識水平，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》中并未規(guī)定，僅要求“具有法律知識”。在各省市的單行法規(guī)中也較為含糊，如四川省政府和重慶市政府制定的規(guī)程也是僅要求調(diào)解委員“略具法律知識”。那么，在實(shí)際的運(yùn)作中調(diào)解委員的學(xué)歷如何？筆者經(jīng)過對所收集的104個調(diào)解委員會履歷表進(jìn)行篩選后，選取了65個調(diào)解委員會的495個調(diào)解委員的學(xué)歷進(jìn)行分析，制得下表：

注：本表中“中學(xué)”包括初中、舊制中學(xué)及地方公學(xué)；“專修科”包括農(nóng)業(yè)、商業(yè)、師范、軍事、法政等專修科；“大學(xué)”包括大學(xué)、學(xué)院等；“其他”包含各種講習(xí)所、臨時(shí)培訓(xùn)班及清朝功名。

對學(xué)歷進(jìn)行分析，是了解調(diào)解委員這一群體的重要信息，同時(shí)也是了解基層社會法治水平的有效途徑。上表所采用的分類方式或許并不十分精確，但在總體上能夠體現(xiàn)出層次上的差異。從數(shù)據(jù)上看，調(diào)解委員的學(xué)習(xí)經(jīng)歷存在著明顯特征。

首先，學(xué)習(xí)經(jīng)歷的分布趨勢。從上表的數(shù)據(jù)中可以看出，三地調(diào)解委員知識水平總體上集中在“私塾或小學(xué)”“中學(xué)”兩個層次。其中以中學(xué)為主，占總?cè)藬?shù)的41.41%以上；私塾或小學(xué)次之，占總?cè)藬?shù)的33.13%以上。如果將專修科層次的人數(shù)納入到中學(xué)層次，那么則占總?cè)藬?shù)的56.77%。分地區(qū)而言，擁有中學(xué)水平學(xué)歷的調(diào)解委員比例最高的是璧山縣，達(dá)到了46.04%，若將專修科納入計(jì)算則達(dá)62.59%，巴縣次之，比例為40.27%，重慶市最少，僅占38.46%。在總體水平之外，存在著兩極分化的情形：一方面是部分調(diào)解委員擁有的大學(xué)、留學(xué)等高學(xué)歷，另一方面則是“其他”欄內(nèi)標(biāo)注的臨時(shí)培訓(xùn)班類的學(xué)習(xí)經(jīng)歷。不過前述兩類人員的數(shù)額及所占比例都較低，并不能夠影響對基層調(diào)解委員整體水平的判斷。

當(dāng)然，以上僅是從橫的方面，那么調(diào)解委員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)是否真如上表所反映的那樣呢？實(shí)際上，從縱的方面看，在連續(xù)兩年或三年內(nèi)某個調(diào)解委員會調(diào)解委員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)，仍以“私塾或小學(xué)”“中學(xué)”這兩個層次為主。如璧山縣三合鄉(xiāng)1943年呈報(bào)的履歷表中共7人，其中有中學(xué)5人、專修科2人；而1944年呈報(bào)的表中共9人，其中私塾或小學(xué)3人、中學(xué)3人、專修科3人。丁家鄉(xiāng)1943年呈報(bào)的調(diào)解委員共7人，有私塾2人、中學(xué)5人；1944年呈報(bào)的調(diào)解委員仍為7人，包括私塾2人、中學(xué)3人、專修科2人。同樣，巴縣鹿角鄉(xiāng)1944年呈報(bào)的7人中有私塾3人、中學(xué)4人，1946年和1947年的7名委員中雖然人有變化，但學(xué)歷分布都是私塾2人、中學(xué)4人、大學(xué)1人。

其次，學(xué)歷與法律常識的關(guān)系。無論是國民政府中央還是各省市地方，都要求“具備法律常識”，那么在實(shí)際運(yùn)作中調(diào)解委員是否真能具備法律常識？從表1中的備注欄可以看出，495個調(diào)解委員中僅有24人擁有法政類學(xué)習(xí)經(jīng)歷，占全部調(diào)解委員的4.85%。而且這里的統(tǒng)計(jì)數(shù)字是“法政類”，并非單純的法律專業(yè)，在這僅有的24人中明確標(biāo)明為法學(xué)專業(yè)的僅有巴縣惠民鄉(xiāng)的調(diào)解委員陳靜涵和巴縣廣陽鄉(xiāng)的調(diào)解主席喻正謙。當(dāng)然，有理由相信擁有專修科以上的學(xué)歷者在修學(xué)過程中會接受一些法律常識的訓(xùn)練，在一定程度上具有一些法律常識。

雖然上表所反映出來的調(diào)解委員知識水平不一，但是可以肯定的是調(diào)解委員絕大多數(shù)都受過私塾以上的學(xué)習(xí)教育，而且無論是從總體還是分地區(qū)來看，三地調(diào)解委員大多數(shù)都具有中學(xué)、相當(dāng)于中學(xué)或中學(xué)以上水平的學(xué)習(xí)經(jīng)歷。由此也可以看出調(diào)解委員的學(xué)識水平，足以應(yīng)付和處理簡單行政事務(wù)。endprint

2.履歷

在傳統(tǒng)社會中，學(xué)歷、財(cái)力和經(jīng)歷都是“鄉(xiāng)望素孚”的基礎(chǔ)性條件，因此從任職經(jīng)歷來解讀調(diào)解委員的身份也有相當(dāng)?shù)谋匾?。根?jù)筆者收集的璧山等三地調(diào)解委員會委員履歷表，除去重復(fù)和標(biāo)記不明者外，選取了66個履歷表進(jìn)行分析，其中涉及469名調(diào)解委員，所得信息如表2所示。

由于各調(diào)解委員任職的復(fù)雜性，筆者在表2中將所有調(diào)解委員職務(wù)大致劃分為四種，其中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務(wù)”是指在該調(diào)解委員會所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所管轄區(qū)域內(nèi)的各種職務(wù)，包括保甲長、鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)民代表會職務(wù)、合作社職務(wù)等；“其他軍政職務(wù)”是指在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所范圍以外所擔(dān)任的政府公職；“社會職務(wù)”是指除公職以外的職業(yè)身份，如教師、律師、商人等。

注：本表以是否擔(dān)任“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務(wù)”為基礎(chǔ)考察對象，即無論曾兼何職，只要曾任鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務(wù)，則在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務(wù)”欄內(nèi)都汁數(shù)。最右列中“總計(jì)”的計(jì)算范圍為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務(wù)”“無職”及三項(xiàng)“單任”人數(shù)之和。

從上表中可以看出，璧山等三地有63.97%的調(diào)解委員曾任或現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所職務(wù)，如果再加上“其他軍政職務(wù)”的履歷，那么基層調(diào)解委員的來源出自公務(wù)人員的比例則高達(dá)78.46%。相比之下，來源于各種現(xiàn)代職業(yè)的比例為5.33%，而無職人士出任調(diào)解委員的比例則更少，僅為4.05%。此外，在這469名調(diào)解委員中，有57名在被選為調(diào)解委員之前就“曾歷任調(diào)解委員多年”，這一比例達(dá)到12.15%，當(dāng)然如果算上曾有過兼任調(diào)解委員經(jīng)歷的人數(shù)，則這一比例就達(dá)到了20.90%。無論是調(diào)解委員中的公職人員比例，還是連續(xù)出任調(diào)解委員的比例，在一定程度上都可以從鄉(xiāng)村社會權(quán)力分配的角度加以解讀。簡而言之，從上述比例可以看出基層調(diào)解委員會的實(shí)際運(yùn)作基本上操縱于地方實(shí)權(quán)人物手中，或者可以說在一定程度上，民國時(shí)期基層社會的權(quán)力仍然掌握在一個穩(wěn)定的社會階層手中。

另外一個值得注意的問題是關(guān)于律師是否能夠擔(dān)任調(diào)解委員。在一些地方行政解釋中曾規(guī)定律師不能出任調(diào)解委員，如民國學(xué)者陳德謙收錄在其《現(xiàn)代分類公文程式大全》一書中的一則復(fù)函稱：“自治法令雖無律師不得被選為調(diào)解委員規(guī)定明文，惟參照《民事調(diào)解法》第四條第二項(xiàng)規(guī)定，現(xiàn)任律師當(dāng)然不得當(dāng)選為調(diào)解委員。”但根據(jù)內(nèi)容，該解釋為《民事調(diào)解法》存續(xù)期間所形成，《民事調(diào)解法》在1935年被廢除，在1944年頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員組織規(guī)程》中不但沒有律師不得當(dāng)選為調(diào)解委員的規(guī)定，而且還要求調(diào)解委員“具有法律知識”，各省市的單行條例也有類似規(guī)定。因此，律師出任調(diào)解委員并不為法律所禁止。

實(shí)際上，在調(diào)解委員會的運(yùn)作過程中職業(yè)律師也確實(shí)參與其間。在前文的分析中就顯示出有24位調(diào)解委員在法政類學(xué)校接受過教育，其中有部分人士還出任過律師和司法機(jī)構(gòu)職員。就實(shí)例而言，在筆者所收錄的履歷表中巴縣就有數(shù)位調(diào)解委員的履歷中明確被標(biāo)為律師，其中青木鄉(xiāng)的曹緝五為簡易師范畢業(yè)，擔(dān)任過律師.與其同屆的調(diào)解委員彭世才“曾任科員、文牘、書記官、律師等職”，顯然還曾供職于地方法院或司法處。

綜上所述，雖然國民政府及各省市縣政府并未對調(diào)解委員的身份有明確的條件限制，其所作出的規(guī)定也并不能夠量化，但是通過對璧山、巴縣、重慶等三地基層調(diào)解委員會委員學(xué)歷、履歷的分析，可以發(fā)現(xiàn)基層調(diào)解委員的身份大多為地方社會中稍具知識并擁有一定話語權(quán)的地方政治精英。

三、調(diào)解委員會的運(yùn)作及其實(shí)效

調(diào)解委員會的具體運(yùn)作情形如何？日常糾紛經(jīng)過調(diào)解委員會的調(diào)解能否得到妥善的解決？對這些問題的解答有助于了解調(diào)解委員會在基層法治中的作用。

1.調(diào)解過程

根據(jù)組織規(guī)程，調(diào)解委員會對糾紛的調(diào)解分為“聲請一調(diào)解一報(bào)備”三個階段。第一步是聲請，當(dāng)事人以書面或口頭方式向鄉(xiāng)公所申請調(diào)解，并將“姓名、性別、年齡、住址、事由概要”等信息及與糾紛相關(guān)的文書呈報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所受理之后移送調(diào)解委員會辦理；第二步是調(diào)解，調(diào)解委員會接受申請后決定開會日期，民刑事糾紛分別在10日和5日內(nèi)進(jìn)行，民事糾紛當(dāng)事人可再申請延長10日，正式開會調(diào)解時(shí)，調(diào)解委員出席者必須過半且有利益關(guān)系者必須回避；第三步是向管轄法院報(bào)備，無論調(diào)解是否成立，在調(diào)解結(jié)束后都應(yīng)當(dāng)向管轄法院呈文備查。雖然規(guī)程的規(guī)定詳細(xì)明了，但在實(shí)際運(yùn)作中仍有細(xì)節(jié)的出入。

首先，當(dāng)事人聲請調(diào)解。糾紛產(chǎn)生后在自行解決不了的情況下當(dāng)事人即向調(diào)解委員會呈文聲請調(diào)解，如陳廣全與劉華廷糾紛案。在陳廣全的呈文中包括兩個主要信息：一是雙方身份等基本信息，陳廣全為“世居本鄉(xiāng)，務(wù)農(nóng)為業(yè)”的小地主，劉華廷為其佃農(nóng)，但無性別、年齡、住址等信息；二是事情經(jīng)過，糾紛產(chǎn)生的原因主要在于劉華廷在屋檐下放置的長懶凳將陳廣全之子打傷，經(jīng)眾調(diào)解后劉華廷認(rèn)賠醫(yī)藥費(fèi)，但并未實(shí)際支付，其后陳廣全為籌集醫(yī)藥費(fèi)將田地轉(zhuǎn)佃給王席中，由此產(chǎn)生糾紛。在接到呈文后，調(diào)解主任魯清平即批示“呈悉，準(zhǔn)予示期調(diào)解”。

其次，調(diào)解訊問過程。在確定調(diào)解日期后，雙方即齊集鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所由調(diào)解委員會主席、委員訊問并當(dāng)場提出調(diào)解意見。在陳廣全與劉華廷糾紛案中，劉華廷“因到璋福家未回”，由其妻子劉曹氏代為出席，經(jīng)調(diào)解主席訊問，陳廣全的陳述和意見與呈文一致，劉曹氏認(rèn)為事發(fā)主因在于陳廣全“不照應(yīng)小孩，故發(fā)生此事，伊之醫(yī)藥，我無法付給”，也不能換佃。訊問結(jié)束后，調(diào)解委員會即當(dāng)場提出調(diào)解意見，“刑事部分由陳廣全醫(yī)好后再行調(diào)解”，民事部分則按原約投佃。

再次，調(diào)解結(jié)果的呈報(bào)。在調(diào)解訊問過程中，調(diào)解委員會將時(shí)間、地點(diǎn)、出席人、記錄人、原告、被告、理由等內(nèi)容詳細(xì)記錄，并在隨后的報(bào)備中呈遞給負(fù)責(zé)管轄的法院，但也有根據(jù)調(diào)解記錄單獨(dú)填寫調(diào)解呈報(bào)表的情形。如齊元廷與王用候租佃糾紛案，在調(diào)解完畢后，由調(diào)解委員會制作的調(diào)解呈報(bào)表包括以下內(nèi)容：

（1）調(diào)解地點(diǎn)：重慶市第二區(qū)鄉(xiāng)公所

（2）調(diào)解時(shí)間：1948年2月28日

（3）調(diào)解委員：賀洪興、黃復(fù)元、陳升之等endprint

（4）調(diào)解內(nèi)容：①聲請人聲明：齊元廷稱我租與王用候之鋪房二間，現(xiàn)因需要房營業(yè)急待收回，并且我走后院進(jìn)出不便，亦須收回，故請調(diào)解。被申請人當(dāng)事人聲明：王用候稱我租齊姓之鋪房經(jīng)換成押佃由一千元換為五萬元，并且房屋是我修建的，佃齊姓的地皮，現(xiàn)尚須繼續(xù)租佃營業(yè)。②調(diào)解意見：該被請人王用候要求續(xù)租，自認(rèn)照原租金加七倍連原租共為八倍，每月合計(jì)一百廿八萬元，四個月為一季，每季租金五百一十二萬元，先交租金一季，并換新租約，但租金以兩季調(diào)整一次，并照隨后市面增減。③調(diào)解結(jié)果：取得雙方同意，續(xù)租有效，照新約納租，調(diào)解應(yīng)予成立。

從上述運(yùn)作過程看，調(diào)解委員會對糾紛的處理并未嚴(yán)格按照組織規(guī)程的規(guī)定辦理。一方面聲請和調(diào)解過程都較為隨意，聲請書并無固定格式，調(diào)解過程也并不一定必須本人出席；另一方面在調(diào)解時(shí)多為憑中說理，并不以法律的援用為根本依據(jù)。⑤

2.調(diào)解成效

由于資料的匱乏，基層調(diào)解委員會調(diào)解的具體案件數(shù)還不能做全面系統(tǒng)的梳理。從筆者收集的資料看，對某一具體調(diào)解委員會某段時(shí)間的調(diào)解情形還是可以從數(shù)量上加以分析的。以重慶市為例，1946年該市第十六區(qū)8月份調(diào)解糾紛為6件，第四區(qū)7月至12月調(diào)解糾紛為41件。1947年上半年，該市第十四區(qū)調(diào)解成功各類糾紛8件，1948年該市第二區(qū) 1月至10月份調(diào)解糾紛為23件。此外，據(jù)《重慶市志》的記載，1948年第十二區(qū)調(diào)解糾紛10件，1949年5月第六區(qū)調(diào)解案件數(shù)為5件。筆者將上述案件數(shù)量，分內(nèi)容、結(jié)果等項(xiàng)制成下表用以分析調(diào)解委員會的具體成效。

上表所統(tǒng)計(jì)的調(diào)解案件數(shù)量僅為某一調(diào)解委員會具體時(shí)間段的數(shù)字，但從中仍可解讀出一些調(diào)解委員會運(yùn)作的基本信息。

首先，與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的案件為基層調(diào)解委員會調(diào)解的重點(diǎn)。上表所載的案件分類中三類案件均涉及財(cái)產(chǎn)歸屬問題。一是租佃糾紛，由于地處市區(qū)，表中租佃糾紛以房屋租賃糾紛為主，其中包括店鋪?zhàn)赓U、房屋地基租賃等；二是“財(cái)產(chǎn)糾紛”，此類以借貸、合伙買賣等糾紛為主；三是“其他糾紛”，此類則為詐騙、拐逃、盜竊等案件，其中也涉及到財(cái)產(chǎn)歸屬問題。由此可以看出，調(diào)解委員會參與解決的戰(zhàn)后重慶市區(qū)的日常糾紛都與財(cái)產(chǎn)有密切的關(guān)系。當(dāng)然，從具體的數(shù)字看，租佃糾紛在調(diào)解的案件數(shù)中占大多數(shù)，第二、四、十二等三個區(qū)的租佃糾紛都占參與調(diào)解案件的一半以上。這也符合了重慶市“抗戰(zhàn)期間人口密集，關(guān)于土地之租用情形繁雜”，抗戰(zhàn)勝利后租賃糾紛頻繁的史實(shí)。

其次，關(guān)于調(diào)解的效果。面對基層生活中的日常糾紛，雖然各級政府都主張“迅速解決，免除人民訟累”，但是從調(diào)解委員會的實(shí)際運(yùn)作情況來看，似乎并未達(dá)到“息訟”的目的。就表3統(tǒng)計(jì)而言，第二區(qū)統(tǒng)計(jì)的15件調(diào)解不成立案中有14件為“雙方各說一詞”或“雙方爭執(zhí)不可調(diào)解”，另有1件為“靜候法院處理，調(diào)解不成立”；同樣為第二區(qū)，1948年該區(qū)共調(diào)解案件28件，其中調(diào)解無效者達(dá)25件，僅3件成立。第四區(qū)的22件不成立案中有6件為雙方“不接受，本案不成立”，其余16件中有“在地方法院偵查處理中”，有“缺席未到”改由保甲長解決、自行和解等情況。由此可以看出調(diào)解委員會的工作在某種意義上并未達(dá)到預(yù)期效果，正因如此，重慶市地政局才在租佃糾紛劇增而調(diào)解委員會工作又不力的情況下多次呈請?jiān)O(shè)立專門解決房屋租賃糾紛的調(diào)解機(jī)構(gòu)。

四、對調(diào)解委員會制度的反思

調(diào)解作為傳統(tǒng)中國基層社會處理糾紛的重要機(jī)制，在熟人社會中具有良好的效果，也正是在這種傳統(tǒng)“息訟”思想的影響下，調(diào)解糾紛才成為南京國民政府地方自治中的重要內(nèi)容。那么，南京國民政府在基層自治系統(tǒng)中建立完善的調(diào)解機(jī)制，將民間調(diào)解納入到國家行政范圍之內(nèi)，這種行為是否符合人民解決糾紛的意愿和習(xí)慣，或是否能為人民所接受？這是基層調(diào)解委員會能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。實(shí)際上，文章第二、三兩部分所論證出的歷史事實(shí)正好可以說明南京國民政府建立的調(diào)解委員會所面臨的兩方面難題。

一是傳統(tǒng)禮俗調(diào)解對制度化調(diào)解的沖擊。近代以來的法律修訂中，刑事法律頒布之后可“依靠國家權(quán)力，強(qiáng)制推行”，而民法等私法“即便創(chuàng)制頒布，推行起來，也會受到各種社會因素的制約”。在制定和實(shí)施西化的法律時(shí)，上海等不同于傳統(tǒng)熟人社會的新興移民城市，“可能使市民較快地接受了這套國家司法方式”，但是作為傳統(tǒng)熟人社會的鄉(xiāng)村，對這套先進(jìn)的官方法治形式卻產(chǎn)生著排外的傾向，“反而選擇固守厭訟與調(diào)解等傳統(tǒng)解紛方式”，繼續(xù)信奉“餓死不當(dāng)賊，屈死不告狀”的傳統(tǒng)觀念。同時(shí)，在糾紛調(diào)解時(shí)，“一旦村干部在場，游戲規(guī)則就勢必改變，法學(xué)家所主張的法律的嚴(yán)肅性勢必減少，因?yàn)槭烊酥g一般無需法律，或只需要很少的法律”。正是在通過傳統(tǒng)禮俗解決糾紛的傳統(tǒng)觀念之下，民眾對于基層調(diào)解委員會的依賴程度十分有限。

實(shí)際上，通過非制度性或非法律性的途徑解決糾紛，不僅是中國傳統(tǒng)社會所保留下來的本土經(jīng)驗(yàn)，也是具有世界性的普遍現(xiàn)象。美國學(xué)者羅伯特·C·埃里克森提出的“無需法律的秩序”正好可以從理論上對這一現(xiàn)象加以解釋。埃里克森認(rèn)為人們“無需政府或其他科層化協(xié)調(diào)者來安排他們相互有利的互動”，“法律制定者如果對那些促進(jìn)非正式合作的社會條件缺乏眼力”，反而只會制造出一個“法律更多但秩序更少的世界”。正是這種“無需法律的秩序”，在解決糾紛時(shí)，民眾并不把南京國民政府所組織的基層調(diào)解委員會作為首選途徑。

二是調(diào)解委員會自身的缺陷。通過對基層調(diào)解委員會立法的分析可以知道，調(diào)解委員會的立法在逐步完善，但這并不能說明調(diào)解委員會已經(jīng)不存在缺陷。實(shí)際上，調(diào)解委員會的自身缺陷是與生俱來的。晚清以來的各個政府所進(jìn)行的政治建設(shè)與改革都追尋同樣一個目標(biāo)——國家政權(quán)對基層的控制，而這個目標(biāo)“至20世紀(jì)四十年代后期，……已基本完成”。而與此同時(shí)，在“千古未有之大變局”下，傳統(tǒng)社會中的地方精英卻出現(xiàn)了劣化的發(fā)展趨勢，原本為“民望之首”的地方精英驟然蛻變成為“平民之公敵”。國家政權(quán)下移與地方精英劣化共同造就了近代基層社會中的“權(quán)紳化”現(xiàn)象，而根據(jù)前文調(diào)解委員身份的分析，我們可以看出無論是學(xué)歷還是履歷都指向一個現(xiàn)象，即調(diào)解委員與地方政治精英同出一體，這說明調(diào)解委員會建立的基礎(chǔ)就是已經(jīng)“劣化”的基層政治精英。

地方自治，簡單的來說是一定區(qū)域內(nèi)民眾自發(fā)處理該區(qū)域的事務(wù)，只有在民眾自身積極參與之下才能有所收獲。在法律因素甚少、人情因素為主的行政調(diào)解中這些已經(jīng)“劣化”的地方精英是否能夠真正的做到公平公允，這是糾紛當(dāng)事人在選擇調(diào)解主持人時(shí)所面臨的重要問題。或許正是出于這種顧忌，一般民眾在有糾紛時(shí)仍然會選擇傳統(tǒng)的“吃講茶”“會社”“會族”等方式進(jìn)行解決。實(shí)際上，正是由于基層調(diào)解委員會自身缺陷的無法根除，才使得其調(diào)解結(jié)果差強(qiáng)人意。從一些個案中我們可以看到，雖然調(diào)解委員中不乏“斷公道斷得好”，雙方都“心服口服”者，但更多的是表面息事寧人，實(shí)則“恃強(qiáng)抑弱，武斷鄉(xiāng)曲，欺壓鄉(xiāng)愚”。在這種情況之下，調(diào)解委員會所能取得的成績可以想見。

五、結(jié)語

調(diào)解是以鄉(xiāng)村為主體的基層社會在解決糾紛時(shí)的重要措施，從近代以來中國基層法治建設(shè)的歷史演進(jìn)中我們可以看出，歷屆政府都力圖將其納入到國家行政的范圍之內(nèi)。正是這種將民間調(diào)解制度化的意圖，才使得清末以來的立法中對調(diào)解制度進(jìn)行反復(fù)規(guī)范，從而使得調(diào)解的主導(dǎo)權(quán)經(jīng)歷了由民問個體到政府部門的歷史演變。當(dāng)然，這種演變不僅體現(xiàn)了借助本土調(diào)解資源以化解糾紛的法治意識，更完整地展現(xiàn)了立法者“近采歐美良規(guī)，略予變通”，以達(dá)到“間閻無纏訟之苦，訟庭有清簡之觀”的立法主旨。

從宏觀歷史角度看，近代基層社會中調(diào)解的歷史演變暗合了近代以來中國國家政權(quán)向基層社會蔓延的大趨勢。在這種發(fā)展演變過程中，雖然調(diào)解委員與“劣化”的基層政治精英產(chǎn)生了合流，國家通過行政手段干預(yù)日常糾紛的處理也不一定能夠得到民眾的一致認(rèn)可，從而造成了調(diào)解成效上未達(dá)到息事寧人、減少人民訟累的目標(biāo)，但不可否認(rèn)的是，調(diào)解委員會這種被譽(yù)為“東方智慧”的行政調(diào)解制度在民國時(shí)期所經(jīng)歷的內(nèi)化嬗變，融合了傳統(tǒng)社會的“和息了事”精神，開創(chuàng)了近代以來基層行政主導(dǎo)糾紛調(diào)解的先河。這種機(jī)制在訴訟不足以解決所有糾紛的今天，同樣值得我們借鑒。

責(zé)任編輯：黃曉軍endprint