(華北電力大學(xué) 河北 保定 071000)

一、問題的提出與研究框架

新型農(nóng)村金融機構(gòu)，是指按照2006年12 月銀監(jiān)會頒布的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，貸款公司和資金互助社。

農(nóng)村金融機構(gòu)是支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要動力之一，改革幵放30多年來，我國農(nóng)村金融體制與金融機構(gòu)發(fā)展經(jīng)過三次大的變革和調(diào)整，農(nóng)村金融體系得以不斷發(fā)展，農(nóng)村金融政策逐步完善。但隨著國有大型商業(yè)銀行陸續(xù)從農(nóng)村市場撤離，農(nóng)村信用合作社經(jīng)營重點逐步非農(nóng)化，減少了對農(nóng)村金融市場的資金供應(yīng)，在很大程度上降低了對農(nóng)村金融的支撐，形成大量農(nóng)村資金外溢的現(xiàn)象，造成農(nóng)村地區(qū)特別是偏遠和欠發(fā)達區(qū)域依然存在著金融服務(wù)供給不足等問題。在此背景下，中國人民銀行、銀監(jiān)會和財政部等多部門陸續(xù)出臺相應(yīng)政策,旨在大力扶持新型農(nóng)村金融機構(gòu),促使其可持續(xù)發(fā)展。然而，在實際操作過程中，由于受到法律制度欠缺、社會認知缺乏以及自身組織架構(gòu)不完善等因素制約，使我國新型金融機構(gòu)在運行中存在利率限制、風險控制、融資困難、監(jiān)管缺失等多種問題，使新型農(nóng)村金融機構(gòu)尚未真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

美國學(xué)者史密斯在20世紀70年代創(chuàng)建的政策執(zhí)行模型認為政策執(zhí)行主要有四大主要變量及關(guān)系，他在簡化執(zhí)行因素分析上做出了自己的努力。他認為，理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素為政策執(zhí)行過程中所涉及的四個重要因素，都是在政策執(zhí)行過程中所必然考慮和認定的因素。這四種變量之間存在著互動關(guān)系，其系統(tǒng)運行的方向決定了一項政策執(zhí)行的過程和結(jié)果。此外,史密斯還用“處理”一詞來表示對政策執(zhí)行背景中各組成部分內(nèi)部及彼此之間的緊張、壓力和沖突的反應(yīng)。

史密斯這一模型是公共政策分析的經(jīng)典模型之一，本研究將利用史密斯模型來分析我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展狀況，并以此來查找新型農(nóng)村金融機構(gòu)運行中需關(guān)注重視的問題。

二、新型農(nóng)村金融機構(gòu)政策執(zhí)行過程評估

(一)新型農(nóng)村金融機構(gòu)政策的法律地位分析

為服務(wù)“三農(nóng)”，解決農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點少、供給匱乏、競爭不充分等問題，切實滿足農(nóng)村市場資金需求，2006年12月21日，中國銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，鼓勵各類資本新設(shè)主要為當?shù)剞r(nóng)戶提供金融服務(wù)的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和資金互助合作社，這被看過是中國的“農(nóng)村金融新政”。此后，銀監(jiān)會又制定了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》、《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》、《關(guān)于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》，印發(fā)了《關(guān)于擴大調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策試點工作的通知》、《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準有關(guān)事項的通知》、《關(guān)于進一步加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的通知》、《加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》等一系列重要文件。奠定了新型農(nóng)村機構(gòu)建立運營發(fā)展的政策基礎(chǔ)。

通過研究上述相關(guān)政策文件不難發(fā)現(xiàn)，各項政策順應(yīng)了農(nóng)村金融市場的發(fā)展趨勢，對新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展起到了良好的指導(dǎo)促進作用。在看到成績的同時，一些矛盾和問題仍值得我們加以重視。首當其沖的就是新型農(nóng)村金融機構(gòu)的法律地位問題，支撐新型農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)立并發(fā)展到的基本政策大多數(shù)出自于銀監(jiān)會，而銀監(jiān)會的性質(zhì)是國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)。由銀監(jiān)會對新型農(nóng)村金融機構(gòu)實施管理無可厚非，銀監(jiān)會屬于行政主管部門，出臺的相關(guān)政策雖然以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，但出臺的文件屬于規(guī)章制度，以“引導(dǎo)”、“暫行規(guī)定”等形式的政策導(dǎo)向為主，立法效力等級不高，仍無法明確新型農(nóng)村金融機構(gòu)的法律屬性。國家《商業(yè)銀行法》在2015年經(jīng)過修改后，也沒有對新型農(nóng)村金融機構(gòu)作出專門說明和定性，新型農(nóng)村機構(gòu)的設(shè)立運營監(jiān)管等與法律規(guī)定仍有相違背的內(nèi)容。由于沒有制定出臺一部規(guī)范的《農(nóng)村合作金融法》，致使新型農(nóng)村金融機構(gòu)存在法律定位不明、服務(wù)功能錯位、產(chǎn)權(quán)不明晰、法人治理結(jié)構(gòu)機制缺陷等問題。二是政策的不穩(wěn)定性，從上述政策文件的演變進階可以看出，新型農(nóng)村金融機構(gòu)的政策性明顯強于其自主性，政府的主管部門的指導(dǎo)性明顯壓制了自身的主動性。政策不斷調(diào)整改變，尚未達到相對完善穩(wěn)定的程度，對新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展造成了一定影響。

(二)新型農(nóng)村金融機構(gòu)資本實力分析

隨著政策出臺并不斷完善，新型農(nóng)村金融機構(gòu)取得了較快的發(fā)展，活躍了農(nóng)村金融市場，在貸款品種上進行創(chuàng)新，致力于提高信貸供給水平，在工作效率、服務(wù)態(tài)度、審核程序等方面為貸款人提供了滿意的服務(wù)。一系列扶持政策鼓勵城市金融、多元資本、個人資產(chǎn)進入新型農(nóng)村金融機構(gòu)，增加了農(nóng)村金融市場的有效供給，但由于其自身實力、市場認可和經(jīng)營機制的限制等多方面的因素，造成資金實力存在明顯短板，成為其進一步發(fā)展面臨的最大瓶頸。

分析其資本實力不足的原因，在宏觀上來講，在開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中，資金來源是最重要的難題，資金缺乏已成為困擾新農(nóng)村建設(shè)的最大難題。據(jù)相關(guān)測算，到2020年，新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15萬億元到20萬億元。面對如此大的資金需求總量，僅僅依靠國家財政投入顯然不夠現(xiàn)實，絕大部分資金還是需要用市場的辦法從銀行、信用社等金融機構(gòu)獲得。而銀行作為以最大營利為目的的企業(yè)組織，其追本逐利的本質(zhì)就決定了其投資偏好，傾向于向發(fā)達城市、成熟企業(yè)和信用個人供信貸服務(wù)，不愿投資于“三農(nóng)”這一政策風險大、投資回報慢、需求規(guī)模小的市場領(lǐng)域，甚至退出了農(nóng)村市場。

從微觀上講，一是新型農(nóng)村金融機構(gòu)成立時間短，基礎(chǔ)薄弱，與大中型國有金融機構(gòu)相比，認知度和影響力較低，“只貸不存”等模式導(dǎo)致資本來源渠道受限，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社吸收存款和融資都面臨很大難度。二是新型農(nóng)村金融機構(gòu)準入門檻高，銀監(jiān)會對此嚴格的程序和標準限制，雖然強調(diào)“低門檻、嚴監(jiān)管”的原則，但在具體執(zhí)行過程中還是設(shè)定了民間資本進入的“天花板”、“玻璃門”，很多地方政府和主管部門為了防止發(fā)生投機行為，避免實力不足的金融機構(gòu)進入農(nóng)村金融市場，有意識提高資金進入門檻，為多元資本特別是民間資本進入農(nóng)村金融市場設(shè)置了巨大的障礙。三是新型農(nóng)村金融機構(gòu)市場定位模糊，信貸服務(wù)偏離本位。從各地實際情況看，不少村鎮(zhèn)銀行將營業(yè)中心對準發(fā)達地區(qū)和富裕人群以及中大型企業(yè)，違背了新型農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)立的初衷，造成農(nóng)村金融市場資金分流，市場投放不足。四是新型農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營風險大，運營成本高，目前已有的新型農(nóng)村金融機構(gòu)又大多建在縣城以鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，資金成本和服務(wù)成本明顯高于設(shè)在城市和發(fā)達地區(qū)的商業(yè)金融機構(gòu)，成本抵消了部分收益，制約了新型農(nóng)村金融機構(gòu)的盈利能力和本金增長，延緩了他們實現(xiàn)盈利的期限，造成其可用資金增長幅度放緩。

(三)新型農(nóng)村金融機構(gòu)目標群體分析

參與到農(nóng)村金融市場的主體，包括農(nóng)戶、新型農(nóng)村金融機構(gòu)以及政府監(jiān)管機構(gòu)三方面。農(nóng)民作為農(nóng)村金融市場的目標群體，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的加快，資金信貸需求上升明顯。但農(nóng)民作為融資主體，受到知識水平、政策限制、經(jīng)營方式等主客觀方面的影響，存在主體地位缺失，償債能力弱，對新型農(nóng)村金融機構(gòu)缺乏理性認識等方面的問題，在新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展運營過程中一定程度上影響了政策的執(zhí)行過程以及效果。主要有以下幾方面的問題。

一是農(nóng)民主體地位缺失，農(nóng)民是解決我國“三農(nóng)”問題的核心，是促進新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的外源動力之一推手。因此，農(nóng)民能否發(fā)揮好主體地位，就成了新型農(nóng)村金融機構(gòu)成敗的關(guān)鍵。然而，在新型農(nóng)村金融機構(gòu)建設(shè)的發(fā)展過程中，卻缺少渠道來表達自身的設(shè)想和愿望，更無法向政策制定者者提出自己建議和意見，導(dǎo)致農(nóng)民在新型農(nóng)村金融機構(gòu)創(chuàng)建發(fā)展中缺乏起碼的話語權(quán)，處于別動從屬地位，導(dǎo)致了新型農(nóng)村金融機構(gòu)缺乏堅實的群眾基礎(chǔ)。二是農(nóng)民融資特點對新型農(nóng)村金融機構(gòu)缺乏吸引力。農(nóng)民信貸具有貸款額度少、分散性強，償還能力不穩(wěn)定，信用意識差，缺乏有效抵押等特點。新型農(nóng)村金融機構(gòu)作為商業(yè)性經(jīng)營機構(gòu)，必須尋求盈利與風險之間的平衡點，并確保資金周轉(zhuǎn)高效順暢。因此，農(nóng)民融資特點與新型農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營特點不對稱，出現(xiàn)新型農(nóng)村金融機構(gòu)不愿貸款給農(nóng)民，使得農(nóng)民旺盛的資金需求得不到滿足。三是農(nóng)民尚未對新型農(nóng)村金融機構(gòu)形成客觀的認識，由于歷史客觀因素，國有大型商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社在社會金融市場的主導(dǎo)地位，農(nóng)民對新型農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)這樣的新生事物不熟悉，加之農(nóng)村居民金融知識缺乏，長期被邊緣化，加之農(nóng)民接受新鮮事物的主動性較差，新型農(nóng)村金融的營銷宣傳力度不夠等因素，農(nóng)民對新型農(nóng)村金融機構(gòu)缺乏信任的現(xiàn)象十分普遍。四是農(nóng)民現(xiàn)有借貸手段有效性制約了新型農(nóng)村金融機構(gòu)作用的發(fā)揮?，F(xiàn)階段，農(nóng)民主要融資手段主要是親友借款、金融機構(gòu)貸款以及在非法融資渠道籌資三種。而向親朋好友借錢是農(nóng)民使用最頻繁的融資方法，手續(xù)簡單、成本低、風險低、期限長是其天然優(yōu)勢。而新型農(nóng)村金融機構(gòu)的貸款程序復(fù)雜，又缺少系統(tǒng)完整的農(nóng)戶信用評價體系，使農(nóng)戶取得貸款變得十分困難。

(四)農(nóng)村金融市場正處于調(diào)整重構(gòu)階段

農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境是指與農(nóng)村經(jīng)濟、金融發(fā)展相關(guān)聯(lián)的所有因素及其他機構(gòu)之間密切聯(lián)系、相互作用形成的一種動態(tài)系統(tǒng)。農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境是新型農(nóng)村金融機構(gòu)生存的基礎(chǔ)，農(nóng)村金融環(huán)境的好壞決定著農(nóng)村金融市場能否高效運轉(zhuǎn)。目前，我國農(nóng)村金融環(huán)境還存在不少缺陷，增加了新型農(nóng)村金融機構(gòu)健康發(fā)展的外部風險，增加了正常運轉(zhuǎn)的不確定性。因此，正確把握農(nóng)村金融環(huán)境的特點并規(guī)避風險、彌補缺點對促進新型農(nóng)村金融機構(gòu)良好發(fā)展具有十分重要的意義。

當前，農(nóng)村金融市場正處于調(diào)整重構(gòu)階段，并呈現(xiàn)出以下特點。一是農(nóng)村信用社占據(jù)了農(nóng)村金融市場的壟斷地位。作為主要供給主體地位舉足輕重，市場份額巨大，由此而帶來信貸資金獲取不公平的嚴重問題，不利于形成良好市場競爭秩序，農(nóng)信社信貸供給一枝獨秀，高度集中的市場壟斷導(dǎo)致其服務(wù)效率低下。二是農(nóng)村金融領(lǐng)域法律制度環(huán)境不夠完善，雖然國家有相關(guān)的農(nóng)民專業(yè)合作組織法律法規(guī)，但是對于農(nóng)戶之間如何開展合作金融，尚沒有成為的、系統(tǒng)的法律進行界定。此外，農(nóng)民享受信貸服務(wù)時，抵押物的法律界定問題還有待法律進一步確認，無法得到正規(guī)金融機構(gòu)的審核通過和大額貸款。三是政府監(jiān)管難度不斷增加，隨著新型農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量的不斷增加，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管難度也隨著不斷提高。由于新型農(nóng)村金融機構(gòu)服務(wù)于 “三農(nóng)”的特殊性，對其監(jiān)管政策既不能過嚴影響其開展農(nóng)村業(yè)務(wù)的積極性，也不能過松至其經(jīng)營風險失控。目前，雖然銀監(jiān)會出臺了多項制度，督促和引導(dǎo)新型農(nóng)村金融機構(gòu)堅持風險為本的審慎經(jīng)營原則。但仍然無法形成有效的監(jiān)管。四是農(nóng)民對信用、誠信的認識不足，雖然大部分農(nóng)民都能認識到在信貸中遵守誠信的重要性，但通過農(nóng)民實際信貸行為發(fā)現(xiàn)，拖欠貸款的行為時有發(fā)生，其主要原因就是農(nóng)民對于違約的懲罰措施缺少了解，誠信意識僅僅停留在表象，加之征信系統(tǒng)的整體缺失，并未豎立真正的誠信信貸意識。

三、結(jié)論

綜上所述，通過史密斯公共政策執(zhí)行過程分析，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展日新月異，對金融服務(wù)需求日益迫切，新型農(nóng)村金融機構(gòu)的出現(xiàn)和發(fā)展在促進農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展方面具有愈加重要的地位，為解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民融資難問題起到了至關(guān)重要的作用。但同時不可否認的是，新型農(nóng)村金融機構(gòu)在法律定位、自身資本實力、目標群體整體素質(zhì)和金融市場發(fā)展水平方面還存在不少亟待解決問題。在我國，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的弱項。為了更好地解決 “三農(nóng)”問題，我們必須大力促進新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展，加強在農(nóng)村金融服務(wù)方面的支持。如何本文從以下幾個方面提出建議。

一是明確農(nóng)村金融法律地位，加大國家的政策扶持力度。制定農(nóng)村金融體系發(fā)展的整體規(guī)劃，完善相關(guān)法制和制度環(huán)境，確立新型農(nóng)村金融組織的法律地位，降低準入門檻，加快設(shè)立新型農(nóng)村金融機構(gòu)的步伐。在稅收方面予以優(yōu)惠，建立新型農(nóng)村金融組織風險擔保與損失的財政補償機制，充分發(fā)揮財政政策對新型農(nóng)村金融組織信貸投放的杠桿作用。

二是拓寬資金來源渠道。大力拓寬新型農(nóng)村金融機構(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)容、范圍和領(lǐng)域，提高社會認知程度，增強農(nóng)村金融自身的吸儲能力。國家適當增加財政扶貧資金補助，進一步加大對村鎮(zhèn)銀行農(nóng)再貸款的支持力度。同時，強化內(nèi)控管理，提高服務(wù)水平，加大力度引人金融專業(yè)人才，切實提高農(nóng)村金融組織的“軟實力”。

三是增強農(nóng)民信用意識和金融認知程度。教育和引導(dǎo)農(nóng)民在新型農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)的認識，通過發(fā)傳單、貼海報以及開公益講座的方式，利用傳統(tǒng)和新興媒體，用農(nóng)民可以理解的語言，讓農(nóng)民充分認識到新型農(nóng)村金融機構(gòu)的好處，以及學(xué)習到在新型農(nóng)村金融機構(gòu)獲得貸款的方式、條件、渠道等。應(yīng)充分鼓勵他們向新型農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)融資，加強其對新型農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)的信任。

四是扎實開展農(nóng)村信用體系建設(shè)，建立健全涉農(nóng)貸款擔保和保險制度，分散和補償信用風險。建立健全農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)中小企業(yè)信用檔案，加快農(nóng)村信貸征信系統(tǒng)建設(shè)，營造良好的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。以信用征信系統(tǒng)為基礎(chǔ)，完善農(nóng)村信用擔保體系建設(shè)。設(shè)立貸款風險補償基金，引導(dǎo)建立涉農(nóng)貸款保險機制。

五是提高監(jiān)管的有效性。要強化和完善以差異化為原則的監(jiān)管體系，對不同類型的新型農(nóng)村金融機構(gòu)實施分類監(jiān)管。對于村鎮(zhèn)銀行，要比照其他商業(yè)銀行全面實施審慎監(jiān)管，設(shè)定專門的監(jiān)管指標體系。對于貸款公司，要重點發(fā)揮好投資人的監(jiān)督制約作用，強化對投資人的監(jiān)管。對于農(nóng)村資金互助社，主要實行社員自律管理，同時積極探索建立和完善分工協(xié)作和相互配合的高效監(jiān)督管理體系。

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