肖永梅 羊海燕

(1.安徽大學(xué)國際商學(xué)院 安徽合肥 230011；2.西南科技大學(xué)城市學(xué)院 四川綿陽 621010)

截至2017年1月底，安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作已基本完成。2016年12月初，安徽省農(nóng)委通過政府采購，確定由安徽大學(xué)對全省試點工作進行第三方評估。筆者全程參與評估指標(biāo)設(shè)計，并實地深入淮北、宿州等地主持現(xiàn)場評估調(diào)研工作。評估調(diào)研人員參照農(nóng)業(yè)部和安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗收辦法，重點圍繞安徽省土地確權(quán)的組織保障、工作動員與政策宣傳培訓(xùn)、政策執(zhí)行及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實施效果、工作質(zhì)量、經(jīng)費保障、縣級數(shù)據(jù)庫建設(shè)、矛盾糾紛化解、基層干部群眾滿意度等八個方面展開評估，根據(jù)對省級層面和全省16個市、60個樣本縣(市、區(qū))及118個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、236個村、2360個農(nóng)戶的調(diào)查信息統(tǒng)計整理，調(diào)研評估的八個方面達標(biāo)率均在96%以上。評估調(diào)研組認(rèn)為安徽的整體試點工作取得了良好的成效。但是，安徽在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中還面臨一些政策錯位和法律缺失等問題，需要從省和國家兩個層面予以解決。

一、 安徽省農(nóng)村土地確權(quán)工作調(diào)研評估流程及方法

評估調(diào)研工作組在安徽省農(nóng)委的協(xié)調(diào)下對全省16個地級市抽樣選取60個縣區(qū)進行農(nóng)村土地確權(quán)工作的八個主要方面①評估調(diào)研。所有參與人員分為十個工作小組，每小組負(fù)責(zé)調(diào)研評估六個縣。調(diào)研小組通過現(xiàn)場調(diào)查訪談、查閱資料、問卷調(diào)查、電話及短信等多種調(diào)查方式，對所在市及被評估的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組、農(nóng)戶六個層面的工作情況進行調(diào)查了解。調(diào)研評估現(xiàn)場工作在2017年1月初全部完成。調(diào)研評估環(huán)節(jié)包括召開縣級(市級)座談會(由各地農(nóng)委、國土局、財政局、檔案局及法制部門相關(guān)人員出席)、縣級檔案查閱、數(shù)據(jù)庫審查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)訪談會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案查閱；基層干部及群眾訪談、村級檔案查閱、農(nóng)戶入戶問卷調(diào)查等。具體調(diào)研評估工作流程如圖1所示。

圖1 安徽省農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)研評估工作流程

本次參與調(diào)研評估的60個縣，872個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10566個村，二輪承包面積4260.83萬畝，應(yīng)確權(quán)面積5496.73萬畝，實測面積5453.44萬畝，已確權(quán)面積為5420.32萬畝，占應(yīng)確權(quán)面積的98.62%，都基本完成了確權(quán)任務(wù)。應(yīng)確權(quán)農(nóng)戶數(shù)802.31萬戶，已確權(quán)農(nóng)戶數(shù)795.01萬戶，已完成登記工作的為794.89萬戶，打印并發(fā)放證書794.76萬戶，截至2017年1月初，已確權(quán)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)證書基本都已發(fā)放到戶，發(fā)證率為99.5%。完成頒證檔案歸檔農(nóng)戶數(shù)786.22萬戶，建檔率達98.94%，已完成數(shù)據(jù)匯交的鄉(xiāng)鎮(zhèn)723個，信息入庫戶數(shù)為626.66萬戶，入庫率達到93.47%。 從以上數(shù)據(jù)可以看出安徽的土地確權(quán)登記頒證工作效率高，農(nóng)民滿意度高，整體工作成效較好。

二、 確權(quán)工作存在的問題

從上文數(shù)據(jù)傳遞的信息可以看出安徽省各縣、區(qū)基本上按照國家和省制定的政策標(biāo)準(zhǔn)與步驟開展工作，快速、高效的完成了本次確權(quán)工作。在確權(quán)后續(xù)成果利用上，地方村集體摸索進行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點，積極為農(nóng)民利用權(quán)證獲得融資發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)謀思路。但在工作開中依然遇到如下政策錯位和法律空白問題：

(一)承包經(jīng)營權(quán)不能繼承，留下相關(guān)法律空白

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)少數(shù)村集體對“父母與子女已分戶、土地已分割承包的，父母過世后，視為消戶”，在確權(quán)時將去世父母承包的土地收歸集體，這與《繼承法》精神相違背。承包經(jīng)營權(quán)是公民合法的財產(chǎn)性權(quán)利，《繼承法》第三條明確規(guī)定“遺產(chǎn)是公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)?！睂τ凇岸喅邪鼤r，父母作為承包戶承包了土地，而子女參加了工作或出嫁，沒有分到土地，現(xiàn)父母過世視為消戶?！逼淅碛墒浅邪?jīng)營權(quán)不可繼承。如某縣政策解答第15條：“戶主死亡的雖然有繼承人，但與繼承人已分戶，各自分得承包土地并簽訂承包合同，其家庭承包戶消亡，應(yīng)收歸集體?！钡掇r(nóng)村土地承包法》和《繼承法》《民法通則》對這種情況均未明確規(guī)定，留下繼承法空白，村集體在實際操作中有困惑，需要國家立法機關(guān)對土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承法律問題進行立法。

(二)少數(shù)開發(fā)區(qū)政策理解錯位，預(yù)留土地不確權(quán)

少數(shù)原農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地的基層組織在實操中，把計劃擴張征收但還未征收的土地，作為預(yù)留地不予確權(quán)。皖北某縣開發(fā)區(qū)有9個村2萬畝土地未確權(quán)，且存在為建開發(fā)區(qū)而依法強征強拆而與部分農(nóng)戶產(chǎn)生激烈矛盾，部分農(nóng)戶通過上訪，強烈要求確權(quán)。這屬于基層組織政策理解錯位而產(chǎn)生的矛盾。

按照《安徽省土地確權(quán)統(tǒng)一政策口徑的21條意見》，該確權(quán)時應(yīng)按政策予以確權(quán)登記頒證，當(dāng)征用農(nóng)民土地改為其它用途時，也應(yīng)該按照政策，依法依規(guī)予以征收。集體組織在政策理解中不能有錯位，人為留下政策隱患。

(三)國家立法層面缺乏對二輪土地承包中的新變化進行統(tǒng)一立法規(guī)范

少數(shù)村組在二輪承包時，沒有嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”和30年不變的政策，在村民組內(nèi)部實行 “三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的做法，本次確權(quán)工作按調(diào)整后的土地予以確權(quán)，如某縣涉及100多個村民組，4萬多畝土地出現(xiàn)微調(diào)?；鶎痈扇赫J(rèn)為二輪承包已經(jīng)過去20多年，當(dāng)年參與承包經(jīng)營的很多農(nóng)村戶籍人口已轉(zhuǎn)為城市戶口并享受公務(wù)員或國有企事業(yè)單位編制待遇，政策規(guī)定這些人口若要確權(quán)仍給予確權(quán)，這種做法擠占了村組內(nèi)其他農(nóng)村戶籍人口的利益，部分群眾支持土地承包關(guān)系按人口變動微調(diào)。

土地是國家之根本，也是農(nóng)民賴以生存的命脈，土地革命建立了中國共產(chǎn)黨的威望和主導(dǎo)地位。歷史經(jīng)驗得出：土地政策不能隨意變動。故而立法機關(guān)應(yīng)在土地確權(quán)工作開始前制定出科學(xué)、合理、公平的承包經(jīng)營權(quán)政策，對二輪承包關(guān)系過程中出現(xiàn)的新問題、新變化應(yīng)從立法層面進行規(guī)范，讓土地確權(quán)工作更具有法律依據(jù)，杜絕新的矛盾隱患。

(四)存在農(nóng)業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)與確權(quán)新增面積不掛鉤的沖突

在二輪土地承包時，由于當(dāng)時的畝數(shù)是群眾采取目測和繩子丈量，再依據(jù)路途遠(yuǎn)近、產(chǎn)量高低、土壤優(yōu)劣等因素確定畝數(shù)，加上過去按田畝數(shù)征收農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)，因而少報瞞報納稅面積，所以全省普遍二輪承包面積偏小。這次確權(quán)采取衛(wèi)星遙感測控和外業(yè)人工測繪相結(jié)合方式，測繪數(shù)字準(zhǔn)確，使各地畝數(shù)普遍增加。如某縣二輪承包面積60.6萬畝，確權(quán)登記面積94.21萬畝，實增率55.5%，是評估樣本縣中土地確權(quán)面積增加最多的縣，但2017年度依然存在農(nóng)業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)與確權(quán)新增面積不掛鉤的沖突問題，這與土地確權(quán)數(shù)據(jù)更新和農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放系統(tǒng)的銜接①滯后有關(guān)。安徽省明確要求農(nóng)業(yè)補貼按確權(quán)面積計算，但現(xiàn)實中少數(shù)農(nóng)戶因為二輪承包中有所調(diào)整承包關(guān)系，少數(shù)農(nóng)戶確權(quán)后的田畝數(shù)增減不一，故確權(quán)后農(nóng)業(yè)補貼會出現(xiàn)有增有減。

為了鞏固這次確權(quán)成果并穩(wěn)定農(nóng)村關(guān)系，土地確權(quán)數(shù)據(jù)更新和農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放系統(tǒng)的銜接工作必須盡快完成，否則農(nóng)民對土地確權(quán)面積增加的紅利無法直接感受，影響確權(quán)評價。為穩(wěn)定和諧的農(nóng)村關(guān)系，使農(nóng)民更加擁護本次土地確權(quán)工作，可按確權(quán)登記頒證面積計算并提高補貼每畝標(biāo)準(zhǔn)，使每戶的耕地補貼總額絕對值比原來補貼總額整體增加。

(五)部分涉農(nóng)政策不銜接，公益事業(yè)占用土地補償機制不完善

2014年2月省委辦公廳和省政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)省農(nóng)委等部門<關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證試點工作的意見>的通知》的第五條第(四)款規(guī)定：確權(quán)登記實測面積不與按二輪土地承包面積確定的農(nóng)業(yè)補貼基數(shù)掛鉤。而2015年省政府辦公廳《安徽省農(nóng)業(yè)三項補貼合并改革試點實施方案》提出，農(nóng)業(yè)三項補貼改革以土地確權(quán)面積為基礎(chǔ)。兩個政策出臺時間間隔不長，卻存在抵觸。此外，二輪土地承包時考慮到土地的距離遠(yuǎn)近、肥沃程度等現(xiàn)實差異，對土地面積做了折算調(diào)整。而本次土地確權(quán)完全以實測面積為基數(shù)，未考慮距離遠(yuǎn)近和土壤肥沃程度，部分農(nóng)民不滿意。

確權(quán)后鎮(zhèn)(區(qū))村興辦水利、道路等公共設(shè)施及公益事業(yè)難度加大?！栋不帐?實施農(nóng)村土地承包法>辦法》中雖提及“鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)占用承包地的，要給予承包方補償”，但補償從哪里來，補償標(biāo)準(zhǔn)是多少都未提及。當(dāng)前鎮(zhèn)村財力給予農(nóng)戶征地補償無法實現(xiàn)，這造成農(nóng)戶不愿意將已確權(quán)到戶的承包地再無償?shù)啬贸鰜砼d辦集體公益事業(yè)，不利于建設(shè)美好鄉(xiāng)村和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)。

三、 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)制度政策建議

此輪土地確權(quán)工作任務(wù)十分艱巨、涉及到廣大人民群眾的根本利益。為了讓廣大人民群眾更進一步享受到土地確權(quán)的紅利，筆者根據(jù)各調(diào)研組調(diào)研反饋情況，提出如下政策建議。

(一)加強農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)，增設(shè)土地仲裁員專崗

評估調(diào)研中，地方農(nóng)經(jīng)機構(gòu)普遍反映安徽省農(nóng)經(jīng)隊伍在萎縮老化，土地確權(quán)的一線任務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站牽頭實施，工作量大，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)編制人員不夠，專業(yè)技能較強的業(yè)務(wù)也難以短時間適應(yīng)。調(diào)研評估中還發(fā)現(xiàn)，縣級農(nóng)委及以下機構(gòu)均未專設(shè)土地仲裁員專崗。而本次土地確權(quán)工作中新增大量的土地矛盾糾紛，基層政府均是臨時抽調(diào)鎮(zhèn)村干部來調(diào)節(jié)糾紛，對土地糾紛的處理缺乏專業(yè)應(yīng)對性，不利于徹底解決矛盾。

基層政府也建議國家要盡快加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)、加強農(nóng)經(jīng)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增設(shè)地方農(nóng)委的崗位編制，并相應(yīng)降低招考條件，為確權(quán)后續(xù)成果利用輸送人才。對專業(yè)性要求強的土地仲裁員應(yīng)加大培養(yǎng)和輸送，并給予專崗專位，為安徽省農(nóng)村土地糾紛仲裁工作的開展吸引專業(yè)人才。

(二)細(xì)化矛盾糾紛化解政策，確立矛盾糾紛化解依據(jù)

只有細(xì)化矛盾糾紛化解政策，使糾紛處理依據(jù)具備可操作性，才能及時解決好各種土地權(quán)屬糾紛。[1]但也要尊重歷史、注重現(xiàn)實，從源頭加強土地情況調(diào)查，客觀、公正地處理好各類土地權(quán)屬糾紛。

地方政府部門應(yīng)制定指導(dǎo)性強的操作流程，對糾紛難解的田塊可區(qū)別對待，劃定爭議區(qū)，查清爭議區(qū)的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進行確認(rèn)、公示和登記；同時應(yīng)加強引導(dǎo)疏通，暢通信訪、調(diào)解、訴訟渠道，妥善化解矛盾。認(rèn)真貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營調(diào)解仲裁法，建立土地權(quán)屬糾紛證據(jù)的調(diào)查、收集、判斷和保存制度。

(三)試點先行，政策、立法要跟進

確權(quán)工作是一次“摸著石頭過河”的深度改革，在執(zhí)行過程中需要適時調(diào)整具體方法。[2]但若頻繁變化政策則容易造成基層走回頭路。建議其他省市在開展確權(quán)工作時可讓尚未開展的工作優(yōu)先適用新標(biāo)準(zhǔn)，而不溯及既往。這需要給予地方政府更大的政策解釋權(quán)，或進行試點，可以考慮政策僅規(guī)定相應(yīng)的原則，如便民、利民原則，然后在政策實施后進行必要的多方評估，再將政策長期實施，甚至可以上升到立法層面以使之具有穩(wěn)定性、執(zhí)行力，不適當(dāng)?shù)恼呖梢栽诤罄m(xù)工作中逐步改之。

(四)建立五級聯(lián)動的農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理數(shù)據(jù)庫，加快成果應(yīng)用步伐

要建立省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村五級聯(lián)動的農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理數(shù)據(jù)庫，并與國土、林業(yè)、水務(wù)、法制等部門數(shù)據(jù)共享，加快成果應(yīng)用步伐。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證不是最終目的，當(dāng)務(wù)之急是加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果的應(yīng)用，進一步釋放農(nóng)村土地制度的紅利?？稍谠圏c縣區(qū)探索建立起縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(組)三級農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理數(shù)據(jù)庫平臺，及時對接土地流轉(zhuǎn)需求，實現(xiàn)土地入市流轉(zhuǎn)的快捷化、網(wǎng)絡(luò)化和動態(tài)化。

(五)完善土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)金融功能

建議國家盡快建立完善拓展土地經(jīng)營權(quán)金融功能的相關(guān)配套制度，研究制定流轉(zhuǎn)農(nóng)地價格評估流程和標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)地抵押信用評價體系，創(chuàng)新以農(nóng)地為標(biāo)的的普惠性金融產(chǎn)品和服務(wù)。這樣土地確權(quán)后的金融功能才可以被激發(fā)，并為增加農(nóng)民收入、促進三農(nóng)融資提供新途徑。

國家要探索建立以政府為主導(dǎo)的政策性融資擔(dān)保平臺，設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償基金，放活農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押交易體系，規(guī)范農(nóng)地交易管理規(guī)則，進一步降低農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)融資的風(fēng)險。同時要加大投入，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，推動農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)便捷化、網(wǎng)絡(luò)化，發(fā)揮確權(quán)成果在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、征地補償和抵押擔(dān)保等金融功能方面的效用。

(六)適當(dāng)并田整理、規(guī)模經(jīng)營，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金補貼

農(nóng)村土地過于碎片化，不利于農(nóng)戶實現(xiàn)現(xiàn)代化耕種?？稍谵r(nóng)戶“自愿互換并地”前提下，實行“先并地再確權(quán)”，實現(xiàn)“一戶一塊田”的承包經(jīng)營模式，通過合理土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營[3]。同時財政部、農(nóng)業(yè)部最新公布的《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導(dǎo)意見》決定，自2015年起各地將從中央財政提前下達的農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金，加上補貼種糧大戶試點的資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。這筆資金實行省級調(diào)配，并成立擔(dān)保公司。大多數(shù)的縣區(qū)的種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體未能享受這項政策支持。基層農(nóng)委大多建議將農(nóng)業(yè)綜合補貼扣除的20%資金應(yīng)劃撥到各縣區(qū)統(tǒng)一管理，由縣區(qū)級政府機構(gòu)直接統(tǒng)籌補貼新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尤其是種糧大戶的積極性。

四、 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)制度的法律建議

針對本次農(nóng)村土地確權(quán)工作中實際存在多地、少地、無地等權(quán)屬爭議和土地產(chǎn)權(quán)交易法律保障缺失、繼承關(guān)系不清、土地確權(quán)糾紛法院不輕易裁判等實際法律問題[4]。

(一) 建議修改并完善相關(guān)法律法規(guī)，明確“三權(quán)分置”法律地位

1.建議修改完善《民法通則》《繼承法與土地管理法》

現(xiàn)行民法通則未明確規(guī)定集體所有土地的權(quán)屬歸誰所有，未能與物權(quán)法一致，容易造成法理理解偏差。建議立法機關(guān)修改民法通則，明確集體土地確權(quán)后屬于集體成員集體所有，與物權(quán)法保持統(tǒng)一；土地管理法對確權(quán)后的土地份額法律問題沒有提及，這不利于家庭成員的權(quán)屬劃分。建議在土地管理法中明確規(guī)定農(nóng)戶家庭成員對以家庭為單位承包的土地份額是共同共有，分戶前不可分割；在民法通則中明確規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)時應(yīng)經(jīng)家庭成員一致同意，未成年人由其父母或其他法定代理人實行法定代理權(quán)，但不得損害未成年人利益；針對上文中承包經(jīng)營權(quán)繼承法律空白問題，可在繼承法中明確規(guī)定可繼承的合法財產(chǎn)權(quán)利包括土地承包經(jīng)營權(quán)，與物權(quán)法保持統(tǒng)一[5]。

2.建議修改《完善物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地承包法》

立法機關(guān)應(yīng)盡快刪除其中“耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”的規(guī)定。因土地確權(quán)后續(xù)成果的利用主要依賴于確權(quán)土地的金融功能，而物權(quán)法、擔(dān)保法、土地承包法在土地確權(quán)后應(yīng)及時修正，對確權(quán)土地的流轉(zhuǎn)、征地補償和抵押擔(dān)保等法律制度進行規(guī)范，保證土地金融功能的高效發(fā)揮。在上述法律中規(guī)范承包土地的抵押、流轉(zhuǎn)、補償方式。物權(quán)法應(yīng)明晰土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的內(nèi)容，進一步完善細(xì)化物權(quán)法、土地承包法中的權(quán)能規(guī)定，如“承包權(quán)”包括承包資格權(quán)、獲取土地征收補償權(quán)、退出權(quán)等；“經(jīng)營權(quán)”包括自主經(jīng)營權(quán)、獲取生產(chǎn)補貼權(quán)等。[6]土地承包法要進一步規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)(包括集體機動地)的流轉(zhuǎn)過程，完善承包土地流轉(zhuǎn)的評估驗收法律機制。

(二)完善非訴糾紛調(diào)解法律機制

農(nóng)村土地糾紛歷史跨度長，有些矛盾積壓時間長，容易造成鄰里家族或村組間的集體上訪或暴力沖突。必須以尊重歷史、注重現(xiàn)實，充分發(fā)揮村組矛盾糾紛調(diào)解小組的優(yōu)勢，才能高效平息紛爭。若讓法院強制裁判，糾紛雙方并不能真心服判。

各地法院可在調(diào)解仲裁法基礎(chǔ)上，制定出指導(dǎo)性強、操作性強、適合當(dāng)?shù)孛耖g調(diào)解組織適用的調(diào)解規(guī)程。同時，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法指導(dǎo)下，設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。各縣區(qū)可建立以農(nóng)業(yè)、國土、司法等部門骨干組成的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會，專門受理和仲裁土地確權(quán)登記頒證中的矛盾糾紛以及土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營糾紛矛盾。

(三)完善訴訟糾紛解決法律機制

調(diào)研評估中，筆者通過座談會了解，全國各基層法院對土地確權(quán)糾紛普遍審慎立案，即使立案也盡量對糾紛雙方調(diào)解結(jié)案，難以調(diào)解必須審判結(jié)案的，在審理過程中普遍存在法律適用依據(jù)不一、尺度難以把握、難以下達判決書等困惑。

針對土地確權(quán)工作中土地糾紛增多的實情，各省高院應(yīng)出臺相應(yīng)的立案、審理意見，明確土地確權(quán)矛盾糾紛案件的受理標(biāo)準(zhǔn)、收費標(biāo)準(zhǔn)、處理情形、裁判尺度，解決各地基層法院立案標(biāo)準(zhǔn)、收費標(biāo)準(zhǔn)和裁判尺度不統(tǒng)一的問題。同時各基層法院也要發(fā)揮審判監(jiān)督職能，在審判和執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題應(yīng)及時向有關(guān)部門發(fā)送司法建議，讓政府在確權(quán)過程中統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)工作質(zhì)量，把握法律政策口徑。

結(jié)語

安徽在2014年到2016年的3年土地確權(quán)工作試點中，發(fā)揚了大膽探索、勇于創(chuàng)新的改革精神，順利完成了試點工作，在后續(xù)成果利用上取得一定成效。但基層在實踐工作中依然存在一些政策理解偏差，在法律適用中也存在空白和困惑。國家應(yīng)盡快出臺二輪土地承包到期后的銜接政策，從政策和法律上明確確權(quán)登記頒證成果的法律地位，推動后續(xù)政策有效銜接，并加快農(nóng)村土地承包相關(guān)法律法規(guī)修訂進程，為切實加強確權(quán)登記頒證成果應(yīng)用掃清政策偏差和法律障礙。

注釋

① 主要指上文提到的“土地確權(quán)的組織保障、工作動員與政策宣傳培訓(xùn)、政策執(zhí)行及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實施效果、工作質(zhì)量、經(jīng)費保障、縣級數(shù)據(jù)庫建設(shè)、矛盾糾紛化解、基層干部群眾滿意度等八個方面?！?/p>

[1] 于建嶸,石鳳友.關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)的幾個重要問題[J].東南學(xué)術(shù),2012(4):4-11.

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[3] 黃業(yè)斌.農(nóng)村土地確權(quán)存在的主要問題[J].行政管理改革，2016,1(1):33-36.

[4] 劉守英,李青,王瑞民.落后地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)抵押亟待解決的問題[N].中國經(jīng)濟時報,2016-04-15.

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