管守娟

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210098）

一、研究背景和研究綜述

（一）研究背景

我國在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、社會體制轉(zhuǎn)軌的社會背景下，社會風(fēng)險不斷增加，并通過群體性事業(yè)表現(xiàn)出來。為了有效應(yīng)對這一社會不穩(wěn)定現(xiàn)象，2005年四川遂寧首創(chuàng)《重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估化解制度》后逐漸影響到全國，2012年《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改辦投資[2013]428號）出臺，以法律條文的形式明確了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重要性，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估開始應(yīng)用到重大擬建工程中。

我國作為農(nóng)業(yè)大國，一直比較重視水利建設(shè)，水利建設(shè)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展，孕育了現(xiàn)代文明。水利設(shè)施是國家基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，國家在完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施時，也在不斷完善水利設(shè)施，以加強(qiáng)地區(qū)防洪排澇的能力，凈化地方生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展?！笆濉睍r期，是加強(qiáng)水利重點薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、加快民生水利發(fā)展的關(guān)鍵時期[1]?！笆濉逼陂g，國家重視供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于對真抓實干呈現(xiàn)明顯地方加大激勵支持力度的通知》（國發(fā)辦[2016]82號），國務(wù)院對地方水利建設(shè)投資落實較好、中央水利建設(shè)投資計劃完成較高的?。ㄊ校枰酝▓蟊頁P(yáng)和激勵支持。水利建設(shè)投資只是重大固定資產(chǎn)投資的一部分，隨著重大固定資產(chǎn)投資的落實，對擬建工程進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，以降低擬建工程引起的社會不穩(wěn)定風(fēng)險，及時進(jìn)行風(fēng)險預(yù)測和風(fēng)險防范，顯得十分必要。

（二）研究綜述

很多學(xué)者對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的理論、主體等進(jìn)行了研究。趙倫（2015）運(yùn)用善治理論闡釋社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中面臨的結(jié)構(gòu)性缺陷，并提出在善治視域中，公民社會是政府施政的來源和對象，政府是公民社會發(fā)展的手段和條件[2]。黃杰等（2015）從不同利益相關(guān)者風(fēng)險感知的差異性視角描述了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估存在的問題以及風(fēng)險感知的實現(xiàn)路徑，提出“風(fēng)險感知—應(yīng)對行為—社會沖突”的因果鏈條[3]。張玉磊（2014）提出，由政府、利益相關(guān)者和第三方等主體構(gòu)成的多元主體評估模式是重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制必須堅持的發(fā)展方向，它對增強(qiáng)穩(wěn)評主體的獨立性，實現(xiàn)穩(wěn)評過程的民主化，提高穩(wěn)評結(jié)果的科學(xué)性具有重大意義[4]。朱正威等（2014）創(chuàng)新性地構(gòu)建了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估公眾參與意愿影響因素概念模型，驗證了行為態(tài)度、主觀規(guī)范、自我效能感、控制力對公眾參與意愿的顯著影響[5]。在學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，以公眾參與為視角，對S堤防除險加固工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估進(jìn)行案例分析，試圖以案例為出發(fā)點，指出水利項目乃至工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中公眾參與的評估體系和優(yōu)化路徑，從而促進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的長效發(fā)展。

二、水利項目“穩(wěn)評”的特點

（一）案例介紹

水陽江中下游地區(qū)水系復(fù)雜，相互交錯，出口受長江水位頂托，是流域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而防洪形勢相對薄弱的地區(qū)。S堤防除險加固工程治理堤段總長9.84千米，堤防加固長度9.84千米，預(yù)制塊護(hù)坡長度9.84千米，拋石護(hù)岸長度0.35千米，堤內(nèi)蓋重長度1.182千米，垂直截滲長度1千米，瀝青混凝土路面9.84千米。

（二）特點

1.水利項目呈線狀分布。水利項目受影響群眾范圍較大，征地類型多樣。S堤防除險加固工程位于水陽江干流兩岸，主要受影響村落包括費(fèi)家嘴村、小花村、永聯(lián)村、新正村、西蓮村、滄溪村、檀村。由于S堤防除險加固工程沿著河流流向施工，這些受影響村落大部分與河流緊密相連，呈現(xiàn)線狀分布。另外，由于水利項目線狀分布，使得項目征地類型多樣，S堤防除險加固工程征地涉及土地總面積372.43畝，其中永久征地44.12畝，堤身（外）附著物172.59畝，臨時用地155.72畝，涉及房屋面積432.47m2，涉及零星樹木566棵，涉及堤頂?shù)燃壒?.28千米，自來水管道11.78千米。水利項目征地類型多樣，不同征地類型對應(yīng)不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在水利項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，尤其要注意對受影響群眾征地補(bǔ)償?shù)暮戏ɑ?、合理化?/p>

2.水利項目要注意防范水污染。水利項目的建設(shè)是為了更好地管理水、利用水，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會繁榮穩(wěn)定。但是，水利項目在建設(shè)過程中不可避免地會產(chǎn)生環(huán)境污染，尤其是水污染，工程施工產(chǎn)生的污水、廢水和懸浮物、施工粉塵和揚(yáng)塵、建筑垃圾、生活垃圾等都會影響當(dāng)?shù)厝罕姷纳鐣?。在進(jìn)行水利項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時，要注重對水污染風(fēng)險因素的識別。與水利項目環(huán)境影響評價不同的是，水利項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估更加關(guān)注水環(huán)境對當(dāng)?shù)氐纳鐣绊懚皇黔h(huán)境影響。

3.水利項目具有公益性質(zhì)。水利項目不同于經(jīng)濟(jì)項目，不以營利為主要目的，一般由政府出資興建，為了更好地造福于人民、切實增加人民福祉而興建。水利項目的興建有利于緩解社會矛盾，增加社會穩(wěn)定。S堤防除險加固工程是該地區(qū)防御水陽江洪水的最重要防線，地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對防洪保安要求增加，使得S堤防除險加固工程刻不容緩。既然水利項目具有公益性質(zhì)，受影響群眾也應(yīng)該出于大局觀，支持水利項目的興建，在個人利益和集體利益相沖突的情況下，以實現(xiàn)集體利益為主要目標(biāo)。

水利項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，水利項目投資大、工程量大、社會影響度高，必須對水利項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估給予足夠重視。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容是復(fù)雜的、煩瑣的，稍有不慎就會引起項目受影響群眾的不滿，引發(fā)群體性事件。近年來，全國時有發(fā)生的社會沖突事件，大多與地方政府的征地、拆遷利益補(bǔ)償以及環(huán)境污染有關(guān)[6]。而項目建設(shè)過程中必然牽涉到征地和環(huán)境污染問題，這些問題與受影響群眾的社會生活息息相關(guān)。保障“穩(wěn)評”中公眾積極參與，可以有效降低群體性事件發(fā)生的概率，提高受影響群眾的幸福感。

三、“穩(wěn)評”體系的構(gòu)建

構(gòu)建促進(jìn)公眾參與的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系，首先要使得各個穩(wěn)評主體達(dá)成目標(biāo)共識，其次要保證公眾對穩(wěn)評整個過程的知情權(quán)，最后要在穩(wěn)評的各環(huán)節(jié)中充分考慮公眾的意見。

（一）不同主體對“穩(wěn)評”的認(rèn)知

工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估涉及的主體較多。責(zé)任主體對工程的選址意向書、用地預(yù)審、環(huán)境影響評價等前期文件的申報、社會穩(wěn)評風(fēng)險評估的全過程、項目審批后的項目建設(shè)有直接的管理監(jiān)督權(quán)。評估單位作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的執(zhí)行主體，則主要負(fù)責(zé)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估乃至編制評估報告。公眾是與擬建工程聯(lián)系最為密切，受影響最大的群體，往往也是支持和反對工程建設(shè)呼聲最強(qiáng)烈的主體。

各個主體所處位置和角度不同，對擬建工程的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的認(rèn)知也會存在差異。地方政府一般是擬建工程的責(zé)任主體，政府已經(jīng)不再過于追求“經(jīng)濟(jì)效益”，反而更加重視“環(huán)境效益”“社會效益”，只要擬建工程能夠有益于社會發(fā)展，原則上會支持工程的建設(shè)。評估單位是具有一定營利性質(zhì)的，在利益和公正相沖突的情況下，難免會影響到工程的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，以風(fēng)險等級的“低風(fēng)險”來迎合政府，以求評估工作的“順利完成”。公眾的利益訴求無非是希望工程征地后能夠得到合理補(bǔ)償，按照最新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)彌補(bǔ)自己的財產(chǎn)損失。這三類主體在社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估和對話的過程也是達(dá)成共識、形成共同價值觀的過程，這個過程也是提高政府重大決策的質(zhì)量、創(chuàng)造社會性價值的過程[7]。

（二）“穩(wěn)評”體系的構(gòu)建

1.目標(biāo)共識：降低風(fēng)險，促進(jìn)社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的目的就是降低社會風(fēng)險，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，只是這一目標(biāo)在實踐過程中產(chǎn)生扭曲。以上分析了各主體對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的不同看法，歸根結(jié)底是利益追求的方向不同導(dǎo)致的。圩內(nèi)耕地面積約1.3萬畝，是高淳區(qū)重要的螃蟹、有機(jī)藕養(yǎng)殖基地，S堤防除險加固工程可以提高流域整體防洪能力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鑒于此，各主體應(yīng)當(dāng)在達(dá)成此共識的情況下，規(guī)范評估單位的隨意行為，爭取公眾利益最大化，使得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估真正達(dá)到化解社會矛盾的作用。

2.信息傳遞機(jī)制：保障知情權(quán)。公眾參與的前提是信息的獲取，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中要建立有效的信息傳遞機(jī)制，保障公眾的知情權(quán)。在不涉及國家機(jī)密的情況下，應(yīng)該將與項目有關(guān)的資料進(jìn)行公示，包括征地公告、征地流程、項目進(jìn)展等。地方政府選擇性的、不完整的公告使得公眾獲得的信息不連貫，容易對擬建工程的實施產(chǎn)生誤解，引發(fā)群體性事件，如集體上訪、靜坐請愿、非法集會、集體散步、示威等。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)該建立信息傳遞機(jī)制，將涉及到公眾切身利益的文件進(jìn)行公示，讓更多的公眾參與到社會穩(wěn)定評估中，提出自己合理的意見和要求。

3.評估環(huán)節(jié)的恰當(dāng)銜接：公眾參與風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別、風(fēng)險估計。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估環(huán)節(jié)中，公民參與應(yīng)該作為核心的構(gòu)建因素。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估由多個環(huán)節(jié)構(gòu)成，包括風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險估計和風(fēng)險防范。而社會穩(wěn)定風(fēng)險評估需要一定的技術(shù)和知識支撐，因此著重強(qiáng)調(diào)風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別、風(fēng)險估計中的公眾參與，這三個環(huán)節(jié)能夠有效銜接，則大大降低社會風(fēng)險發(fā)生的可能性。

首先，風(fēng)險調(diào)查的對象要明確。調(diào)查對象的確定是否有代表性、是否考慮到年齡分層、是否區(qū)分性別占比情況和家庭收入狀況等直接影響到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的客觀性和真實性，進(jìn)而影響到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作和工程的順利開展。項目中的風(fēng)險調(diào)查對象也有重要程度的區(qū)分，最主要的調(diào)查對象自然是受項目影響需要搬遷的公眾、企業(yè)單位以及地方政府，次要的調(diào)查對象是非利益相關(guān)群體、維穩(wěn)辦、國土局、住建局、上級政府等。通過對不同調(diào)查對象的調(diào)查，總結(jié)擬建工程可能存在的社會風(fēng)險因素。

其次，風(fēng)險識別的因素要合理。通過風(fēng)險調(diào)查，發(fā)現(xiàn)項目在實施過稱中可能會遇到群眾支持問題、移民個人實物補(bǔ)償問題、利益訴求問題、社會治安問題以及其他不可預(yù)見性問題。任何一個問題沒有處理好都有可能引發(fā)社會風(fēng)險，風(fēng)險因素列表需要反映群眾的訴求，維護(hù)群眾的正當(dāng)權(quán)益，從而為確定風(fēng)險等級和制定風(fēng)險防范措施奠定基礎(chǔ)。項目前期工作風(fēng)險源于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在可研報告、環(huán)評等環(huán)節(jié)之后；實物指標(biāo)補(bǔ)償風(fēng)險是因為工程建設(shè)需要永久征地和臨時占地；環(huán)境影響風(fēng)險是因為項目的建設(shè)會對環(huán)境產(chǎn)生影響，影響群眾生產(chǎn)生活（見下表）。

項目可能存在的主要社會風(fēng)險類型和因素

再次，風(fēng)險估計的方法要科學(xué)。評估方法的合理使用能夠最大限度地激發(fā)群眾智慧，促進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的科學(xué)性和民主性。目前，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估包括建構(gòu)主義傾向的參與式評估模式和實證主義傾向的分析式評估模式，前者強(qiáng)調(diào)專家的作用，后者則注重公眾的參與[8]。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估周期較長，系統(tǒng)較為復(fù)雜，專家的經(jīng)驗和公眾的智慧都是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估需要的，兩者是相融合的，不是相互對立排斥的，但是公眾參與是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的“短板”，我們更加需要公眾參與到“穩(wěn)評”中。深度訪談法、民意座談會、問卷調(diào)查等都是較為常用的有公眾參與有關(guān)的風(fēng)險估計方法，尤其是深度訪談法，通過與群眾面對面的交流，使得調(diào)查者更加清晰地了解群眾訴求，避免信息傳遞失真，導(dǎo)致群眾利益的不完整表達(dá)，增加不必要的社會風(fēng)險，破壞和諧共治的社會環(huán)境。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中各個環(huán)節(jié)對公眾意愿的恰當(dāng)銜接和反映，體現(xiàn)了穩(wěn)評以人為出發(fā)點，將與人有關(guān)的風(fēng)險視作維穩(wěn)重點的思路，大大提高了公眾參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的積極性。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的本質(zhì)是以公民參與為核心的共識尋求過程，通過對風(fēng)險的評估與預(yù)測，實現(xiàn)由“被動維穩(wěn)”向“主動創(chuàng)穩(wěn)”的轉(zhuǎn)變[9]。但是，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的發(fā)展不是一蹴而就的，還需要對公眾參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的路徑進(jìn)行優(yōu)化。

續(xù)表

四、“穩(wěn)評”中公眾參與路徑的優(yōu)化

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中公眾參與路徑的優(yōu)化與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系的建設(shè)相互促進(jìn)、互為補(bǔ)充，共同為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的未來發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

第一，把公眾視為評估主體的補(bǔ)充。鑒于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中主體缺位和越位，導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度“評而不用”“走過場”等非正?，F(xiàn)象盛行，多元主體協(xié)作共治已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的普遍共識，責(zé)任主體與執(zhí)行主體相分離、充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的作用、注重利益相關(guān)者和公眾參與等都是學(xué)者們比較關(guān)注的領(lǐng)域。公民廣泛、有序、實質(zhì)性地參與是決定穩(wěn)評質(zhì)量的關(guān)鍵[10]，以公眾作為穩(wěn)評的主體之一，重視公眾參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，甚至“一票否決權(quán)”，是正確的選擇。

第二，加強(qiáng)多元主體的合作信任。合作建立在信任的基礎(chǔ)上，多元主體之間只有建立了真誠的信任關(guān)系，才能更好地促進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的發(fā)展。在目前的“穩(wěn)評”中，穩(wěn)評主體在公眾眼里存在信任危機(jī)。對此，公眾以外的評估主體要積極的與公眾進(jìn)行風(fēng)險溝通，認(rèn)真聽取公眾的意見，增加聯(lián)系的次數(shù)；還要保持謙虛真誠的態(tài)度，以咨詢的態(tài)度而不是居高臨下的質(zhì)問態(tài)度進(jìn)行交流，使得溝通建立在平等的基礎(chǔ)上；最重要的是，對公眾的訴求給予回應(yīng)，不合理的訴求需要相關(guān)主體進(jìn)行耐心解釋，合理的訴求則應(yīng)盡量滿足。公眾對穩(wěn)評主體增加信任，才會積極參與到穩(wěn)評中，促進(jìn)穩(wěn)評的科學(xué)化、民主化。

第三，完善法律法規(guī)的建設(shè)。通過相關(guān)法律法規(guī)的健全和完善，為公眾參與保駕護(hù)航。一方面，需要提高現(xiàn)有社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法律位階。目前，關(guān)于重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法律主要有《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資[2012]2492號）和《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資[2013]428號），各省、市、縣大多制定為暫行辦法、實施意見、試行條例等。不斷完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的頂層設(shè)計，提高社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法律位階，將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估落實為政府不可推脫的責(zé)任。另一方面，以明確的法律條文規(guī)定公眾參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的必要性，對公眾參與的流程、步驟、環(huán)節(jié)做出確切法律描述，使得公眾參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估有法可依、有章可循，切實保障公眾參與與自身利益息息相關(guān)的重大固定資產(chǎn)投資項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

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