張穎慧，邢尊明

政府購買公共體育服務是在轉變政府職能、構建服務型政府的大背景下，積極發(fā)揮市場在資源配置中的效率，提升公共體育服務的范圍與質量的創(chuàng)新治理模式。在國家政策的引導下，各地政府也在積極推動公共體育服務的購買。政府購買公共體育服務是一種市場交易行為，首先面臨“買什么”“向誰買”和“怎么買”3大基本問題。對于那些急于尋求公共體育服務運作模式和經驗的人們來說，明確政府購買公共體育服務的邊界或許顯得無關大體，但這卻是政府購買公共體育服務的基礎性問題。一個良好運行的公共體育服務購買體系，無不應建立在清晰的管理哲學上。對于“買什么”的問題，我國政府目前主要采用指導性目錄的方式進行引導，全國除港澳臺外的31個省份，包括部分市（區(qū)）均出臺了相關的公共體育服務購買指導目錄。但指導性目錄的指導性大于約束性，在實踐操作中彈性較大，我國政府購買公共體育服務的邊界實際處于模糊的狀態(tài)。

西方發(fā)達國家購買公共服務的理論與實踐遠早于我國，其經驗與教訓可作為我國的重要參考。但需特別注意的是，我國政府購買公共服務的目的與西方國家迥然不同[1]。我國政府購買公共服務的首要目的并不是為了削減開支，而是為了轉變政府職能，提升公共服務供給水平，更好地滿足公共需求。在財政緊縮的情況下，西方國家面對廣泛的社會公共需求，對政府購買邊界持非常謹慎的態(tài)度；而在財政相對充裕的情況下，我國政府面對普遍的公共需求缺口，購買邊界會難以把控，而購買邊界不清極可能導致公權力的濫用和公共資金的浪費。腐敗和違規(guī)行為也多發(fā)于各地政府購買公共服務的實踐中[2]。

我國政府購買公共體育服務的邊界問題已經受到少數(shù)學者的關注[3-5]，但已有的研究成果距離科學界定購買邊界之間尚有差距?；诖耍疚膹恼徺I公共體育服務的理論探討出發(fā)，以公共產品理論作為界定與控制政府購買邊界的理論基礎，辨別不同類別的公共體育服務，判別相應的購買邊界控制方式，并對控制邊界的約束條件進行明確。

1 政府購買公共體育服務邊界的理論探討

在研究政府購買公共體育服務邊界之前，應探討政府為什么供給公共體育服務，這是源頭性問題。就公共服務的緣起有多種學說，包括公共產品說、公共利益說、政府職責說、公共行為說[6]。其中，有不少學者認可公共服務是政府承擔的職能[7-9]。實際上，最早闡述這一觀點的人是法國公法學大師狄驥，他在其1913年完成的著作《公法的變遷》一書中，對公共服務理論及其源起進行了深刻的闡述。他指出“一旦人們認識到統(tǒng)治者由于其所享有的權力而必須承擔相應的義務，并且認識到權力的行使必須與義務的履行相輔相成的時候，公共服務的概念就自然而然地形成了”[10]。政府享有民眾賦予的公共權力，那么提供公共服務便成為政府的一項義務，其動機是為了維持其權力的行使。民眾賦權于政府，政府理應成為公共利益的代表者和維護者。因此，公共體育服務供給是政府職能的體現(xiàn)，公共體育服務的供給范圍與購買邊界也取決于政府職能的范圍。

針對政府應該提供哪些職能，經濟學家們創(chuàng)立了著名的公共產品理論，這成為公共職能最有效的分析工具[11]。薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》中，歸納了公共產品的2個本質特征：消費的非排他性；受益的非競爭性。同時滿足這2個特征的產品稱為純公共產品，因市場供給失靈，必須由政府進行供給。布坎南在《俱樂部的經濟理論》對公共產品理論進行了修補，提出了準公共產品的概念，意識到政府在準公共產品領域也承擔了一些供給職能。公共產品理論，為政府等公共組織識別自身角色并針對不同類別的公共產品采取不同的管理方式提供了依據(jù)。依據(jù)這一思路，公共產品理論也被運用于政府購買公共服務的邊界研究中。如有學者將政府購買的公共服務分為：非排他性、非競爭性的公共服務；非排他性、競爭性的以物為對象的基本公共服務；非排他性、競爭性以人為對象的基本公共服務；非基本公共服務，并分析不同類別的公共服務是否適合進行政府購買[12]。

但運用到公共服務領域時，公共產品理論也受到一些質疑，如有學者認為，產品與服務是2種不同的形態(tài)，公共產品不能替代公共服務[6]，以及公共產品理論對購買邊界的劃分只能進行宏觀分類，不利于對具體的公共服務引入市場機制的細分[13]。一些學者從其他角度界定政府購買公共服務邊界，如以交易費用理論為基礎，采用經濟學的交易成本3要素來界定邊界，包括資產專用性程度、不確定性和交易頻率，以要素的程度高低建立模型，分析不同組合的公共服務是否適合進行市場化[13]。又如要素識別法，或者原則界定法，即主要以公共服務的屬性為基礎，界定政府購買公共服務的邊界，以民生性、公共性、權力制約性、可操作性為識別政府購買公共服務邊界的要素[6]；或者是操作性界定法，即從實際操作的角度來分析某項公共服務能否被政府購買，政府購買公共服務時可能同時存在供給方缺陷和需求方缺陷，依據(jù)缺陷程度的高低來組合不同的公共服務，并分析對應的購買方式[14]。

的確，公共產品與公共服務屬于2個層面的概念[15]，不可相互替換。但這并不妨礙采用公共產品理論來分析公共服務，因為最初的公共產品理論是從哲學和政治學，而不是從經濟學的角度提出的[16]，它是分析國家和政府職能的有利工具，而公共服務的本質屬性是政府職能。其次，在微觀層面上，公共產品理論也確實具有局限性，需結合公共服務的特征與經濟學的其他相關理論進行分析?？傊?，公共產品理論分析揭示了政府購買公共服務的本質特征，是一個并不完美但基礎性的分析政府購買邊界的工具。

2 政府購買公共體育服務的邊界控制分析

以公共產品理論為基礎，根據(jù)消費的競爭性和受益的排他性，全部的體育產品（包括有形產品和無形的服務）可以分為私人體育產品、共享體育資源、俱樂部體育產品和純公共體育產品4大類（見表1）。政府購買的公共體育服務就包含在這4大類當中。以下每一類體育產品，是否是政府供給或購買的對象？若是，購買邊界應如何控制？

表1 體育產品的分類Table1 Category of Sports Goods

2.1 私人體育產品的政府購買

私人體育產品同時具有消費的競爭性和受益的排他性，如運動服裝、器材等。人類的需要從最終表現(xiàn)形式來看，主要有2種：私人個別需要；社會公共需要。私人產品即是滿足私人的個別需要，私人體育產品的這2個特性，使得其生產和消費可以分開，使明確產品的所有權有了可能，從而可以通過市場經濟的價格機制進行供給調節(jié)。

私人產品一般均可由市場進行有效供給，但是有一類產品卻多由政府進行供給，即水、電、電話、天然氣、鐵路航空等。這類產品滿足私人需求，具有充分的消費競爭性和受益排他性，但是卻在民營化的實踐中不能取得應有的效果。其原因在于，這類產品具有規(guī)模經濟效應，使得其具有生產的弱競爭性和消費的弱選擇性[11]。在體育領域并無這一類產品，因此，私人體育產品的提供應完全由市場進行供給，不屬于政府供給或購買的范圍。

2.2 純公共體育產品的政府購買

純公共體育產品同時具有消費的非競爭性和受益的非排他性，包括體育外交、體育規(guī)劃管理、體育法律頒布、義務體育教育、體育經濟宏觀管理、自然與人文體育資源的保護和有效利用、公共體育信息發(fā)布、公共體育健康防治、體育科學研究、體育文化宣傳、公民基本體育權利保護等。純公共體育產品具有覆蓋面廣、群體受益均等的特點，是體現(xiàn)社會公益、公平、關愛、和諧的重要組成部分。值得注意的是，由于我國競技體育實行舉國體制，競技體育也表現(xiàn)出消費的非競爭性和受益的非排他性，是一種社會公共需要[17]。競技體育所表現(xiàn)出的產品形式是運動員的競技表現(xiàn)及獲取的成績與榮譽，產品的消費對象是全社會公眾，全社會公眾共同享有這些運動員創(chuàng)造的競技榮耀。

純公共體育產品的供給是政府的核心職能，均由政府進行直接供給。但中間投入品可以進行政府購買。如我國義務教育屬于純公共產品和基本公共服務，義務體育教育自然也屬于純公共產品。但中小學體育教師的教學服務可以采用政府購買的方式獲取，如湖北浠水縣由于體育、音樂、美術教師缺編問題，從教育咨詢培訓機構聘請教師到學校提供相應的教學服務。在美國和澳大利亞，也將外包服務引入學校的體育教學中[18-19]。教師的教學服務屬于教育過程中的中間投入產品。又如體育政策制定是政府的核心職能，但相關的研究工作可交由社會力量完成；再如公共體育健康防治也屬于政府的固有職責，其中學生體質健康監(jiān)測項目大多以政府購買服務的形式交由第三方進行。因此，純公共體育產品中的中間投入品，若存在競爭性市場，原則上應以政府購買服務的形式進行。

2.3 共享體育資源的政府購買

共享體育資源具有消費的競爭性和受益的非排他性。體育資源包括自然資源和社會資源2種。前者包括開放的、可供戶外體育活動的自然資源，如山體、巖壁、河流、綠地、沙灘等；后者包括開放的、擁擠的且不收費的社會資源，如公共運動場地，包括公共田徑場、公共籃球場、公共足球場、公共自行車道、健身步道、免費健身器材等。傳統(tǒng)意義上，共享資源僅指自然生成或自然存在的資源，因其非排他性和稀缺性容易陷入“公地悲劇”的困境。公地悲劇是市場失靈的表現(xiàn)，此時需要政府的干預。政府干預的作用在于確定共享資源的治理方式。在解決途徑上，存在3種理論指導下的3種治理方式。市場治理理論強調對共享資源的私有化和產權界定；政府規(guī)制理論側重對共享資源國有化來解決市場失靈問題；自主治理理論突破“政府-市場”的二分思路，主張依靠社區(qū)等自治組織的自發(fā)行動來避免共享資源的過度使用[20]。如將水域資源交由水利部門進行管理，水上運動中心具有使用權可進行水上項目訓練或競賽，這就是對共享資源的國有化治理；某市由于石窟廢棄形成一片水域，成為周邊居民游泳的公共場所，居民自發(fā)捐資配置浮標泳道、澡堂、衛(wèi)生間、更衣室等設施，并聘請專人看護，這屬于共享資源的社區(qū)自治管理。如果將自然資源國有化，就會產生資源的管理與維護問題，這里即存在政府購買空間。如公共沙灘的管理，政府可委托第三方提供沙灘保潔、救生、安全宣傳和警示等公共服務。若私有化，實際將共享資源轉變成了私人產品；若社區(qū)自治，則轉變成了俱樂部產品，不存在政府供給或購買問題。在共享自然資源的整體治理上，政府承擔的職責是治理方式的決策和治理過程的監(jiān)督，這種決策權和執(zhí)法權是政府的核心職能，由政府直接提供。

社會體育資源其實在技術上可以較輕易地做到排他，但如果是完全開放、免費提供，那么就具有人為的非排他性，從而符合共享資源的基本特征，可稱為共享的社會體育資源。共享社會體育資源的供給包括2個方面：資源的建設，資源的管理和維護。由于我國大眾體育健身和休閑場地還遠不能滿足居民健身和體育運動的需要[21]，基礎體育設施的供給成為政府“惠民工程”的重要組成部分，也是我國公共體育服務體系建設的重要保障。但在政府購買制度上，體育場地設施的建設屬于工程采購的內容，健身器材的購置屬于貨物采購的內容，不屬于政府購買公共體育服務的范疇。2017年，財政部發(fā)布的《關于堅決制止地方政府以購買服務名違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）明確規(guī)定：體育場地設施的建設、改擴建不屬于政府購買公共服務的范疇，也嚴禁將體育場地設施建設項目象征性地增加一點運營或維護的內容包裝成政府購買公共服務項目，繞開工程采購程序與監(jiān)管。因此，政府供給的公共體育服務內容是指共享社會體育資源的管理與維護。

這種共享社會體育資源由于擁擠但不收費，無法通過市場回收成本，因此，主要由政府出資建設，秉著“誰建設、誰管理”的原則，這類資源的責任主體是政府。與共享自然體育資源一樣，其具體的管理和維護均可向社會力量購買，引入第三方對這些公共體育場地設施進行管理和維護，確保公眾的開放使用，以及設施的正常、安全運行。

2.4 俱樂部體育產品的政府購買

俱樂部體育產品具有消費的非競爭性和受益的排他性，包括體育培訓、體育健身指導、體育知識講座、體育活動或表演，以及開放的、不擁擠且收費的公共運動場所，如公共游泳池、公共足球場、公共網球場、公共戶外活動基地，以及運動協(xié)會或俱樂部等。消費的非競爭性是指，一個使用者對產品的消費并不會影響它對其他使用者的供應，即增加消費者的邊際成本為零。以體育培訓班為例，教練的授課內容可以被整個班的培訓學員共享，增加一個學生并不會顯著增加辦班的成本。但俱樂部體育產品的非競爭性通常是不完全的，即在某些情況下會表現(xiàn)出競爭性，如當培訓學員人數(shù)超過一定數(shù)量時，就會因為培訓資源容量限制而出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象。俱樂部產品存在受益的排他性，可以采用“選擇性進入”方式，即排他性技術（如收費），從而有效地將“免費搭車者”排除在外。如此，可以大幅度降低私人提供產品的交易成本，從而激勵私人提供某些公共產品[22]。理論上，俱樂部產品均可由市場提供。但在實踐中，俱樂部產品存在4種供給模式，分別為政府供給、市場供給、第三部門供給和社區(qū)組織供給[23]。

政府為什么會供給俱樂部體育產品？這個問題可以從2個角度進行分析。一方面，市場在供給某些俱樂部產品時，會存在市場失靈，包括2種情況。（1）對于具有顯著外部性的俱樂部產品，無法通過市場進行有效供給，政府成為主要的供給主體。以大型體育賽事為例，它產出2個基礎性產品——現(xiàn)場表演和直播表演服務[24]，這2個基本產品具有消費的非競爭性，通過門票或付費觀看的形式實現(xiàn)受益的排他性，符合俱樂部產品的特征。但大型體育賽事具有顯著的正外部性，可使得不付費者受益。因此，盡管大型體育賽事的市場化運營是未來發(fā)展的必然趨勢，但在現(xiàn)行制度環(huán)境約束下，政府一直充當供給主體[25]。（2）投資成本大但回報不明顯的俱樂部產品。如大型體育場館，除了具有顯著正外部性之外，還具有沉淀成本高、自然壟斷性等特點。首先，在建設上，我國絕大多數(shù)體育場（館），尤其是大型體育場（館）主要由各級政府或籌集國有資本興建，目前完全由民營資本投資的體育場（館）并不多[26]；其次，在運營管理上，表現(xiàn)為事業(yè)單位管理或國有企業(yè)管理模式，民營化過程中存在諸多障礙。另一方面，俱樂部產品屬于準公共產品，介于純公共產品與私人產品之間，具有一定的公共屬性，滿足一定的社會公共需求。出于公共需求的考慮，政府會供給一部分公共屬性比較強的俱樂部體育產品。

由于俱樂部產品基本均可由市場進行提供，因此，俱樂部體育產品的政府供給范圍也就是其購買范圍。政府購買這部分俱樂部產品的意義在于有限公共資金的基礎上，充分利用市場競爭機制，將政府直接生產效率不高或者供給不足的產品，采用政府購買的形式提供，讓私人部門或社會組織來生產提供，從而擴大公共體育服務的范圍，以最大限度地滿足公共體育需求。政府向社會供給公共體育服務，除了純公共體育產品和共享體育資源外，其余大量是俱樂部體育產品。俱樂部體育產品種類十分豐富，若邊界不清便容易過度購買。由于其具有私人和公共雙重屬性，政府購買公共體育服務邊界控制的重中之重就在于俱樂部體育產品的購買。

首先，由于市場失靈而需政府直接干預的俱樂部體育產品也在嘗試回歸市場。如上文所述的大型體育賽事和大型體育場館運營其實也開始了政府購買服務的形式。近幾年，智美體育集團、阿里體育等私人體育產業(yè)公司通過這種形式獲得了各地一些大型體育賽事和大型體育場館的運營權。由此可見，傳統(tǒng)體制下具有顯著外部性、投資巨大但回報周期短、自然壟斷性等特點的俱樂部產品雖然一直由政府進行直接供給，但這一模式在新的社會經濟環(huán)境下被打破，也可以嘗試以政府購買公共服務的形式進行供給，這與我國的體育市場成熟度有關。

其次，對于其他需要政府供給的俱樂部體育產品，購買邊界的控制應該回到公共服務的出發(fā)點，即政府職能，具體應包括以下3個控制原則。

（1）公共性：俱樂部體育產品既帶有公共屬性，又帶有私人屬性，政府購買的俱樂部體育產品必須具有很強的公共屬性，即以政府出資的形式打破俱樂部產品受益的排他性。因為政府出資購買，意味著產品是免收費或低收費，免費或低收費的產品往往會造成擁擠，競爭性出現(xiàn)，私人屬性得到增強。以政府購買體育技能培訓服務為例，上海市2018年以政府購買公共服務的形式開展了體育公益夏令營活動，以15歲以下青少年為主要培訓人群，開展了田徑、足球、籃球、排球、乒乓球、羽毛球、網球、橄欖球、武術、棒球和高爾夫共11個項目36期的培訓活動，由17家青少年體育社會機構提供服務，該培訓服務以免費或低收費的形式進行。由于每期每個培訓班僅招收幾十人，以致出現(xiàn)“一名難求”的火爆局面。此次購買中，政府通過固定人數(shù)的形式實現(xiàn)了強制排他，名額十分有限，欲報名人數(shù)很多，意味著產品同時出現(xiàn)受益的排他性和擁擠性，十分接近于私人產品，便有使用公共資金滿足個體私人需求的嫌疑。而一些城市，如長沙，武漢等在暑期為全市中小學生購買游泳培訓服務，產品的排他性和競爭性都很弱，接近于純公共產品，具有很強的公共性。有學者對美國蓋恩斯維爾市的社區(qū)體育發(fā)展進行研究發(fā)現(xiàn)，其也面向全市青少年以低收費的形式開設橄欖球、游泳、籃球、健美操、排球等培訓課程[27]。在實踐中，判別公共性的重要標準在于受益人群的廣泛性，即“廣覆蓋”，意為政府購買的俱樂部體育產品是否可以讓有需要的公眾自由地享用。這種廣泛性是相對的，受益的人群可以是某一特定區(qū)域，也可以是某一特定人群，如老年人、青少年、貧困人群、殘疾人等。政府應結合實際公共需求和可使用的公共資金，以公共性為原則控制購買邊界。

（2）公益性：政府購買的俱樂部體育產品應具以公益性為主導，為公眾提供最大限度的體育福利，這體現(xiàn)在2個方面。（1）政府購買俱樂部體育產品的是公眾利益，而非政府部門利益、地方利益或個人利益。在實踐中，要謹防一種現(xiàn)象，即體育職能部門往往根據(jù)自身的利益需求來進行公共體育服務供給，傾向于購買一些操作簡單、政績明顯、責任小的項目[28]，如體育賽事。2017年，湖南省駐省體育局紀檢組在對政府購買公共體育服務的問題線索排查與問責調查過程中發(fā)現(xiàn)，存在群眾體育賽事和群眾體育活動多、項目分散、投入賽事資金數(shù)額大等問題。江蘇常州市2014—2017年公布的公共體育服務購買清單上，體育賽事與活動的數(shù)量均占90%以上。（2）政府購買的俱樂部體育產品應以低于市場價收費的形式向公眾提供，不以盈利為目的。各類公共體育場館（地），尤其是中小型體育場館（地），為避免過度擁擠，往往通過低收費的形式提供服務。若場館（地）不由政府直接進行管理，而是向第三方購買進行運營和管理，也必須確保公益性和商業(yè)性的平衡。

（3）基本性：公共性和公益性就決定了政府購買的俱樂部體育產品必須以“?；尽睘樵瓌t。非基本的服務意味著不能代表普遍的公共利益，而是部分人的個性化需求，應該不屬于政府的職能范圍。如專業(yè)體育人才的培訓，包括體育管理人才、裁判員、教練員的培訓，這代表一部分人群職業(yè)發(fā)展的需要，屬于比較“高級”的需求。在美國，體育教練員培養(yǎng)體系已經在市場化和商業(yè)化的大環(huán)境下，實現(xiàn)社會資源自主自動配置，通過社會力量和利用高校資源共同完成。而在我國培養(yǎng)形式比較單一，主要以國家體育行政管理部門組織的培訓班為主[29]。這種培訓有的是以政府購買服務的形式進行。這種差別背后的原因可能在于發(fā)展階段的不同，我國目前缺乏成熟的商業(yè)環(huán)境來驅動更多優(yōu)質體育專業(yè)人才的自我培養(yǎng)，但這其中可能也存在壟斷式的利益保留使得社會力量很難介入到這類俱樂部產品的提供中?；拘砸笳徺I的公共體育服務應關注普遍的、關乎民生的、基礎性的公眾體育需求。

總結而言，政府供給公共體育服務的范圍包括純公共體育產品、共享體育資源和部分俱樂部體育產品，私人體育產品不屬于政府供給范圍。政府應在供給范圍內實施購買，針對不同類別的體育產品，對應的購買邊界控制見表2。

表2 不同類別體育產品的政府購買邊界控制Table2 Boundary Control of Government Purchase of Different Categories of Sports Goods

3 政府購買公共體育服務邊界的條件約束

為有效控制政府購買公共體育服務的邊界，必須執(zhí)行有力的條件約束。條件約束的目的就是要將政府購買公共體育服務的權力關進制度的籠子里，防止權力失控或行為失范，從而將政府購買的邊界控制在合法、合規(guī)、合理、合情的范圍內。

3.1 完善的法規(guī)政策文件，為邊界控制提供法律約束

我國目前主要依靠行政力量推行公共體育服務政策，各地方政府在執(zhí)行購買政策時基本無法可依。在體育領域，最高層級的法律——《體育法》并未涉及公共體育服務的內容，有關政府采購最高級別的指導性文件——《國家體育總局政府采購管理實施辦法》僅提及“服務”二字，且并未對服務進行任何界定。目前，各地體育行政部門制定購買公共體育服務實施方案及制定指導性目錄時，主要參考以下3份文件：（1）2013年的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》；（2）2014年的《政府購買服務管理辦法（暫行）》；（3）2015年文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局聯(lián)合發(fā)布的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》。前2份文件只明確了公共體育屬于基本公共服務的范疇，并未提出公共體育服務的指導性目錄；后一份文件則是將公共文化與公共體育的內容合并，形成一份指導性目錄。基于指導性目錄是在政府需求主導下產生，且缺乏約束性，各地政府在購買公共體育服務時普遍處于模糊的狀態(tài)。因此，亟需完善相關的法律、法規(guī)和政策文件，以法律效力約束政府有可為，有可不為。

建立完善的法律政策文件，就是要從立法高度明確公共體育服務的標準和范圍，同時對政府行為既有激勵又有約束。從約束的角度，應對政府在購買公共體育服務中的過度越界行為進行責任認定，涉嫌違法違規(guī)的行政主體或公職人員應承擔相應的黨紀、政紀和刑事責任。

3.2 明確的正面負面清單，為邊界控制提供制度約束

實施正面清單和負面清單管理制度是約束邊界的重要手段，實際上也是對政府和市場的雙向約束?？刂普徺I公共體育服務邊界，實際是上要控制2條線：（1）政府的供給邊界，即公共體育服務的供給必須屬于政府職能范圍內，超出政府職能范圍的服務應由市場供給，如私人體育產品，以及不滿足公共性、公益性或基本性的俱樂部體育產品，否則就是政府越界，干預市場行為；（2）政府的保留邊界，即屬于政府本質或核心職能的服務應由政府直接生產供給，以及不合適采用市場化供給的服務內容也應保留在政府直接供給的邊界內，如純公共體育產品，以及某些具有顯著外部性、投資成本巨大但收益不明顯的特殊俱樂部體育產品。如此，政府購買公共體育服務的空間就控制在供給邊界與保留邊界之間的范疇。同時采用正面清單和負面清單的模式，可清楚明確地控制政府的購買邊界。將保留邊界內以及超出政府職能的服務限定在“負面清單”上，意為“禁買”；將供給邊界與保留邊界之間的服務項目納入“正面清單”，含“必買”和“限買”2部分，前者為必須實施購買的服務，后者為可限制性購買的服務，該部分服務需視地方政府購買能力、市場的供給條件等決定是否實施購買。

目前，個別省（如湖南）、市（如深圳、南京）公布了“政府購買公共服務負面清單”。如在2017南京市編制了《政府購買服務負面清單》，并獲得“2017年度全國采購創(chuàng)新制度獎”。該清單明確了應該由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務事項，共含7大類36個項目和230個品目?！绑w育管理”是其中1個項目，含2個品目，即“依法開展體育彩票發(fā)行管理工作”和“指導、管理體育外事工作，領導體育總會工作”。同時，在另一個項目“規(guī)范性文件制定”中包括“依法起草體育工作地方性法規(guī)、規(guī)章、競技體育發(fā)展規(guī)劃及管理”的內容。這3個品目均屬于純公共體育產品的內容。

為規(guī)范公共體育領域的政府購買行為，我國體育行政管理部門應在廣泛調研、深入研究的基礎上形成《政府購買公共體育服務正面與負面清單》，為各地政府購買公共體育服務筑牢制度屏障。

3.3 嚴格的財政預算制度，為邊界控制提供經濟約束

法規(guī)政策與正面負面清單實際是明確政府的事權，解決購買邊界問題；財政預算制度則是確定財權，解決“以什么價格買”的問題。對預算環(huán)節(jié)的控制，是以經濟約束倒逼購買邊界的控制。為推動公共體育服務體系建設，政府財政投入逐年提高，而經濟利益及其衍生的政治利益是政府行為異化的重要因素。對于政府采購行為，我國《預算法》嚴格要求各級預算支出的編制應當貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國的方針。因此，雖然削減財政支出并非我國購買公共體育服務的主要目標，但應以提高資金利用率為重要原則。國外發(fā)達國家最初因供給過多的公共服務而導致財政不堪重負，最后不得已轉向市場購買的理性發(fā)展，這對我們的啟示是，我國政府購買公共體育服務一開始就應該走一條穩(wěn)健、理性的發(fā)展道路。要以嚴格的財政預算制度壓縮人為操作的空間，減少政府腐敗尋租成功的可能性，同時避免政府過度干預市場行為。在公共體育服務購買上，應嚴格執(zhí)行國庫集中收付制度，嚴禁將財政資金從國庫轉入財政專戶并虛列開支。在政府公共財政預算中應增加購買公共體育服務的專門預算，審計部門應加強對預算的審計，尤其是對“預算控制價”的審查。嚴厲打擊政府購買公共體育服務時“不買對的、只買貴的”“價格下限是花完預算”“年底突擊花錢”等行為。預算還需執(zhí)行嚴格的審批程序，在人大常委會或專門委員會審查政府預算時，應邀請公眾代表、有關專業(yè)人士舉行座談會、聽證會或征求意見會等，就購買項目的合理性、合法性進行公開的口頭答辯。

3.4 透明的監(jiān)督反饋渠道，為邊界控制提供社會約束

建立透明的購買流程、完善的監(jiān)督機制、暢通的反饋渠道是對政府購買公共體育服務的全過程進行控制。這種社會約束同樣是用于倒逼購買邊界的控制。從“養(yǎng)人辦事”到“花錢問效果”，政府購買公共體育服務必須程序嚴謹透明、可監(jiān)督、能反饋才能保障效果，其中包括4個重點。（1）制度化固定政府購買公共體育服務的流程，流程可被監(jiān)督。（2）建立長效的監(jiān)督考核機制，覆蓋購買前、購買中和購買后。購買前進行財政審核，且須有公示期，在公示期內的民眾意見必須以公開文件的形式作出反饋和說明；購買中應建立落標供應商的投訴或訴訟機制，以及有效的供應商權力救濟機制，提高競爭和監(jiān)督意識，這能在很大程度上規(guī)避政府購買暗箱操作的可能性；購買后應有獨立第三方的績效考核機制，最為重要的是考核評價的結果應該向社會公開，并作為下一年度編制購買目錄、預算和選擇承接主體的重要參考依據(jù)。（3）逐步建立市場承接主體的“信用檔案”和“黑名單”，強化民眾對承接主體的評價與監(jiān)督，尤其是加強對民間體育組織的監(jiān)督，這在約束市場承接主體的同時也約束了購買主體。非營利性的民間體育組織是未來我國公共體育服務供給的主力軍，但由于長期半官方的身份，對政府的依賴性強，自我造血能力差，應加強對這類組織承接公共體育服務的招標與績效考核監(jiān)督。（4）建立政府對民眾意見的反饋機制。在官民對話互動的過程中，民往往處于弱勢的被動地位，民間的意見或建議往往得不到政府反饋，民眾參與溝通的積極性下降，政府主導型的公共體育服務逐漸偏離公眾目標。必須建立政府對民眾意見的反饋機制，將反饋的效果、民眾的滿意度納入政府公共體育服務工作績效考核的內容中。

4 結語

“買什么”是政府購買公共體育服務時面臨的首要問題。在我國政府大力推進公共體育服務體系建設，擴大公共體育服務供給，提升公共體育服務水平的背景下，明確并控制公共體育服務的購買邊界才能有的放矢，防止政府權力失控或行為失范。

公共體育服務的本質屬性為政府職能，公共產品理論為政府供給和購買公共體育服務提供了理論基礎。本文從公共產品理論出發(fā)，將體育產品分為私人體育產品、純公共體育產品、共享體育資源和俱樂部體育產品。界定政府供給的公共體育服務包括純公共體育產品、共享體育資源和部分俱樂部體育產品。在分析不同類別體育產品特征的基礎上，分別界定控制政府購買的邊界。純公共體育產品屬于體育部門的核心職能，原則上不可向市場購買，但中間產品可根據(jù)市場競爭性向社會力量購買；共享社會體育資源的建設不屬于政府購買公共體育服務的范疇，但共享體育資源（包括自然資源和社會資源）的管理和維護可向社會力量購買；對于俱樂部體育產品，其中具有顯著外部性、投資成本巨大且回報周期長、沉淀成本高、自然壟斷性等特征的俱樂部體育產品，政府可委托事業(yè)單位或國有單位進行管理，或采用政府購買服務的方式，而對于其他的俱樂部體育產品，均可采用政府購買服務的方式進行，但應以公共性、公益性和基本性為購買邊界的控制原則。

從有效控制政府購買邊界的角度出發(fā)，研究認為，應通過完善的法律法規(guī)文件、明確的正面負面清單、嚴格的財政預算制度和透明的監(jiān)督反饋渠道，從法律、制度、經濟和社會4個方面對政府購買權力進行條件約束，確保政府購買公共體育服務的邊界控制在合法、合規(guī)、合理、合情的范圍內。