肖義+植文斌

摘要公共安全事故的發(fā)生，嚴重威脅人民群眾的生命健康和財產(chǎn)安全，地方政府應對和處理公共安全事件應健全政策供給機制，并完善法律責任追究制度。近年來地方政府在處理公共安全事件中的作用日益凸顯，但也存在應急預案及物資儲備等方面的政策供給不足、問責機制不科學、法律制度不完善等多方面問題。本文認為針對公共安全事件處理中地方政府政策供給以及相關法律責任的研究，具有現(xiàn)實的緊迫性。

關鍵詞公共安全事件 政策供給 法律問題

公共安全事故的發(fā)生，嚴重威脅人民群眾的生命健康和財產(chǎn)安全。公共安全事件可以分為自然災害性事件和人為行為類事故，前者諸如霧霾、地震、山體滑坡、洪水等自然災難，后者例如恐爆事件、高速公路連環(huán)車禍等人為災難，每件事故的發(fā)生都帶來了觸目驚心的人身傷亡和財產(chǎn)損失。盡管地方政府在當前處理公共安全事件中的作用日益凸顯，但也應看到應對和處理公共安全事件過程中地方政府相關工作存在的不足。因此，本文著眼于公共安全事件處理中地方政府的政策供給以及相關法律問題進行分析，并給予相應建議和措施。

一、公共安全事件處理中地方政府政策與職能缺位

責任是衡量執(zhí)政的良心標尺。公共安全事件涉及到人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全，其工作處理與責任追究，體現(xiàn)了地方政府執(zhí)政者的職能素養(yǎng)和政策水平。在當前公共安全事件的處理中，反映出地方政府職能缺位主要表現(xiàn)為四個方面：

（一）突發(fā)事件瞞報、漏報

多數(shù)地方政府在面對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大公共安全事件時，寄希望于事件“大事化小，小事化了”，盡力通過多種方法隱瞞事件發(fā)生的情況和造成的人員傷亡情況，淡化事件的嚴重程度，甚至于有些地方政府擔心事情暴露，甚至出現(xiàn)上下級政府之間相互隱瞞，實行新聞封鎖。盡管《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）第六十三條有明確規(guī)定，地方各級人民政府及有關部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令改正；在公共安全事故發(fā)生之后出現(xiàn)有遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發(fā)事件的信息或報送虛假信息造成后果的，依法處分直接負責的主管人員。在實際工作中，部分地方政府仍無視法律及處罰，對突發(fā)事件瞞報、謊報。

（二）淡化處理、減輕責任

有些地方政府在面臨一般性公共安全事件時，第一時間不是調(diào)動資源參與搶險救災去盡全力彌補和挽救事件造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，而是寄希望于上級政府有關部門的注意，通過上級主管部門來化解由該事件引起的后果，這無疑是希望減輕自身部門的責任，從而增加了上級部門的工作負擔。

（三）政策制定不科學，預警機制欠完備，亦即政府職能出現(xiàn)了“錯位”

地方政府在處理公共危機時，領導班子認識不到位的現(xiàn)象比較常見。在突發(fā)公共安全事件發(fā)生之時，地方政府都會在第一時間奔赴現(xiàn)場指揮營救工作，但救災和營救工作受到部門領導的工作能力和認識水平的影響，一旦出現(xiàn)官僚作風和教條主義思想，那么勢必會導致政府的各項措施難以達到科學的救災搶險目的，甚至貽誤時機，加劇矛盾。在重大安全事故發(fā)生之前，政府缺乏相應的危機意識，對可能發(fā)生的安全事故沒有更長遠的預見意識，政策制定之中缺乏對安全事故科學有效的預警機制，面對突發(fā)重大事故之時往往手忙腳亂，耽誤了搶救的最佳時機。

（四）責任追究不到住

在發(fā)生重大安全事故之后，地方政府通常都會通過召開新聞發(fā)布會的形式向媒體和市民公布事件發(fā)生的原因、人員傷亡情況，后續(xù)安置工作等，但卻對當?shù)卣谡咧С趾捅O(jiān)管方面的責任缺位鮮有提及。當前我國法律及政策方面關于發(fā)生重大安全事故之后的政府責任認定方面缺乏詳實的規(guī)定，使得公共安全事故發(fā)生之后相關責任人員處罰不足，追責不力，難以起到懲戒和警醒作用，進而導致類似的悲劇和事件持續(xù)上演。

二、公共安全事件處理中地方政府的法律責任規(guī)定不完善

根據(jù)我國《憲法》以及《地方各級人大及地方政府人民組織法》的規(guī)定，保證人民生命財產(chǎn)安全、維護社會秩序是各級人民政府及所屬部門的法定職責，應對重大安全責任事故是其必不可少的一項工作任務。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，突發(fā)公共安全事件的主管行政領導機關是國務院和縣級以上地方各級人民政府。有關公共安全事件應對管理體制，《突發(fā)事件應對法》中第四條規(guī)定，在突發(fā)事件應對過程中，“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”，該條明確規(guī)定由中央部門統(tǒng)一領導，處理應急事件的主體是事件發(fā)生所在地的地方政府?？梢?，公共安全事件處理的責任主體主要是在地方政府。目前，我國在處理應對公共安全事件時，根據(jù)災種、主管部門進行分別管理的模式。例如，關于洪水自然災難，我國《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》都針對這一自然災難應對作出明確規(guī)定，負責防汛日常工作的主管部門為國務院水行政主管部門、各地區(qū)城建主管部門成立的防汛指揮部。

雖然我國法律針對重大公共安全事件的處理出臺了相應的法律法規(guī)，但是我們也應看到法律制度實施過程中存在的不足。《突發(fā)事件應對法》等相關法律法規(guī)對公共安全事件發(fā)生后采取的應對辦法和組織方式等問題，作了比較具體的規(guī)定，但是關于事件的責任劃分以及責任追究等方面并沒有明確規(guī)定。《突發(fā)事件應對法》只是從宏觀上對公共安全事件進行定性以及應對方案、應急機制等方面做出規(guī)定，對應對和處理突發(fā)公共安全事件的實際指導作用不是很明顯。同時，我國關于公共安全相關的法律法規(guī)基本上都是從宏觀角度規(guī)定政府職能和職責等，針對公共安全事件具體處理的可操作性不強，而且涉及的各部門主體之間權責不清，導致現(xiàn)實中執(zhí)法人員依法執(zhí)法存在疑難。權責不明確使得“九龍治水”，各部門之間相互推卸責任踢皮球。例如食品安全問題，按照《食品安全法》、《農(nóng)業(yè)法》等相關法律的規(guī)定，食品監(jiān)管的主體有多達10個部門，每個部門獨立監(jiān)管食品安全鏈條上的某一個環(huán)節(jié)，而眾多部門在面臨重大食品安全事件時，常常互相推卸責任。隨著城市化的不斷發(fā)展，公共安全事故不僅僅限于自然災難，城市發(fā)展中公共安全事故不確定性增大，形式多樣化。面對紛繁復雜的公共安全威脅，應不斷完善應對法案、規(guī)范處理措施、健全科學有效的法律責任機制，才能有效預防和治理公共安全隱患。

三、完善公共安全事件中地方政府的政策支持和法律問責機制

（一）增強地方政府對公共安全事件處理的政策支持

1.地方政府樹立科學的公共危機預防意識

對于公共安全事件，尤其是一些突發(fā)重大的事件，預防永遠大于治理，將安全隱患防范于未然，避免當危機突發(fā)時的措手不及，造成重大人員財物的損失。因此，地方政府樹立防范意識是首要的要求，只有在思想上認識到防范的重要性，才能為公共安全事件提供更多的預防性政策和制度供給。這要求我們地方政府在日常工作之中，不要忽視事物發(fā)展的細微趨勢，不要忽視種種征兆和危險信號。在安全事故發(fā)生之前，就應有敏銳地洞察力，及時發(fā)現(xiàn)問題，迅速防范。

2.健全公共安全事件應對的法律規(guī)范體系及政策機制

我國關于應對公共安全事件相關的法律法規(guī)出臺時間較晚，在2003年SARS事件之后，我國才出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，明確應急預警等相關的工作內(nèi)容。隨后我國公共安全事件被曝光的數(shù)量越來越多，立法部門迅速把握了公共安全立法動態(tài)，關于公共安全事件應對的法律法規(guī)不斷出臺，不斷完善，有關突發(fā)公共安全事件應對應急方案整體框架也逐步形成。除了國家立法機關的立法活動以外，各個地方政府也相繼出臺了針對轄區(qū)內(nèi)的公共安全事件應對、處理方面的法律規(guī)范和規(guī)定。

健全公共安全事件應對和處理的法律規(guī)范體系，需要各地方政府根據(jù)本地區(qū)的特點和管轄職責，制定各地的公共安全應對細則和政策。因為我國地域廣闊，每個省市都有自己獨特的自然條件、地理環(huán)境等差異，《突發(fā)事件應對法》為公共安全事件的應對提供了框架性的法律依據(jù)，各級地方政府可在全國性的法律前提下，制定適合本地區(qū)的細則，明確地方政府各個部門之間的權責，以及突發(fā)事件的應急預警預案、追責制度、民間力量的組織、信息披露機制等相關方面的法律問題。此外，地方政府可根據(jù)當?shù)仡l發(fā)的自然災難、突發(fā)事件類型，制定行業(yè)應急防治條例。例如北方可以制定關于霧霾、風沙等自然災難的防災減災辦法，南方可以制定關于洪澇、臺風等自然災難的防災減災辦法。

（二）完善公共安全事件法律問責機制

健全法律問責機制，能進一步促使政府工作人員認識到嚴重的法律后果以及明確的責任追究，這才能使公共安全事故責任落實到位，預防類似事件再次發(fā)生。目前我國在公共安全事故政府問責方面的相關法律法規(guī)并不健全，主要是因為我國在公共安全事故方面的法律都是以災種分類，各自獨立的，沒有形成統(tǒng)一完整的體系，缺乏專門的規(guī)定公共安全事件追責機制的法律規(guī)范。另外，我國在公共安全事故政府問責領域內(nèi)僅有針對重大安全事故的規(guī)定和條例，缺乏詳實明確的處罰規(guī)定，難以保障現(xiàn)實工作需要。公共安全事故問責機制的實現(xiàn)，首先需要完善相應的問責機制法律體系。對涉及公共安全事故的政府問責事項，國家法律規(guī)范之中應作出明確規(guī)定，包括對政府責任的界定、問責程序的具體流程、問責手段與方式、救濟制度等內(nèi)容。如果條件成熟，可以制定專門的“公共安全事故政府問責法案”，作為公共安全事件追責機制的總領性的法律文件，其他單—法律作為補充性法律條文，作出更為具體的相關規(guī)定，使問責制度有法可依，使現(xiàn)行的行政問責機制更趨完善。