張芳禎+耿國階+莊會虎

摘要當前我國行政立法中的公眾參與已經(jīng)有一定的發(fā)展，但是仍存在不足。本文認為需要了解行政立法過程中扮演的重要角色，認清我國行政立法過程中公眾參與不足的表現(xiàn)，借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，建立和完善我國行政立法公眾參與的途徑和措施。建立動易制度，保障公眾“提案權(quán)”，完善參與程序和流程，建立相關(guān)保障制度。既保障公眾權(quán)利，又保證程序合法性和廣泛代表性，提高行政立法的公眾認同。

關(guān)鍵詞行政立法 公眾參與 途徑

理論上行政立法與民主、法治、分權(quán)等傳統(tǒng)憲政原則相違背。因為容易導(dǎo)致權(quán)力失控，—度被西方學(xué)者認為是一種危險的立法制度。但如今，許多國家已經(jīng)將其看作“不得不予以容忍的禍害”，作為國家治理的重要手段。行政立法所具有的靈活性、具體性、應(yīng)急性和高效率等優(yōu)勢，成為立法機關(guān)立法的有效補充和完善，滿足了社會治理的充分需求。

本文試圖從我國行政立法正式程序中立項、起草、審查、決定等環(huán)節(jié)來進行研究，分析不足，借鑒經(jīng)驗，結(jié)合實際，探索適合我國行政立法公眾參與的途徑。

一、當前我國行政立法公眾參與不足及其原因

我國當前的行政立法技術(shù)、程序和體系方面較之前已經(jīng)取得了很大的進步，但是在行政立法公眾參與方面還很不完善。通過對位法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定條例》等法規(guī)的研究，從立項、起草、審查、決定和公布等行政立法程序的幾個環(huán)節(jié)分析，可得出當前我國在行政立法的公眾參與方面存在著以下幾個方面的問題：

（一）當前中國行政立法公眾參與缺乏強制性

《行政法規(guī)制定程序條例》第12條對公眾參與制度進行了規(guī)定，“應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。法律條文中運用了“應(yīng)當”和“可以”這樣表示允許的詞匯。這僅僅意味著鼓勵此種做法，至于不這么做違不違法，很難斷定；甚至可以認為，不這么做是不違法的。這種規(guī)定具有很大的隨意性，缺乏足夠的強制性。

在現(xiàn)實生活中，聽證會等形式的公眾參與，增加了行政立法環(huán)節(jié)，延長了時間，增大了成本；而且聽證制度出現(xiàn)了“預(yù)設(shè)結(jié)果的聽證、‘聽而不取，聽而不決的現(xiàn)象……扭曲了聽證‘公正、公開、參與的本質(zhì)”，所以，在現(xiàn)實操作中，“公眾參與”這一環(huán)節(jié)往往會被省略掉。雖然這種做法不合理，但是由于缺乏強制性的法律規(guī)定，這種做法并不違法。因此，這種行為在我國比較常見。

（二）當前中國行政立法公眾參與可操作性不足

“雖然公眾參與在當前中國行政立法領(lǐng)域有法可依，但是由于其規(guī)定存在著模糊性和缺乏可操作性的特點，使得公眾參與在行政立法領(lǐng)域流于形式?！蔽覈谛姓⒎I(lǐng)域的法律規(guī)定的操作性不強，比如：公眾參與的范圍是什么、擁有參與權(quán)的主體有哪些、公眾參與記錄由誰保管、如何保管、意見對應(yīng)機關(guān)應(yīng)該如何處理公眾意見、如何保證公眾意見已經(jīng)被考慮和采納，這些問題在法律層面都沒有詳細的界定。也正是因為這樣的問題的存在，使得當前我國行政立法中的公民參與缺乏可操作性，這也嚴重影響了公眾參與的效益和積極性。

（三）當前中國行政立法過程公開度不高

公眾擁有知情權(quán)是其參與到行政立法中的前提。如果公眾連獲取行政立法消息的渠道都沒有，何談參與問題？當前中國行政立法方面的信息公開性不夠，公眾的知情權(quán)沒有得到充分的保障，這也在很大程度上阻礙了行政立法過程中的公眾參與。

當前中國行政立法公開性不足主要表現(xiàn)在下面三個方面：

首先，法律規(guī)定不足。我國現(xiàn)行的法律中，并沒有明確規(guī)定，行政立法必須向公眾公開，這使得眾參與行政立法失去了法律基礎(chǔ)。

其次，行政立法活動本身公開度不高。當前，行政立法作為立法活動的一種，主要是依靠文本公開，而且是局部的、有選擇的，公開的對象并不是全社會。這樣，公眾處于被動地位，很難保證自身的知情權(quán)和參與權(quán)。

再次，責任機制的缺失。雖然法律規(guī)定行政機關(guān)在立法的過程中，需要聽取利害關(guān)系人（公眾）的意見和建議，但是，對于利害關(guān)系人的范圍、草案公布的范圍和草案公布的方式等都缺乏明確的規(guī)定。這種責權(quán)利不統(tǒng)一，使得行政機關(guān)在立法的時候雖不公開而不受罰。

二、完善我國行政立法公眾參與的措施

行政立法在很大程度上是為了彌補人大立法的缺陷和不足才采用的。人大立法，人大代表代表人民進行的立法活動，法理上必然反映人民的利益和需求。同樣，作為其替代者的行政立法也應(yīng)反映人民的利益和需求。行政立法過程中的中充分公眾參與，是保證行政立法代表和反映民意的重要途徑。

（一）建立公眾動議制度，保證公眾“提案權(quán)”

這里的“公眾動議制度”是指行政立法公眾動議制度，“即行政相對人依法向有行政立法權(quán)的行政機關(guān)提出的有關(guān)制定、修改或廢除某種里發(fā)行文件的理發(fā)申請，該行政機關(guān)應(yīng)當依法對行政相對人的申請作出相應(yīng)處理，如果行政相對人對行政機關(guān)的處理不服，可以依法請求法律救濟”的制度。

目前，我國并沒有建立起真正意義上的行政立法公眾參與的公眾動議制度。要建立起行政立法公眾動議制度，需要考慮以下幾個方面的問題：

1.確定動議提出方式

行政立法動議作為申請立法的一種，其方式應(yīng)該有“口頭”和“書面”兩種。雖然“口頭”的立法動議適用于簡單明了的情況，但由于其不利于保存和傳閱，現(xiàn)實生活中最好少用。我國是—個地區(qū)廣大、人口眾多的國家，立法動議涉及到的社會群體相對也比較復(fù)雜，所以需要說明的內(nèi)容相對比較龐雜，這就需要“書面”的立法動議，并使之常態(tài)化?！皶妗钡牧⒎▌幼h又有利于保存和傳閱，交付相關(guān)行政部門進行裁決。

2.設(shè)立動議專門受理機構(gòu)

當前我國缺乏一個專門受理行政立法動議受理的行政部門或者說沒有一個部門對行政動議受理工作負責。我國需要這樣一個專門負責行政立法動議受理的行政部門或者是賦予現(xiàn)有的某行政部門對此項工作負責。至于新建立的受理行政立法動議的行政機構(gòu)的級別、人員構(gòu)成和與其他行政機構(gòu)的關(guān)系以及新增加行政動議受理責任的現(xiàn)有行政部門責權(quán)利的統(tǒng)一問題，需要仔細考量，最終確定。

3.公布動議受理結(jié)果

面對公眾提出的行政立法動議，行政立法部門需要在一定的期限內(nèi)做出回應(yīng)，并及時做出處理結(jié)果說明。如果對于公眾提出的行政立法建議決定不予采納，不僅需要說明理由而且要給利益相關(guān)人提出抗辯的救濟權(quán)。

（二）建立完善的公眾參與程序，提高參與度

為保證行政立法公眾參與度，需要建立完善的公眾參與程序。包括行政立法前的“信息公告制度”、行政立法過程中的“行政立法參與制度”和行政立法后的“信息反饋制度”。

1.建立信息公告制度

信息公告制度需要確定的有公告的時機、公告的方法、公告的范圍和公告的內(nèi)容等。

第一，要確定發(fā)布公告信息的時機。行政立法信息公告要保證公眾的事先知情權(quán)，所以在行政立法進入議事日程之后，保證公眾有權(quán)利獲取行政立法信息。媒體也是重要途徑。

第三，確定公告的范圍。要確定在多大范圍內(nèi)向哪些人公告信息，既保證利害相關(guān)人能夠獲得信息，又保證必要信息不會泄漏。第四，信息公布的內(nèi)容。不僅要公布重要的，大家關(guān)注度比較高的內(nèi)容，對于那些存在分歧的條文更要進行公告，讓更多的人關(guān)注并參與到行政立法中來。

2.完善公眾參與制度

完善行政立法的公眾參與制度，需要豐富公眾參與方式，需要拓寬參與渠道，加強合作，擴大影響面，提高行政立法中的公眾參與。對于座談會參加人數(shù)少，代表性不足等問題，可以加強同新聞媒體的合作，通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)對行政立法座談會進行深入報道甚至是現(xiàn)場直播，逐步擴大公眾參與度。這樣既可以降低正式聽證會的成本問題，也能夠最大限度地擴大公眾參與范圍。

3.建立并完善信息反饋制度

如果已經(jīng)采取了各種措施吸引公眾參與到行政立法中來，公眾的相關(guān)的意見和建議卻被忽視，這會極大地挫傷公眾參與的積極性。

因此，建立并完善信息反饋機制，使得公眾提出的意見和建議的處理能夠備案，并被公眾查詢到；對于那些沒有采納的意見和建議，行政立法主體需要作出解釋。既要維護公眾參與行政立法的權(quán)利，又要吸引更多公眾參與到行政立法等公共事務(wù)中來。建立該信息反饋制度，需要建立幾個相互關(guān)聯(lián)的平臺：行政立法“公眾參與信息平臺、信息收集及反饋平臺”等。

（三）建立相應(yīng)的行政立法公眾參與的保障機制

有權(quán)利必有救濟，否則權(quán)利就名存實亡。當前中國，對于行政立法主體在立法程序上存在違法的行為并沒有明確地規(guī)定，也就意味著并不需要承擔法律責任。如果法律緊緊規(guī)定公眾可以參與，并提出意見，但是沒有保障機制，面對行政立法過程中公眾提出的意見和建議，行政立法采不采納，完全取決于其自身“意愿”。這很可能造成行政立法主體為了自身利益，而對那些原本符合社會發(fā)展需求但是有損自身利益的立法建議采取漠視態(tài)度，甚至直接否決，并不作任何解釋。因此，我們需要建立并完善相應(yīng)的行政立法公眾參與的保障機制。