一是生態(tài)補償?shù)臉藴?。?yīng)該以核算為基礎(chǔ)，通過博弈與協(xié)商確定補償標準。但自由協(xié)商往往難以達成協(xié)議，需要國家在法規(guī)和政策層面上提供協(xié)商與仲裁機制，促進利益相關(guān)者通過有限次的協(xié)商達成補償協(xié)議。

二是生態(tài)補償?shù)姆绞?。按照實施主體和運作機制的差異，由政府進行補償。補償?shù)膶ο鬄閰^(qū)域、下級政府或農(nóng)牧民。補償要達到目標是國家生態(tài)安全、社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是融資渠道。縱向財政轉(zhuǎn)移支付，補償保護者犧牲的發(fā)展機會成本；橫向財政轉(zhuǎn)移支付，補償上游地政府和居民為保護生態(tài)環(huán)境而付出的額外建設(shè)與保護投資成本。

四是效果評價。生態(tài)健康評估與社會經(jīng)濟效益評估。評估生態(tài)補償對當?shù)厣鐣?jīng)濟和人類生產(chǎn)生活的影響程度，可選取恩格爾系數(shù)指數(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合效益指數(shù)系數(shù)來評估。

五是要妥善處理幾個關(guān)系。第一是中央與地方的關(guān)系。中央政府提供政策導向、法規(guī)基礎(chǔ)、一定的財力支持、引導一些全國、區(qū)域、跨省的生態(tài)補償，地方是生態(tài)補償建立和實施主體。第二是生態(tài)補償與扶貧的關(guān)系。要努力將補償轉(zhuǎn)化為提升地方發(fā)展能力的項目。第三是新賬與舊賬的關(guān)系。新賬責任主要在地方和企業(yè)，舊賬則需要國家給予更多的支持。

六是要加快立法步伐。當務(wù)之急，急需以法律形式、將補償范圍、對象、方式、補償標準等確立下來?？紤]到法律出臺的程序性和生態(tài)補償工作的急需，建議分三步走：在法規(guī)正式出臺前，今明兩年先抓緊出臺《總體規(guī)劃》，在此基礎(chǔ)上爭取2—3年內(nèi)出臺《生態(tài)補償條例》，在《條例》的基礎(chǔ)上力爭5年內(nèi)出臺《生態(tài)補償法》。七是加強生態(tài)補償科學研究。要進一步加強生態(tài)補償關(guān)鍵問題的科學研究，將生態(tài)補償問題列入國家科研重點計劃，補償標準體系、生態(tài)系統(tǒng)流動與消費等關(guān)鍵技術(shù)，加強生態(tài)監(jiān)測體系建設(shè)。

建議由全國人大常委會牽頭，會同相關(guān)部、局預(yù)以辦理。

國家發(fā)展改革委復(fù)文

生態(tài)保護補償機制是調(diào)整生態(tài)保護者和生態(tài)受益者之間利益關(guān)系的激勵性制度安排。2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號，以下簡稱31號文），明確了健全生態(tài)保護補償機制的總體思路、基本原則、主要目標、重點領(lǐng)域區(qū)域以及配套保障措施，要求到2020年，形成覆蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、流域、耕地以及重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償政策體系。目前，國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、森林生態(tài)效益補償、草原生態(tài)補助獎勵、流域生態(tài)補償?shù)确矫娑夹纬闪吮容^完整的生態(tài)補償政策體系和補償資金保障機制，其他領(lǐng)域生態(tài)補償試點也在抓緊探索。

一、關(guān)于補償標準確定方法的問題

確定生態(tài)保護補償標準需要綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值等多重因素。31號文要求，加快建立生態(tài)保護補償標準體系，根據(jù)各領(lǐng)域、不同類型地區(qū)特點，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ)，完善測算方法，分別制定補償標準。實踐中，政府作為受益人代表進行補償時，往往還受到財政承受能力的限制。在利益相關(guān)者自主協(xié)商進行補償?shù)那闆r下，要充分考慮受益者的支付意愿、經(jīng)濟承受能力以及保護者的實際成本，否則難以達成補償協(xié)議。目前，我國已經(jīng)建立的生態(tài)補償機制絕大多數(shù)由政府提供補償，各級政府的財政狀況在很大程度上決定了補償標準的高低。比較可行的辦法是以生態(tài)保護成本為基礎(chǔ)測算補償標準，并將補償資金支付與履行生態(tài)保護義務(wù)掛鉤，確保補償資金的使用效益。下一步，國家發(fā)改委將認真研究科學的生態(tài)服務(wù)價值測算方法，加快制定生態(tài)保護補償條例，明確利益相關(guān)者自主協(xié)商確定補償標準的原則，為各方面制定實施科學合理的生態(tài)補償標準提供參考依據(jù)。

二、關(guān)于補償方式的問題

生態(tài)補償主要通過轉(zhuǎn)移支付、橫向補償和市場交易等方式來實現(xiàn)。目前我國已經(jīng)建立的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的補償資金支付主體是中央政府，補償?shù)膶ο笫侵攸c生態(tài)功能區(qū)縣級地方政府。森林生態(tài)效益補償、草原生態(tài)保護補助獎勵機制的補償資金支付主體也主要是中央政府，補償?shù)膶ο髣t包括國有林管理機構(gòu)和承包林地、草原的農(nóng)牧民。流域生態(tài)補償由流域上下游地方政府自主協(xié)商簽訂補償協(xié)議，中央財政對跨省流域橫向補償給予引導支持。生態(tài)補償?shù)闹饕康氖潜Ｗo生態(tài)環(huán)境，確保生態(tài)服務(wù)的持續(xù)有效供給。下一步，國家發(fā)改委將結(jié)合貫徹落實31號文，加快完善生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付辦法，探索在重點生態(tài)功能區(qū)建立生態(tài)綜合補償制度。指導協(xié)調(diào)省級地方政府有關(guān)部門，推動建立以地方為主的流域橫向生態(tài)補償制度，落實中央對跨省流域生態(tài)補償?shù)囊龑еС终摺７e極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，在碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、森林碳匯交易、水權(quán)交易等方面建立市場化補償方式。同時，研究探索通過產(chǎn)業(yè)合作、技術(shù)援助、人才培訓、轉(zhuǎn)移就業(yè)等方式實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)挠行緩健?/p>

三、關(guān)于融資渠道的問題

生態(tài)補償資金的來源渠道主要包括中央財政、地方財政和企業(yè)等市場主體。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和草原生態(tài)保護補助獎勵由中央財政安排專項資金，森林生態(tài)效益補償主要由中央財政提供資金支持，部分地方也安排了一定的省級、地市級和縣級財政資金。流域生態(tài)補償資金主要來源于上下游地方政府，對跨省流域生態(tài)補償機制，中央財政給予一定的引導資金支持。碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、森林碳匯交易、水權(quán)交易通過市場交易的方式，由相關(guān)企業(yè)支付補償資金。下一步，國家發(fā)改委將會同有關(guān)部門，以生態(tài)保護成本和直接發(fā)展機會損失為基礎(chǔ)，認真研究完善生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付辦法。同時，加強對流域上下游生態(tài)補償工作的指導和協(xié)調(diào)，確保補償資金能夠基本彌補生態(tài)保護成本。

四、關(guān)于生態(tài)補償效果評估的問題

31號文提出，加強森林、草原、耕地等生態(tài)監(jiān)測能力建設(shè)，健全重點生態(tài)功能區(qū)、全國重要江河湖泊水功能區(qū)、跨省流域斷面水量水質(zhì)國家重點監(jiān)控點位和自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，制定和完善監(jiān)測評估指標體系。研究建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布制度。加強生態(tài)保護補償效益評估，積極培育生態(tài)服務(wù)價值評估機構(gòu)。下一步，國家發(fā)改委將在落實31號文的工作中，重點突出生態(tài)補償?shù)男Чu估制度建設(shè)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益等，探索形成切實有效的生態(tài)補償績效評估方法。endprint

五、關(guān)于妥善處理幾個關(guān)系的問題

關(guān)于中央與地方在生態(tài)保護補償中的作用，生態(tài)補償與扶貧的關(guān)系，以及新賬與舊賬的處理原則等建議是推進生態(tài)補償工作中需要認真研究的幾個關(guān)鍵問題。中央有關(guān)部門主要任務(wù)是制定政策法規(guī)，安排重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、國家級公益林生態(tài)效益補償和草原生態(tài)保護補助獎勵等資金，指導各地方開展生態(tài)補償試點，督促落實各項生態(tài)補償制度?，F(xiàn)有的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、國家級公益林生態(tài)效益補償和草原生態(tài)保護補助獎勵等生態(tài)資金都有一定的扶貧功能，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付增強了地方政府統(tǒng)籌資金解決貧困問題的能力；國家級公益林生態(tài)效益補償和草原生態(tài)保護補助獎勵則直接增加了農(nóng)牧民的收入，解決了一部分貧困人口的脫貧問題。2016年，中央財政安排20億元資金，用于支持地方擴大生態(tài)護林員公益崗位，從中西部21個省區(qū)市建檔立卡貧困人口中選聘生態(tài)護林員28.8萬名。其中，13%的生態(tài)護林員上崗后帶動全家穩(wěn)定脫貧，62%實現(xiàn)了基本脫貧（加上其他收入），25%實現(xiàn)人均增收1300—3600元左右。國家安排的生態(tài)補償資金承擔了大部分生態(tài)保護方面的歷史欠賬，由于橫向生態(tài)補償和市場化補償方式尚不健全，國家也承擔了相當一部分生態(tài)補償方面的新賬。保護生態(tài)環(huán)境是政府、社會和個人的共同責任，國家發(fā)改委將加快生態(tài)補償條例制定工作，理清中央和地方在生態(tài)補償中的職責，明確生態(tài)服務(wù)受益主體的補償責任，健全生態(tài)補償促進脫貧保障政策，推動形成轉(zhuǎn)移支付、橫向補償與市場交易互為補充的生態(tài)補償政策體系。

六、關(guān)于加快生態(tài)補償立法步伐的問題

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》和“十二五”規(guī)劃《綱要》關(guān)于制定生態(tài)補償條例的要求，近年來，國家發(fā)改委會同財政部等部門成立了生態(tài)補償條例起草領(lǐng)導小組和工作小組，聘請了25位各領(lǐng)域?qū)＜医M成專家咨詢委員會；先后派出多個調(diào)研組赴有關(guān)地方進行專題調(diào)研，系統(tǒng)總結(jié)生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ某晒?jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委組織有關(guān)專家，研究形成了《生態(tài)補償條例》專家建議稿，提出了生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法、責任追究法律責任等。

下一步，國家發(fā)改委將會同有關(guān)部門，認真結(jié)合貫徹落實31號文明確的各項任務(wù)，深入開展生態(tài)補償試點，不斷總結(jié)推廣成功經(jīng)驗和有效做法，積極推動各領(lǐng)域生態(tài)補償機制建設(shè)。同時，再次全面梳理國外生態(tài)補償立法的有益經(jīng)驗和各地方開展生態(tài)補償立法的有效做法，及時總結(jié)健全生態(tài)補償機制的成果，有針對性地開展調(diào)查研究，抓緊修改完善《生態(tài)保護補償條例》初稿，組織專家進行充分論證，廣泛征求有關(guān)部門和各地方的意見，條件成熟時報國務(wù)院審議。初步考慮，《生態(tài)保護補償條例》應(yīng)明確具體的適用范圍，強調(diào)生態(tài)補償?shù)目傮w原則和部門職責分工，規(guī)定重要區(qū)域和重點領(lǐng)域生態(tài)補償主體的權(quán)利義務(wù)，提出橫向補償制度和市場化補償方式的原則要求，規(guī)范補償資金使用管理和生態(tài)補償績效考核辦法，強化相關(guān)法律責任等。

七、關(guān)于加強生態(tài)補償科學研究的問題

缺乏科學理論支撐是制約生態(tài)保護補償制度建設(shè)的關(guān)鍵問題。31號文提出，要強化科技支撐，深化生態(tài)保護補償理論和生態(tài)服務(wù)價值等課題研究。近年來，科技部在“十二五”國家科技支撐計劃項目中支持了“重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償關(guān)鍵技術(shù)”研究，通過研究構(gòu)建了國家尺度不同類型重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償指標體系，開發(fā)了重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)功能的區(qū)域擴散模擬技術(shù)，提出了不同類型重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償技術(shù)方案?！笆濉逼陂g，科技部繼續(xù)加大對“生態(tài)補償”科學研究的支持力度，在國家重點研發(fā)計劃“典型脆弱生態(tài)修復(fù)與保護研究”專項2016年度項目中專門安排了“生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)補償及生態(tài)文明科技貢獻核算理論、技術(shù)體系與應(yīng)用示范”“生態(tài)監(jiān)測與評估技術(shù)”等項目，其研究成果將為生態(tài)保護補償標準體系、生態(tài)資產(chǎn)核算、生態(tài)補償效益評價、生態(tài)綜合監(jiān)測與評估等提供科技支撐和決策支持。

下一步，國家發(fā)改委將支持有關(guān)科研機構(gòu)和高等院校開展生態(tài)保護補償科學研究工作，在政策制定中積極吸收各有關(guān)部門關(guān)于生態(tài)保護補償?shù)难芯砍晒?。同時，科技部將按照中央財政科技計劃管理改革的總體要求，推進相關(guān)重點專項的組織實施，為推進生態(tài)保護補償提供科技支撐。

（具體承辦單位：國家發(fā)展改革委西部司）endprint