劉海燕+蒙天宇+鄭爽

摘 要：我國(guó)即將啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，對(duì)于非碳交易試點(diǎn)地區(qū)，碳交易仍是新生事物，本文以山東、河北兩省為例，回顧了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排工作基礎(chǔ)，調(diào)研了其參與全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)準(zhǔn)備工作的進(jìn)展情況，分析了面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)，并提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：碳交易 非試點(diǎn)地區(qū) 工作進(jìn)展 建議

我國(guó)將于2017年啟動(dòng)覆蓋全國(guó)范圍的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。由于碳交易制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，地方省市的參與、執(zhí)行和管理工作將直接關(guān)系到全國(guó)碳市場(chǎng)實(shí)施的效果。目前，除七個(gè)碳交易試點(diǎn)省市外，碳交易對(duì)我國(guó)大部分地區(qū)來(lái)說(shuō)仍是新生事物。2016年以來(lái)，地方省市按照全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)的工作部署，重點(diǎn)開(kāi)展了碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送和核查，碳市場(chǎng)相關(guān)方能力建設(shè)等具體工作。山東、河北兩省作為我國(guó)能源消費(fèi)和碳排放大省，將有超過(guò)1100家企業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)（按八大重點(diǎn)行業(yè)計(jì)），其參與全國(guó)碳市場(chǎng)的工作進(jìn)展、面臨的問(wèn)題挑戰(zhàn)等均具有一定代表性，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作有啟示意義。

一、基本情況

（一）山東省

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。山東省是我國(guó)農(nóng)業(yè)、海洋大省，位于氣候變化的敏感和脆弱地帶，土地面積1579萬(wàn)平方公里，海岸線(xiàn)長(zhǎng)3000多公里，下轄濟(jì)南、青島、淄博、棗莊等17個(gè)地級(jí)市。山東是我國(guó)人口大省，2016年常住人口9947萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率59%。近年來(lái)，山東省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持平穩(wěn)?！笆濉逼陂g，山東省地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）年均增速為94%，2016年GDP達(dá)到67萬(wàn)億元（見(jiàn)圖1），居全國(guó)第三位。其中第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值分別為4929億元、30410億元和31669億元；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為73∶ 454∶ 473，人均GDP為67706元。

圖1 山東省地區(qū)生產(chǎn)總值情況

節(jié)能減排工作進(jìn)展。山東省是我國(guó)能源消費(fèi)和碳排放第一大省，2015年能源消費(fèi)總量約368億噸標(biāo)準(zhǔn)煤（見(jiàn)圖2），化石能源消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放約89億噸，分別約占全國(guó)86%和95%左右。山東省還是產(chǎn)煤大省，能源消費(fèi)品種以煤為主，比例占到79%，煤炭消耗量居全國(guó)之首。“十二五”期間，山東省萬(wàn)元GDP能耗累計(jì)下降22%，完成國(guó)家下達(dá)目標(biāo)任務(wù)。雖然全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，六大高耗能產(chǎn)業(yè)占比有所下降，但GDP能耗仍遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，高耗能狀況依然存在。尤其是在煤炭減量方面，2015年山東省煤炭消費(fèi)量41億噸，比2012年增加694萬(wàn)噸，是全國(guó)唯一未完成減量任務(wù)的省份。

圖2 山東省能源消費(fèi)情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：①山東省統(tǒng)計(jì)局等，《2016年山東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017；②歷年山東省統(tǒng)計(jì)年鑒。

“十三五”目標(biāo)情況。山東省已明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生福祉、能源資源環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域的具體的發(fā)展目標(biāo)。為全面貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)等方面的要求，到2020年，山東省的發(fā)展方式將實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，在資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)方面將取得重大進(jìn)展，資源利用更加高效，將實(shí)現(xiàn)單位GDP能耗和碳排放強(qiáng)度分別比2015年下降17%和205%的目標(biāo)，能源消費(fèi)總量控制在42億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

（二）河北省

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。河北省地處我國(guó)華北，東臨渤海、內(nèi)環(huán)京津，下轄石家莊、唐山、邯鄲等11個(gè)地級(jí)市，面積1888萬(wàn)平方公里，2015年底常住人口為7185萬(wàn)人。河北省是我國(guó)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)大省，第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)占比較高。近年來(lái)，河北省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，2016年GDP為318萬(wàn)億元（見(jiàn)圖3），居全國(guó)第八位。第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)的增加值分別為3493億元、15059億元和13277億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為11∶ 47∶ 42。

圖3 河北省地區(qū)生產(chǎn)總值情況

節(jié)能減排工作進(jìn)展。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，河北省能源消費(fèi)總量逐年增加，但呈放緩趨勢(shì)，2015 年能源消費(fèi)總量超過(guò)29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤（見(jiàn)圖4）?！笆濉币詠?lái)，河北省通過(guò)消化轉(zhuǎn)移、整合淘汰等方式，持續(xù)治理污染、化解過(guò)剩產(chǎn)能，累計(jì)壓減煉鋼4106萬(wàn)噸、水泥6231萬(wàn)噸、煤炭2700萬(wàn)噸、平板玻璃3717萬(wàn)重量箱；積極實(shí)施燃煤機(jī)組超低排放改造、實(shí)心粘土磚瓦窯治理、“拔煙囪”三大專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)?！笆濉逼陂g，河北省非化石能源占一次能源消費(fèi)比重由2010年的26%增加至5%；單位GDP能源消耗和碳排放累計(jì)分別降低25%和233%，完成17%和18%的既定目標(biāo)。

圖4 河北省能源消費(fèi)情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：①河北省統(tǒng)計(jì)局，《2016年河北省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017；②歷年河北省統(tǒng)計(jì)年鑒。

“十三五”目標(biāo)情況?！笆濉逼陂g，河北省將提高發(fā)展平衡性、包容性及可持續(xù)性，預(yù)計(jì)GDP保持年均增長(zhǎng)7%以上，到2020年突破4萬(wàn)億元；全面完成鋼鐵、水泥、玻璃等行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能化解任務(wù)，戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重達(dá)到20%以上。在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，河北省將繼續(xù)強(qiáng)化碳排放控制，在低碳工業(yè)、建筑、交通、能源等領(lǐng)域開(kāi)拓創(chuàng)新；到2020年：?jiǎn)挝籊DP能耗和碳排放比2015年將分別下降17%和205%，能源消費(fèi)總量控制在32785萬(wàn)噸標(biāo)煤以?xún)?nèi)，非化石能源占能源消費(fèi)比重提高到7%。

二、碳交易工作進(jìn)展

山東省和河北省是我國(guó)的能源消費(fèi)和碳排放大省，“十三五”節(jié)能減排壓力較大，兩省都充分認(rèn)識(shí)到建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是采用市場(chǎng)機(jī)制、低成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展的重要途徑之一。目前，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)已進(jìn)入攻堅(jiān)期，對(duì)于非試點(diǎn)省市，碳交易仍是新生事物，做好碳市場(chǎng)啟動(dòng)前期基礎(chǔ)工作，時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨。山東省、河北省按照國(guó)家要求，結(jié)合本地實(shí)際，主要在以下方面開(kāi)展了工作、取得了進(jìn)展：

（一）確定重點(diǎn)排放企業(yè)名單，開(kāi)展碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送

確定碳市場(chǎng)覆蓋范圍和積累碳排放數(shù)據(jù)是碳交易制度建立的重要基礎(chǔ)。2016年初，國(guó)家發(fā)改委部署了全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作，初步考慮納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)中，2013至2015年任意一年綜合能源消費(fèi)總量達(dá)到1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上（含）的企業(yè)法人單位或獨(dú)立核算企業(yè)單位，要求各地方提出擬納入全國(guó)碳交易體系的企業(yè)名單，并開(kāi)展擬納入企業(yè)的歷史碳排放核算、報(bào)告等工作。山東、河北兩省按照國(guó)家要求，初步確定了納入企業(yè)名單并完成了相關(guān)數(shù)據(jù)報(bào)送工作。endprint

山東省建立了重點(diǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，采用“自下而上”方式，由縣市一級(jí)初核名單，通過(guò)專(zhuān)家審核、行業(yè)協(xié)會(huì)溝通等，確定680多家納入國(guó)家碳市場(chǎng)的重點(diǎn)企業(yè)。2016年初，山東省組織開(kāi)展了電力、鋼鐵、造紙、建材、有色、石化、化工等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)碳排放核算培訓(xùn)，組織控排企業(yè)核定核查邊界，準(zhǔn)備數(shù)據(jù)臺(tái)賬和核算報(bào)告，做好碳排放數(shù)據(jù)的盤(pán)查準(zhǔn)備。2017年5月山東省完成了重點(diǎn)企業(yè)2013—2015年碳排放數(shù)據(jù)的報(bào)送工作。

河北省建立了重點(diǎn)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理系統(tǒng)，初步確定重點(diǎn)企業(yè)445家，年排放量超過(guò)8億噸。2016年10月和2017年3月，河北省分批組織完成了重點(diǎn)企業(yè)2013—2016年碳排放數(shù)據(jù)的報(bào)送工作。此外，河北省考慮到碳排放補(bǔ)充數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、理解偏差等因素，對(duì)核算指南中尚未明確或不適用本省的情況，統(tǒng)一了處理辦法并作為核算、核查依據(jù)。

（二）探索開(kāi)展第三方機(jī)構(gòu)聯(lián)合核查，建立監(jiān)督復(fù)核機(jī)制

碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠是碳交易制度實(shí)施的關(guān)鍵。非試點(diǎn)地區(qū)由于起步較晚，重點(diǎn)企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量往往參差不齊，需要加強(qiáng)對(duì)碳排放報(bào)告的核查與復(fù)核工作。山東、河北兩省通過(guò)嚴(yán)格征選核查機(jī)構(gòu)、開(kāi)展聯(lián)合核查、加強(qiáng)監(jiān)督復(fù)核等，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。

完成第三方核查機(jī)構(gòu)征選。為推動(dòng)重點(diǎn)企業(yè)碳排放報(bào)告工作，確保按時(shí)完成排放報(bào)告核查，山東、河北兩省分別于2015年9月和2016年4月開(kāi)展了第三方核查機(jī)構(gòu)的征選工作，確定了征選原則和方式，明確了核查機(jī)構(gòu)在法人資格、注冊(cè)資本、管理體系、業(yè)績(jī)要求等多方面的條件。山東省選定了22家核查機(jī)構(gòu)，其中國(guó)家級(jí)核查機(jī)構(gòu)6家，省級(jí)和市級(jí)核查機(jī)構(gòu)各8家；針對(duì)核查員開(kāi)展了培訓(xùn)，組織了專(zhuān)業(yè)考試，核查員在獲得結(jié)業(yè)培訓(xùn)合格證書(shū)后才能上崗核查。河北省分兩批確定了20家核查機(jī)構(gòu)，其中省外機(jī)構(gòu)10家，省內(nèi)機(jī)構(gòu)10家。其中國(guó)家和省外機(jī)構(gòu)多具有參與碳交易試點(diǎn)核查經(jīng)驗(yàn)，本省機(jī)構(gòu)則由省內(nèi)參與碳交易體系建設(shè)的技術(shù)支撐單位以及從事低碳技術(shù)咨詢(xún)和碳資產(chǎn)管理等的服務(wù)機(jī)構(gòu)組成。

探索開(kāi)展聯(lián)合核查。為保證核查質(zhì)量，同時(shí)帶動(dòng)本地核查機(jī)構(gòu)能力建設(shè)工作，兩省均采取了“聯(lián)合核查”方式。山東省由國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)的三家單位聯(lián)合，國(guó)家級(jí)單位作為組長(zhǎng)單位，三家機(jī)構(gòu)同時(shí)派核查人員開(kāi)展核查。河北省由一家省外機(jī)構(gòu)聯(lián)合一家省內(nèi)機(jī)構(gòu)共同實(shí)施對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的核查工作。2016年11月和2017年3月，山東省分批啟動(dòng)了重點(diǎn)企業(yè)2013—2015年度碳排放數(shù)據(jù)核查工作。2016年11月和2017年5月，河北省分批開(kāi)展了重點(diǎn)企業(yè)2013—2016年度碳排放數(shù)據(jù)的核查。

建立監(jiān)督復(fù)核機(jī)制。兩省均建立了對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，并對(duì)核查報(bào)告進(jìn)行復(fù)核，進(jìn)一步保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。山東省由省科學(xué)院生態(tài)所作為第四方，按照排放量大、規(guī)模大、分地市、分行業(yè)、分核查機(jī)構(gòu)等基本原則，對(duì)核查工作進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽查和督導(dǎo)；核查報(bào)告提交后，組織專(zhuān)家逐一對(duì)核查報(bào)告進(jìn)行審核，對(duì)核查結(jié)論有爭(zhēng)議的，將參照核查流程實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)復(fù)查。河北省由省節(jié)能監(jiān)察監(jiān)測(cè)中心負(fù)責(zé)開(kāi)展核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理、組織核查報(bào)告復(fù)核等工作；在核查過(guò)程中，核查機(jī)構(gòu)需及時(shí)反饋現(xiàn)場(chǎng)核查人員情況以確保核查工作由符合要求的人員執(zhí)行；核查報(bào)告提交后，組織專(zhuān)家對(duì)所有核查報(bào)告進(jìn)行專(zhuān)家評(píng)審，并對(duì)有異議的核查報(bào)告進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，由核查人員進(jìn)行解釋。

（三）加強(qiáng)交流和能力建設(shè)，保障資金支持

對(duì)于非試點(diǎn)地區(qū)，各級(jí)主管部門(mén)、重點(diǎn)企業(yè)、支撐機(jī)構(gòu)、核查機(jī)構(gòu)等單位的能力仍相對(duì)不足。山東、河北兩省充分發(fā)揮現(xiàn)有節(jié)能減排支撐機(jī)構(gòu)作用，積極開(kāi)展培訓(xùn)、交流、宣傳等能力建設(shè)活動(dòng)。同時(shí)，兩省地方財(cái)政累計(jì)投入超過(guò)4000萬(wàn)元，用于碳市場(chǎng)能力建設(shè)、核查等，保障了前期準(zhǔn)備工作的順利開(kāi)展。

山東省強(qiáng)化技術(shù)支撐單位能力建設(shè)，加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)。山東省逐步擴(kuò)大技術(shù)支撐隊(duì)伍，組織開(kāi)展重點(diǎn)企業(yè)碳排放核算、核查、配額核定方法等前期研究，建設(shè)科學(xué)的碳交易技術(shù)支撐體系，為制定和實(shí)施相關(guān)碳排放權(quán)交易政策措施提供技術(shù)支持。結(jié)合“全國(guó)低碳日”以及其他節(jié)能低碳宣傳活動(dòng)開(kāi)展，采取多種形式，廣泛宣傳碳排放權(quán)交易的重大意義、工作經(jīng)驗(yàn)、政策措施，提高全社會(huì)認(rèn)識(shí)水平，營(yíng)造良好工作氛圍。

河北省積極開(kāi)展省際間交流，加強(qiáng)培訓(xùn)和能力建設(shè)工作。河北省發(fā)改委先后到湖北、江蘇等地進(jìn)行調(diào)研，學(xué)習(xí)碳市場(chǎng)管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)；省節(jié)能監(jiān)察監(jiān)測(cè)中心、能源環(huán)境交易所等赴湖北、北京、深圳等地廣泛考察，學(xué)習(xí)交流監(jiān)管、市場(chǎng)交易等經(jīng)驗(yàn)。河北省還組織了多次專(zhuān)題培訓(xùn)，提高各級(jí)發(fā)改部門(mén)、重點(diǎn)排放單位、第三方核查機(jī)構(gòu)及其他碳市場(chǎng)服務(wù)企業(yè)參與碳市場(chǎng)的能力。

（四）參與區(qū)域碳市場(chǎng)合作

河北省積極參與區(qū)域碳市場(chǎng)合作，2014年底河北省承德市和北京市宣布啟動(dòng)跨區(qū)域碳市場(chǎng)交易，承德市6家水泥企業(yè)被納入北京碳市場(chǎng)。相關(guān)部門(mén)根據(jù)北京市水泥行業(yè)配額計(jì)算方法對(duì)其分配配額、并利用北京市碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)對(duì)配額進(jìn)行核發(fā)和管理。 6家水泥企業(yè)均參與了2015年的履約。通過(guò)建立跨區(qū)域統(tǒng)一的核算方法、核查標(biāo)準(zhǔn)、交易平臺(tái)等，有助于推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，也為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)提供了借鑒。

三、存在的主要問(wèn)題

山東、河北兩省在參與全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)中開(kāi)展了基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作、取得了進(jìn)展，但同時(shí)也面臨著以下挑戰(zhàn)。

（一）企業(yè)參與碳交易的意識(shí)不強(qiáng)

山東、河北兩省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍以第二產(chǎn)業(yè)為主，碳排放量在全國(guó)各省市中居前列，重點(diǎn)企業(yè)超過(guò)1100家，且分布較廣、類(lèi)型復(fù)雜，由于碳交易對(duì)大部分重點(diǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)仍是新生事物，對(duì)碳交易的認(rèn)識(shí)程度也存在差異。個(gè)別企業(yè)對(duì)碳交易制度理念認(rèn)識(shí)存在誤解，認(rèn)為碳交易就是限制企業(yè)碳排放總量，會(huì)大幅度提高企業(yè)生產(chǎn)成本；部分企業(yè)存在不配合核查等問(wèn)題。此外，由于兩省是能源消費(fèi)和排放大省，受環(huán)保、大氣污染治理、化解行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能等影響較大，部分重點(diǎn)企業(yè)面臨經(jīng)營(yíng)壓力及關(guān)停風(fēng)險(xiǎn)，參與碳市場(chǎng)的積極性不高。endprint

（二）企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱

山東、河北兩省主管部門(mén)雖組織了相關(guān)培訓(xùn)，但由于碳交易制度的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性，企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱問(wèn)題仍較為突出。一是大部分重點(diǎn)企業(yè)尚未建立完善的碳排放數(shù)據(jù)管理體系，缺乏實(shí)施碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的能力，部分中小型企業(yè)現(xiàn)代化管理制度不完善，僅使用手抄報(bào)表，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高；二是由于國(guó)家制定的碳排放補(bǔ)充數(shù)據(jù)報(bào)送表格不完整，缺乏方法學(xué)指南，尤其是生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品較為復(fù)雜的化工、鋼鐵等行業(yè)，對(duì)工序排放界定不清晰，導(dǎo)致企業(yè)、核查機(jī)構(gòu)理解千差萬(wàn)別，對(duì)上報(bào)數(shù)據(jù)的一致性、可比性帶來(lái)不利影響。

（三）省級(jí)碳交易管理體制尚不完善

山東、河北兩省都成立了應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，并由省級(jí)發(fā)改部門(mén)具體承擔(dān)碳市場(chǎng)的日常建設(shè)管理工作，但碳交易管理體制機(jī)制仍不完善，在推進(jìn)碳交易工作整體進(jìn)度上較為緩慢。主要原因是省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)碳交易制度的重視程度不夠，在機(jī)構(gòu)編制、資金支持等方面支持有限。省級(jí)碳交易主管部門(mén)除負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)氣候變化管理外，還承擔(dān)了大量全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境、國(guó)土保護(hù)等領(lǐng)域的戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目管理等職能，對(duì)碳交易管理的人力物力投入難以保障。山東省碳交易主管部門(mén)受職能制約，存在不直接負(fù)責(zé)重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能減排管理的情況，進(jìn)一步加大了碳交易管理工作的協(xié)調(diào)難度。

（四）未建立可持續(xù)資金支持機(jī)制

近年來(lái)，國(guó)家在碳市場(chǎng)、碳交易試點(diǎn)等相關(guān)政策方面，多采用鼓勵(lì)地方先行先試的措施，除清潔發(fā)展機(jī)制基金贈(zèng)款外，國(guó)家層面出臺(tái)的實(shí)質(zhì)性鼓勵(lì)政策較少，資金支持較為有限，缺乏可持續(xù)預(yù)算安排機(jī)制。同時(shí)，受全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，省級(jí)地方財(cái)政預(yù)算安排逐年收緊，省級(jí)碳交易主管部門(mén)協(xié)調(diào)財(cái)政給予資金支持的難度較大。山東、河北兩省管理的重點(diǎn)企業(yè)較多，僅碳排放核查費(fèi)用一項(xiàng)每年就需安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)3000余萬(wàn)元，地方財(cái)政資金壓力較大。

（五）全國(guó)碳市場(chǎng)政策預(yù)期不明朗

全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)在即，但是各項(xiàng)政策法規(guī)、配額分配方案、數(shù)據(jù)報(bào)送、交易系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)、中央和地方監(jiān)管職責(zé)分工等核心內(nèi)容仍不明確，給省級(jí)主管部門(mén)開(kāi)展相關(guān)具體工作帶來(lái)困難和障礙。在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，各省市均有發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性的訴求，希望在保持全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)前提下，體現(xiàn)地方特色，如豐富碳交易產(chǎn)品、鼓勵(lì)地方碳交易金融創(chuàng)新等。但在當(dāng)前國(guó)家政策尚不明朗的情況下，地方主管部門(mén)本著審慎求實(shí)的原則，以穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家要求的碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送和核查、相關(guān)方能力建設(shè)等基礎(chǔ)工作為主，盡量避免因過(guò)多政策調(diào)整給重點(diǎn)企業(yè)帶來(lái)困擾，產(chǎn)生沉沒(méi)成本。

四、結(jié)論與建議

（一）盡快完善國(guó)家碳交易的頂層設(shè)計(jì)

建議應(yīng)盡早出臺(tái)《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》，明確各項(xiàng)政策安排，清晰界定國(guó)家和省級(jí)碳交易主管部門(mén)的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，為省級(jí)碳交易主管部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作提供法律依據(jù)和支撐。加快制定碳交易的相關(guān)配套政策文件，如全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)總體方案、配額分配方案、碳排放數(shù)據(jù)核算報(bào)送制度、第三方核查制度、交易制度、監(jiān)管規(guī)則等，部分核心文件應(yīng)爭(zhēng)取以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)，提高其法律效力位階，以有利于推動(dòng)地方政府、地方各部門(mén)協(xié)調(diào)配合，減少實(shí)施阻力。

（二）完善碳排放數(shù)據(jù)核算與核查的技術(shù)支撐體系

碳排放數(shù)據(jù)是碳交易體系的核心。在碳排放數(shù)據(jù)核算方面，應(yīng)根據(jù)全國(guó)各省區(qū)2013—2015年歷史數(shù)據(jù)報(bào)送的反饋情況，進(jìn)一步完善核算指南和標(biāo)準(zhǔn)，尤其是行業(yè)補(bǔ)充數(shù)據(jù)表格等，做到全國(guó)各行業(yè)數(shù)據(jù)具有一致性、可比性，建議針對(duì)化工、鋼鐵等中間產(chǎn)品復(fù)雜、排放源裝置交叉使用等特征明顯的行業(yè)，應(yīng)以企業(yè)法人為履約邊界，確保碳排放數(shù)據(jù)為配額分配提供有力的數(shù)據(jù)支撐。在核查方面，山東省、河北省開(kāi)展的聯(lián)合核查、核查現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、復(fù)審等機(jī)制，對(duì)培養(yǎng)省市一級(jí)地方核查隊(duì)伍、提高碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量起到了積極作用，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（三）建立碳交易資金支持的長(zhǎng)效機(jī)制

碳交易的實(shí)施離不開(kāi)資金保障，國(guó)家層面應(yīng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，在碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)建設(shè)及維護(hù)、核查及第四方復(fù)核費(fèi)用、相關(guān)方能力建設(shè)、日常組織和管理等方面提供必要的資金支持，引導(dǎo)地方財(cái)政配套資金支持，為省級(jí)層面開(kāi)展碳交易的管理工作提供基本保障。

（四）加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)

全國(guó)碳交易市場(chǎng)的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、維護(hù)和管理是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工作，需要專(zhuān)職部門(mén)、專(zhuān)職人員來(lái)負(fù)責(zé)。在國(guó)家層面應(yīng)設(shè)立專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，協(xié)助國(guó)家碳交易主管部門(mén)開(kāi)展日常工作。同時(shí)在機(jī)構(gòu)設(shè)立、編制等方面鼓勵(lì)地方組建專(zhuān)門(mén)的管理團(tuán)隊(duì)和技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，為碳市場(chǎng)的順利運(yùn)行提供人員保障。建議進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)非碳交易試點(diǎn)省份主管部門(mén)、重點(diǎn)企業(yè)等相關(guān)方的能力建設(shè)，提高認(rèn)識(shí)和參與碳市場(chǎng)的能力，增強(qiáng)與碳排放權(quán)交易相關(guān)的科研力量，提升技術(shù)支撐能力。鼓勵(lì)央企類(lèi)大型控排企業(yè)構(gòu)建和完善企業(yè)碳資產(chǎn)管理和碳交易機(jī)制，建立專(zhuān)門(mén)部門(mén)或組建碳資產(chǎn)管理公司，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍。

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[3]山東省發(fā)展改革委山東省能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃[R].2016

[4]山東省統(tǒng)計(jì)局等2016年全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況解讀[R].2017

〔本文系國(guó)家發(fā)展改革委與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署合作項(xiàng)目“省級(jí)地區(qū)碳排放權(quán)交易工作實(shí)施方案”（項(xiàng)目編號(hào)：80582）階段性成果。〕

（劉海燕，蒙天宇，鄭爽，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心。）endprint