范林

【摘要】養(yǎng)老保險制度是事關(guān)每個公民切身利益的大事，也是解決社會老齡化問題的重要途徑。提升農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的保障能力，要從名義以及實(shí)質(zhì)兩個方面進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 養(yǎng)老保險 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 【中圖分類號】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系存在巨大差距

自2009年我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系以來，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的多層次覆蓋，取得了顯著的成績，為農(nóng)民搭建了一個除家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老之外的養(yǎng)老平臺。但當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險體系依然存在著諸多的問題，其中最突出的就是替代率較低，造成農(nóng)民養(yǎng)老金較低。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系雖然已經(jīng)全面建立，但由于未能同城鎮(zhèn)人員實(shí)施同等的養(yǎng)老福利，阻礙了養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村養(yǎng)老體系中的作用發(fā)揮。

當(dāng)前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度按照農(nóng)民與土地關(guān)系的不同，將農(nóng)村養(yǎng)老保險主體分為三個類型：種地農(nóng)民、失地農(nóng)民及農(nóng)民工。這三個不同主體的社會養(yǎng)老保險制度在模式體系、資金來源、養(yǎng)老金待遇等方面存在著一定的差異。其中，種地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險占主導(dǎo)地位，這部分農(nóng)民的主業(yè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其保險制度模式是“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”，資金來源是以個人繳費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼及集體補(bǔ)助為輔。養(yǎng)老金發(fā)放則主要是個人賬戶中的儲存額度，替代率較低。相較于種地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險體系，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的發(fā)放形式較為靈活，替代率相對較高。而失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險體系在資金來源上是以政府補(bǔ)貼為主，養(yǎng)老金發(fā)放的是個人賬戶中的累積額度，因此其替代率相對較高，且發(fā)放形式也較為靈活。

從我國居民社會養(yǎng)老保險制度整體看，城鎮(zhèn)失業(yè)居民社會養(yǎng)老保險、在職職工社會養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)及單位人員社會養(yǎng)老保險在資金來源、繳存方式、發(fā)放形式、替代率等方面與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在很大的不同。因?yàn)檗r(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度替代率較低，所以農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金在所有參保居民中是最低的，城鎮(zhèn)與農(nóng)民社會養(yǎng)老保險體系存在巨大差距。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的弊端

第一，制度體系設(shè)計(jì)存在問題。整體上看，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的保障力度不夠大，保障效果較差，甚至不能維持農(nóng)民最基本的養(yǎng)老生活。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度保障水平低、保障效果差的主要原因就是替代率過低。2015年中央財(cái)政加大了對貧困地區(qū)等的轉(zhuǎn)移支付力度，提升農(nóng)民社會養(yǎng)老的政府補(bǔ)貼數(shù)額，這在一定程度上提升了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率上升。但在現(xiàn)行的農(nóng)民社會養(yǎng)老金激勵機(jī)制下，農(nóng)民個人賬戶的繳存額并沒有明顯提升，最終導(dǎo)致實(shí)際的替代率明顯低于理論上的替代率，農(nóng)民領(lǐng)到手的養(yǎng)老金數(shù)額較少。

第二，制度激勵機(jī)制不足。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中，政府對于農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是按照人數(shù)發(fā)放的，存在著“多繳不獎、長繳不補(bǔ)”的問題，這在一定程度上降低了農(nóng)民參保的積極性，甚至導(dǎo)致部分人存在逆向選擇行為。整體來看，激勵機(jī)制主要存在以下幾個方面問題：首先，農(nóng)民的參保率較低。大部分農(nóng)民工沒有納入到農(nóng)民工養(yǎng)老保險體系中，種地農(nóng)民也有部分未能納入到種地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險體系中，距離社會養(yǎng)老保險對農(nóng)民的全覆蓋還有很長的路要走。其次，青壯年農(nóng)民參保積極性不高。很多青壯年農(nóng)民認(rèn)為其現(xiàn)在的繳費(fèi)是為當(dāng)下的老人服務(wù)的，對其60周歲后能否按時領(lǐng)取養(yǎng)老金存在疑問，導(dǎo)致部分人出現(xiàn)不參保或棄保。最后，集體補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)較低。不論是農(nóng)民工還是種地農(nóng)民、失地農(nóng)民，集體補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)過低，將影響農(nóng)民參保的積極性。

第三，基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌水平較低。當(dāng)前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在大部分省市區(qū)是縣市級進(jìn)行統(tǒng)籌及管理，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)政狀況直接決定了地方政府的配套補(bǔ)貼水平，盡管中央財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付力度，但地方的配套補(bǔ)助水平卻沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)存在較大的差異。加之統(tǒng)籌層次較低，導(dǎo)致農(nóng)民社會養(yǎng)老保險關(guān)系的銜接較為困難，跨省轉(zhuǎn)移幾乎無法操作。盡管有些省市區(qū)規(guī)定社會養(yǎng)老保險關(guān)系在省內(nèi)范圍可以轉(zhuǎn)移，但部分縣市養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置了轉(zhuǎn)移的限制標(biāo)準(zhǔn)，影響了農(nóng)民社會養(yǎng)老保險金的轉(zhuǎn)移效率，甚至其正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。

如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

從發(fā)達(dá)國家居民社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌路徑看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實(shí)現(xiàn)與城市的均等化，基本上經(jīng)過了兩個階段，即城鄉(xiāng)的制度統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化動態(tài)融合。目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也可以借鑒這兩個步驟。

名義上：城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的合并。第一，將種地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度進(jìn)行合并統(tǒng)籌，建立統(tǒng)一的制度體系，合并成為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。種地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險體系與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系在制度設(shè)計(jì)上有較多的相似之處，特別是在個人賬戶、繳費(fèi)方式和養(yǎng)老金發(fā)放形式等方面上。因此，可以建立統(tǒng)一的繳費(fèi)檔次，將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)民社會養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)合并管理，實(shí)現(xiàn)省級范圍內(nèi)的統(tǒng)籌，這樣不僅能夠形成統(tǒng)一的制度，還能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。第二，農(nóng)民工、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行統(tǒng)籌，合并成為城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度。農(nóng)民工、失地農(nóng)民群體雖然在戶籍上是農(nóng)民，但這些人基本上是居住在城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)從事服務(wù)業(yè)、制造業(yè)及商業(yè)活動等，其主業(yè)不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，部分人甚至成為城鎮(zhèn)企業(yè)的固定職工。因此，應(yīng)該通過制度合并與統(tǒng)籌，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民、農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系，進(jìn)而在整體上提升失地農(nóng)民、農(nóng)民工的養(yǎng)老繳存額度，使其獲得更高的養(yǎng)老保險待遇，解決替代率低的問題。

實(shí)質(zhì)上：城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險保障水平的一體化。在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度合并之后，由于城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平要高于農(nóng)村，農(nóng)民要獲得與城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工同樣的養(yǎng)老保險待遇，就必須要加大政府的投入水平。通過城市帶動農(nóng)村、工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)的自上而下的反哺方式，加強(qiáng)制度之間的均等化。各級政府應(yīng)該加大對農(nóng)民社會養(yǎng)老的支持力度，同時要縮小農(nóng)民與城市居民社會養(yǎng)老保險合并后，工資、養(yǎng)老金之間的差距，推動保障水平均等化。此外，還需要不斷優(yōu)化農(nóng)民社會養(yǎng)老制度的賬戶形式、養(yǎng)老金發(fā)放方式等，建立激勵機(jī)制，充分調(diào)動廣大農(nóng)民的參保積極性，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老制度體系的全覆蓋，推動城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系的一體化。在一體化融合過程中，要確保城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險在保障水平、待遇方面的均等性，就必須要進(jìn)一步加大對農(nóng)民的政策支持力度，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高農(nóng)民自繳標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民能夠享受到均等化的城鄉(xiāng)保障水平。城鄉(xiāng)居民社會保障水平達(dá)到實(shí)質(zhì)上的一體化，可以大大促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素與社會資源的平等自由流動，有助于農(nóng)民擺脫對家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老的依賴，有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

（作者為寶雞文理學(xué)院政法學(xué)院講師）

【注：本文系2017年度陜西省教育廳專項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目“陜西省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)行力研究”（項(xiàng)目編號：17JK0031）部分成果】

【參考文獻(xiàn)】

①蔣軍成、高電玻、吳麗麗：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度保障效果及其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》，2017年第4期。

②封鐵英、羅天恒：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的長壽風(fēng)險評估與應(yīng)對策略》，《西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2017年第3期。