張俊

建設(shè)現(xiàn)代學校制度需要理清三種關(guān)系：政府或教育主管部門和學校的關(guān)系、學校內(nèi)部的管理關(guān)系、學校和社會的關(guān)系。在此，以江蘇省如皋市為例，對學校制度建設(shè)的現(xiàn)狀進行了調(diào)查分析，并就區(qū)域推進現(xiàn)代學校制度建設(shè)提出了幾點思考，如擴大學校辦學自主權(quán)、加強學校章程及配套制度建設(shè)、完善學校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、健全面向社會的開放辦學機制、加強校長隊伍建設(shè)等，為進一步推進區(qū)域教育發(fā)展提供了有效的實施策略。

一、基本情況

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。對于教育領(lǐng)域來說，就是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，具體體現(xiàn)在依法治教，建立一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的教育制度，當然還需具備執(zhí)行這些制度的能力。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“建設(shè)現(xiàn)代學校制度”的要求。教育部隨后出臺了《全面推進依法治校實施綱要》，對推進依法治校、建設(shè)現(xiàn)代學校制度提出了具體要求和實施策略。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》表明，對教育體制機制的改革勢在必行。制度是人類追求秩序化的一種方式，而教育制度則決定著教育的活力，影響著教育的廣度和深度。因此，無論是國家政策的要求，還是學校發(fā)展的需要，建設(shè)現(xiàn)代學校制度已成為教育改革發(fā)展的題中之意。

為此，如皋市申報了江蘇省教育改革發(fā)展戰(zhàn)略性與政策性研究課題“現(xiàn)代學校制度建設(shè)指標體系實證研究”，探索如何通過排除他律性因素的干擾，理順外部制度環(huán)境；如何建構(gòu)內(nèi)部管理體系，建立符合區(qū)域特點和學校特色的管理制度和配套政策等，推動區(qū)域教育發(fā)展邁上新的臺階。

二、目的和意義

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：要適應(yīng)中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構(gòu)建政府、學校、社會之間的新型關(guān)系?？梢姡耙婪ㄞk學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”是現(xiàn)代學校制度的核心，它具體體現(xiàn)在“法治、自主、民主、開放”四個方面。

現(xiàn)代學校制度建設(shè)具有重要的地位和價值。其一，建設(shè)現(xiàn)代學校制度是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要條件，是推進教育綜合改革，完善教育治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其二，建設(shè)現(xiàn)代學校制度是全面推進依法治校，規(guī)范學校辦學行為的必然選擇。其三，建設(shè)現(xiàn)代學校制度有助于依法理順政府和學校的關(guān)系，并在落實學校自主權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)管理的規(guī)范化，實現(xiàn)政府依法行政、學校依法辦學、社會依法參與。其四，建設(shè)現(xiàn)代學校制度有助于利用法律手段，調(diào)整、解決學校改革和發(fā)展中出現(xiàn)的問題，維護學校和師生員工的合法權(quán)益。

三、調(diào)查內(nèi)容、對象和方法及情況分析

1.調(diào)查內(nèi)容、對象和方法

2015年上半年，如皋市以“建設(shè)現(xiàn)代學校制度”“學校治理結(jié)構(gòu)”“學校章程及配套制度建設(shè)”“學校發(fā)展哲學及培養(yǎng)目標”等內(nèi)容為主題，分別對校級領(lǐng)導、中層干部、教師進行了問卷調(diào)查。此次調(diào)查共發(fā)放問卷336份，回收332份，回收率為98.8%。同時，如皋市教育局的相關(guān)人員還對校級領(lǐng)導、中層干部、教師、社區(qū)及家長代表進行了訪談，通過統(tǒng)計分析，形成了有建設(shè)性的報告。

2.調(diào)查情況分析

建設(shè)現(xiàn)代學校制度，需要理清三種關(guān)系，或者說確立三種各方都應(yīng)遵守的規(guī)則。這三種關(guān)系是：政府或教育主管部門與學校的關(guān)系、學校內(nèi)部的管理關(guān)系、學校和社會的關(guān)系。調(diào)查結(jié)果表明，政府或教育主管部門、學校、社會的關(guān)系不僅需要進一步理順，還與現(xiàn)代學校制度建設(shè)要求有一定的距離。學校決策過程簡單化、經(jīng)驗化，民主監(jiān)督機制失效，社會與家長沒有真正參與學校管理等問題，制約了現(xiàn)代學校制度的建設(shè)，也影響了學校整體辦學品質(zhì)的提高。當前，在學校管理中主要存在以下問題。

一是關(guān)于政府與學校的關(guān)系問題。簡政放權(quán)，進一步擴大了學校的辦學自主權(quán)，這是當前教育改革的方向。但仍有很多人認為，“學校自主權(quán)有限”“校長過分依賴主管部門”等，成為當下學校管理制度存在的主要問題。長期以來，政府與學校的關(guān)系，主要在縱向的政府層級做了部分調(diào)整，比如義務(wù)教育投入保障的責任等。而在橫向的政府部門之間，相關(guān)的調(diào)整卻較少，比如與教育部門關(guān)系緊密的財政、人社等部門，相關(guān)職權(quán)的調(diào)整卻很少涉及。2014年，教育部發(fā)布了《義務(wù)教育學校管理標準（試行）》，對義務(wù)教育學校的教育教學和管理工作提出了具體要求，但對學校的權(quán)責規(guī)定仍不夠全面、具體，有兩種情況反映在實際管理中。其一，上級部門對學校的管理有些是過于剛性的，使學校的自主性難以充分發(fā)揮；其二，學校在某些方面過于自主，缺乏必要的約束和制約。部分受訪者認為，簡政放權(quán)成為行政管理改革的必然，但上級部門對學校如何簡政放權(quán)，還缺少可操作的具體要求。

二是關(guān)于學校內(nèi)部治理的問題。目前，如皋市中小學主要實行“校長負責制”。該負責制包括“校長全面負責，黨組織保證監(jiān)督，教職工民主參與”，這是在改進原有黨支部領(lǐng)導下的校長分工負責制的基礎(chǔ)上形成的。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分學校校長缺乏民主意識，對教職工、學生、學生家長和社區(qū)服務(wù)的意識相對薄弱，決策權(quán)力過分集中于主要負責人，教職工很少參與學校的管理工作。同時，決策過程常常流于簡單化、經(jīng)驗化，其有效性、指導力都需要加強。且不少學校沿用傳統(tǒng)的金字塔式管理方式，在結(jié)構(gòu)上雖然層次較多，但在管理職能上有交叉與重疊，容易造成管理手段上的高集權(quán)，以及管理效益不高等問題。當然，如皋市也有很多學校主動探索級部制等扁平式管理形式，減少中間環(huán)節(jié)，促進管理更加簡潔、高效。而且部分學校還成立了由學校管理干部、教師代表、社區(qū)和家長代表等組成的“校務(wù)委員會”，參與和監(jiān)督學校管理，協(xié)調(diào)相關(guān)事宜，維護學生權(quán)益。但校務(wù)委員會的內(nèi)涵和職能、常態(tài)運行機制，以及與其他校內(nèi)組織的關(guān)系等，均沒有統(tǒng)一規(guī)定，有待進一步明確。endprint

三是關(guān)于社區(qū)、家長參與學校管理的問題。在調(diào)查和訪談中，有約70%的人認為，學校管理目前仍處于比較封閉的狀態(tài)，社區(qū)、家長委員會等參與辦學的時機仍不成熟。也有受訪者認為，家長委員會主要是協(xié)調(diào)解決學生具體問題的機構(gòu)，并沒有真正參與到學校管理中。目前，如皋市各中小學均建立了家長委員會，但家長委員會自主、獨立的意識相對薄弱，成員的素質(zhì)和積極性也不高，結(jié)構(gòu)比較松散，常態(tài)的工作機制需要進一步優(yōu)化。學校與社區(qū)、家長之間關(guān)系的建立，需要進一步加強，即由協(xié)調(diào)解決相關(guān)學生事宜，到參與素質(zhì)教育實施、課程改革、學校內(nèi)部評價制度等學校管理的多個方面，從而實現(xiàn)從社區(qū)、家長對學校的單向支持，到雙向相互促進轉(zhuǎn)型。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，如皋市也有不少學校開放辦學的意識較強，這些學校主動爭取社區(qū)、家長的支持，向社區(qū)開放學校的教育資源，實現(xiàn)了學校與社區(qū)共存共贏。比如，如皋師范學校附屬小學開設(shè)的家長素養(yǎng)課程，讓家長走進學校、走進課堂，共同參與學校的課程建設(shè)。

四、思考與建議

基于調(diào)查結(jié)果，再結(jié)合如皋市的實際情況可以得出啟示：建設(shè)現(xiàn)代學校制度，關(guān)鍵是要加強制度創(chuàng)新，理順學校內(nèi)外部關(guān)系，促進教育事業(yè)科學發(fā)展。當然，制度創(chuàng)新的過程不可能一蹴而就，必須從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，并結(jié)合不同學段、不同類型學校的發(fā)展基礎(chǔ)、學校特色、制度現(xiàn)狀及外部環(huán)境等，研究和制訂現(xiàn)代學校制度建設(shè)的策略、途徑與方法。為此，筆者提出以下幾點思考與建議。

1.在加強政府統(tǒng)籌的同時，擴大學校辦學自主權(quán)

政府和學校的關(guān)系，是現(xiàn)代學校制度建設(shè)不可回避的問題。一方面，對于基礎(chǔ)教育，尤其是義務(wù)教育來說，政府在現(xiàn)代學校制度建設(shè)中處于主導地位。新修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定，“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當履行本法規(guī)定的各項職責，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件”“縣級人民政府的教育行政部門應(yīng)當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動”“縣級人民政府編制預算，除向農(nóng)村地區(qū)學校和薄弱學校傾斜外，應(yīng)當均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費”?？梢钥闯?，構(gòu)建新型政校關(guān)系，必須加強政府統(tǒng)籌，合理配置經(jīng)費、師資等各類教育資源，充分發(fā)揮政府的調(diào)控職能，保障教育均衡發(fā)展，促進教育公平。

另一方面，學校的辦學主體地位必須有效落實。作為區(qū)域教育管理部門，在積極爭取政府支持、深化教育管理宏觀體制改革、擴大學校辦學自主權(quán)的同時，更要提升學校的自主發(fā)展意識和依法辦學的能力。具體而言，學校辦學自主權(quán)主要包括四個方面。其一，財政自主，即在教育管理部門的指導和監(jiān)督下，學校能夠?qū)崿F(xiàn)財政預算自主；其二，人事自主，即學校對于教職工有一定的自主管理權(quán)；其三，課程自主，即在認真實施國家課程的基礎(chǔ)上，能根據(jù)自身的培養(yǎng)目標，自主開發(fā)校本課程；其四，發(fā)展自主，即學校能根據(jù)章程，自主確定本校的發(fā)展愿景，制訂并實施本校的發(fā)展規(guī)劃。

2.加強學校章程和配套制度建設(shè)，促進學校自主管理

在依法治校的背景下，學校章程是學校的“憲法”，按照章程自主管理是現(xiàn)代學校管理制度的核心。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”大到一個國家的根本制度，小到一個方面、一個部門的制度，無不如此。因此，加強學校章程及制度建設(shè)，是建設(shè)現(xiàn)代學校制度的基礎(chǔ)。

首先，在章程的制訂形式上，要保證參與制訂和修改章程的主體多元化。制訂學校章程，必須充分考慮學校各個利益群體的訴求，以便凝聚力量、形成共識。這些利益群體包括學校管理人員、教師、學生，甚至家長和社區(qū)等。同時，還可邀請法律專家、上級主管部門及相關(guān)部門參與，保證學校章程的合法性和文本的規(guī)范性。

其次，在章程的具體內(nèi)容上，要充分體現(xiàn)學校特色。章程不能千篇一律，必須適合本校的發(fā)展需要，體現(xiàn)特色，包括學校發(fā)展目標、課程實施、管理制度等。

最后，在章程的實施上，要注重將管理制度的“剛性”和以人為本的“柔性”進行有機結(jié)合。學校章程的實施要具有剛性，要確保制度之內(nèi)人人平等，制度之外沒有例外；更要體現(xiàn)以人為本的管理理念，通過激勵的方式，促進廣大師生將內(nèi)心的認同感和尊崇感，轉(zhuǎn)化為按章辦事的自覺性。

3.完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全民主管理機制

目前，中小學實行的校長負責制本身具有權(quán)力制衡的功能。校長對教育教學管理、學校內(nèi)部分配等行政事務(wù)具有領(lǐng)導權(quán)與決策權(quán)；黨組織擁有對校長行使監(jiān)督的權(quán)力，校長在涉及學校發(fā)展等重大決策上，要聽取黨組織的意見；教代會不能流于形式，必須真正作為獨立的機構(gòu)，參與學校的管理，保障教師的合法利益。校長、黨組織、教代會三方責權(quán)明確、各司其職，有利于理順學校內(nèi)部的關(guān)系。

校長要進一步強化民主管理的理念，按照共同治理的原則和要求，充分發(fā)揮黨組織、教代會等組織的管理與監(jiān)督作用。同時，建立的校務(wù)委員會也有利于促進學校民主管理、科學決策，對于優(yōu)化學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有積極的作用?！度嫱七M依法治校實施綱要》中還明確指出：中小學要健全校長負責制，建立有教師、學生及家長代表參加的校務(wù)委員會，完善民主決策程序。但對于校務(wù)委員會的構(gòu)成、工作方式以及職能定位等，需要在實踐中形成科學有效的制度體系。

4.健全面向社會開放的辦學機制，讓學校融通社會

現(xiàn)代學校制度建設(shè)要求學校必須改變封閉辦學的狀態(tài)，調(diào)動社會力量，注重社會參與，加強與社區(qū)、家長的互動，形成社會有序參與、各方合力推進的格局。

對于教育管理部門而言，要從制度建設(shè)的角度吸引社會力量有序參與學校辦學。其一，監(jiān)督評價，即構(gòu)建社會力量對學校和校長的評價機制；其二，決策咨詢，即引入社會賢達對教育重大決策提供參考；其三，促進發(fā)展，即吸納社會資源參與學校的發(fā)展、管理和監(jiān)督。

對于學校而言，則要加強學校與家庭、社區(qū)的積極互動。一方面，要充分開發(fā)社區(qū)和家庭的人力、物力、財力資源，為學校、家長和學生服務(wù)，以提高家庭教育、社會教育和學校教育的質(zhì)量。另一方面，要加強“社區(qū)委員會”“家長委員會”等組織的建設(shè)，建立健全工作機制，使社區(qū)或家長代表能夠充分參與到學校的管理中。

5.加強校長隊伍建設(shè)，提升現(xiàn)代學校管理能力

現(xiàn)代學校制度建設(shè)，對校長提出了更高的要求。在建設(shè)現(xiàn)代學校制度的過程中，校長不能僅成為上級教育主管部門的指令傳達者和執(zhí)行者，而必須面對挑戰(zhàn)、積極改革，成為實現(xiàn)學校辦學目標的領(lǐng)導者、學校治理結(jié)構(gòu)和制度體系的完善者、教師專業(yè)成長的支持者，以及實施開放辦學的促進者等?？梢?，校長在現(xiàn)代學校制度建設(shè)中發(fā)揮著引領(lǐng)作用。具有開放的教育視野、先進的教育理念、民主的管理智慧，以及勇于創(chuàng)新的開拓精神等，這些都是校長必備的素質(zhì)。對于教育行政部門而言，優(yōu)化校長隊伍結(jié)構(gòu)，加強校長培訓，實施校長工作績效的多元評價，強化引導激勵導向等，都是校長隊伍建設(shè)的必經(jīng)之路。

（責任編輯 張慧籽）endprint